嘉兴失地农民养老保险.docx
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嘉兴失地农民养老保险
浅谈嘉兴农村失地农民养老保险的问题和策略
内容摘要:
党的“十七大”报告特别明确地提出:
“探索建立农村养老保险制度。
”这就告诉我们,在广大农民群众中建立社会养老保险制度,已经成为我国农村改革和发展所面临的重大任务。
按照全面建设小康社会目标的新要求,完善社会主义市场经济体制,加快以改善民生为重点的社会建设,形成城乡经济社会发展一体化的新格局,都离不开建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
目前,城市居民社会保障体系已经基本建立,农村居民社会保障体系正在建设之中,而农民社会养老保险制度才刚刚起步。
可见,加快建立农村社会养老保险制度,对于我国改革发展全局和小康社会建设,乃至应对国际金融危机和扩大国内消费需求,都具有非常重要的意义。
由于近年来我国城镇化速度的加快,大量农民失去了原有的土地,导致农民的养老保险问题日益突出。
本文基于对嘉兴市开展失地农民养老保险的调查,了解其现状,通过对其存在问题的原因分析,最终提出完善农村社会失地农民养老保障体系的对策思路。
关键词:
失地农民养老保险现状问题
Abstract
"theparty"thereportclearlypointedout:
"toexploretheestablishmentofruralendowmentinsurancesystem."Thistellsus,inthebroadmassesofpeasantsintheestablishmentofsocialendowmentinsurancesystem,hasbecomeChina'sruralreformanddevelopmentfaceamajortask.Accordingtothegoalofbuildingawell-offsocietyofthenewrequirements,perfectsystemofsocialistmarketeconomy,acceleratewiththefocusonimprovingpeople'slivelihoodandsocialconstruction,theformationofurbanandruraleconomicandsocialdevelopmentintegrationofthenewpattern,isinseparablefromtheestablishmentofthesocialsecuritysystemcoveringbothurbanandruralresidents.Atpresent,thecityresidents'socialsecuritysystemhasbeenbasicallyestablished,theruralresidents'socialsecuritysystemisunderconstruction,andtheruralsocialpensioninsurancesystemhasjuststarted.Visible,tospeeduptheestablishmentofruralsocialendowmentinsurancesystemforChina'sreform,developmentandconstructionofcomparativelywell-offsociety,andcopingwiththeinternationalfinancialcrisisandexpandingdomesticconsumptiondemand,hasveryimportantsignificance.InChinainrecentyearsduetothefasterpaceofurbanization,alargenumberoffarmerslostland,causefarmerold-ageinsurancequestionisoutstandingdaybyday.ThisarticleisbasedontheJiaxingcitytocarryouttheendowmentinsuranceoflostterritoryfarmerinvestigation,understandthesituation,throughtheanalysisoftheproblems,putforwardfinallytoperfectruralsocialpensionsecurityforthefarmerslosinglandsystemandthestrategy.
Keywords:
endowmentinsuranceoflostterritoryfarmerproblems
引言
长期以来,人们关注较多的是城市人口的养老问题,而对较为贫困的广大失地农民的养老问题却关注甚少。
申曙光在《社会保险》一书中的话:
中国农村由于传统农业与工业化进程并存,且受现阶段特殊的户口制度及土地承包制的影响,其养老保险的实施十分困难。
但一个现实的问题却是,农村需要社会养老保险。
目前,农村人口大规模城镇化和非农化,使传统的户口制度受到了冲击,农村劳动者的产业分工更是发生了巨大的变化,许多人离开了土地而依靠工薪收入生活,从而出现了与城镇劳动者一样的退休收入保障与生活保障风险问题,迫切需要有社会性的养老保险措施来解除其客观存在的后顾之忧。
福建省农村社保模式及其方案研究课题组在《农村社会养老保险制度创新》一书中指出:
由于历史、政策等多方面的原因,城乡差异悬殊,农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势的地位,而我国又是一个农业大国,农业人口占总人口中的绝大比重。
所以,关注农村社会保障,特别是农村社会养老保险,就更具有重大的现实意义,并对我国的社会稳定和可持续发展具有深远的影响。
一、相关理论概述
(一)失地农民
随着我国城市化和工业化进程的推进,农民对土地使用权的丧失己成为近期我国农村较大的社会现象之一,这也是一个国家城市化过程中必然出现的一种社会现象,由此也就产生了大量的失地农民。
对于失地农民概念的界定也有许多不同的说法,所谓失地农民,就是指那些原来拥有土地并以土地为主要生活来源的农民,其土地因非农业建设需要被政府部门或开发商征用了的那些失去了土地但仍拥有农民身份的人。
随着人类社会的进步与发展,城市规模越来越大,占用农民集体土地越来越多,导致失地农民也越来越多。
上世纪90年代以来,由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地,全国每年至少有300万农民成为失地农民。
现在累计的失地农民可能已达4000万--5000万,已成为很庞大的一个社会群体。
城市化进程是产生失地农民的一个主要原因,失地农民出现的第二个原因是土地的产权关系不明确。
十七届三中全会和中央工作会议的召开,其中土地自由流转政策的出台也将会使失地农民数量有所增加。
在工业化过程中,尤其是在快速工业化、城市化过程中,农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。
(二)养老保险
养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。
作为社会保障体系重中之重的养老保险,它具有社会性和福利性,当然也有一定的目的性-保障老年人基本生活需求,为推动社会发展起到安全阀作用。
养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长,费用支出庞大。
因此,养老保险必须设置专门机构,实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
(三)失地农民养老保险
失地农民养老保险是一种特定为农村失地农民提供养老金以防范老年风险的制度,主要指有政府参与形式下的个人养老保险,通过支付保险费,建立保险基金来提供养老保障解决失地农民养老问题的一种制度安排。
养老保险对象指保险相对人,也称受益人。
具体到失地农民是指国家运用征地机制而放弃土地使用权(承包权)并被迫脱离土地关系的相关利益人。
失地农民不同于一般农民,其特殊性主要表现在:
一是生活区域的流动性,失去土地的农民在未来生活空间选择中将会有极大的不确定性,他们会在不同的城市或地域间流动,找到更适合生存和发展的地方,这种流动性使得在建立养老保险体系时,建立个人账户为最方便和最容易被失地农民接受;二是人员结构的复杂性。
这里面既有未成年人,也有丧失劳动能力的老年人和残疾人,有男性,也有女性,在保险方案设计时都应该充分进行考虑。
所以,失地农民养老保险也有其自身特殊性,比如说它涉及的主体呈现多元化。
失地农民是享受养老保险这一社会福利的主体,也可谓权力主体。
国家及政府相关部门是提供农村失地农民养老保险的责任主体,国家有责任为了促进农村经济发展、农村社会安定和保障被征地农民的切身权益而建立实施此种公共福利计划。
另外,建立失地农民社会保险应该是一种政府行为。
从经济社会发展和社会保障体系不断完善的趋势上来看,应将失地农民尽快纳入养老保障体系中去。
二、“嘉兴模式”的产生
(一)我国农村社会养老保险制度的发展历程。
社会发展的历史证明,任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。
世界各国社会保障制度无不是在改革中前进,在前进中又不断地进行再改革的一个过程,我国农村养老保险制度也是如此。
到目前为止,农村社会养老保险已有近25年的历史。
这段历史大体可划分为四个阶段:
第一阶段:
1986-1992年为试点阶段。
民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度,并根据各地经济发展情况,进行试点,逐步实行”的发展目标,开始了对农村社会养老保险制度进行积极的探索。
第二阶段:
l992一l998年为推广阶段。
1991年6月,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定了“从我国农村的实际出发,以保障老年人基本生活为目的;坚持资金个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持;坚持自助为主、互济为辅;坚持社会养老保险与家庭养老相结合;坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则。
1992年1月开始在全国各地实施、推广。
第三阶段:
1998-2003年进入整顿阶段。
由于我国的利率上升等问题导致基金运行难度加大等困难。
有关部门认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,提出有条件的地区向商业保险过渡。
1999年参保人数下降到6461万人,比1998年减少了19.5%。
截止到2002年底,参保人数下降到5462万人,比1998年下降了32%(表1)。
表1我国农村社会养老保险参保情况(1997—2007)
年份
参保人数(万人)
1997
7452
1998
8025
1999
6461
2000
6172
2001
5995
2002
5462
2003
5428
2004
5382
2005
5442
2006
5374
2007
5172
注:
数据根据《中国劳动和社会保障年鉴》及中国宏观数据挖掘分析系统相关数据整理而得。
第四阶段:
从2003年以后是恢复阶段。
党的十六大以后,中央逐步加大了解决“三农”问题的力度,健全农村社会保障制度被提到构建社会主义和谐社会和落实科学发展观的高度。
在这种大背景下,东部一些地区逐渐恢复了对农村社会养老保险制度的探索。
2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。
(二)“嘉兴模式”的产生过程。
2004年以来,嘉兴市先后颁布了多项政策措施或指导性意见,为社会保障事业的发展提供了框架和规范,是相关工作有条不紊逐步推进的决定性因素。
特别是城乡居民合作医疗保险制度的推广和普及,切实提高了人民群众的社会保障水平。
嘉兴所辖各区、县(市)全部被浙江省政府列为新型合作医疗试点县,多项衡量城乡合作医疗水平的主要指标2003年以来均走在全国前列。
由于制度设计的天然缺陷,再加上受银行利率多次下调、集体经济弱化等因素的影响,陷入了进退两难的地步。
正是出于对已陷入困境的农保制度的改进,2003年嘉兴市政府通过对数千份调查问卷的分析和实地调研后推出了一套研究方案。
2005年底邀请专业机构对研究方案进行了精确测算并采纳了相关调整意见。
(三)“嘉兴模式”面临的问题。
随着时代的发展,延续数千年的“养儿防老”模式在农村遇到挑战,越来越多的独生子女面临经济供养和生活照料的双重压力。
在过去20年里,嘉兴市农村家庭结构不断简化,规模不断缩小。
由于计划生育政策长期广泛地实行,使家庭人口结构朝“4-2-1”或“4-2-2”方向发展。
家庭养老功能的日益削弱。
另外,农村青壮年劳动力向城镇流动,农村人口老龄化速度在加快,目前农村老龄化程度比城镇高出一到两个百分点。
截至2005年底,嘉兴市60岁以上老年人口54.87万人,农村老年人口占全市老年人总数的七成以上。
由于大部分的老人居住在农村,农村养老形势严峻。
毫无疑问,能不能切实解决日益严峻的农民养老问题,事关中国农村的社会稳定,事关中国社会主义和谐社会的构建。
据了解,嘉兴市现行的农村社会养老保险制度,自上世纪90年代初民政部门试行推广和归并到劳动保障部门继续推动以来,已初步形成了一个以坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的农村社会养老保险框架。
截至2005年底,我市农村社会养老保险参保农民为47.3万人。
但现行办法还存在诸多不足之处。
三、嘉兴失地农民养老保险工作现状
随着经济建设和城市化、工业化进程的加快,嘉兴失地农民越来越多。
如何安置失地农民,成为一个十分棘手的问题。
经过多年的探索和实践,嘉兴逐步形成了以“土地换社保”为主要内容的土地征用、补偿和安置政策措施。
但在实践中还存在不少问题。
必须进一步发展、完善,建立全方位的失地农民社会保障制度。
嘉兴地处农业资源丰富的杭嘉湖平原,在历史上该地以农业生产为主要生产方式,拥有较大规模的农业人口。
随着我国经济建设和城镇化、工业化进程的不断加快,嘉兴征用的农业用地日益增多。
据不完全统计,从1993年一直到2003年9月,仅嘉兴市区的规划区内农业征地累计就达6.5万多亩,全市的总计则更是超过了25万亩之多。
大量农业土地被征用,失地的农民越来越多,如何处理好失地农民养老保险,成为一个亟待解决的问题。
针对这种情况,嘉兴市从1993年就开始在当地实际情况的基础上进行了大胆的探索,逐渐形成了以“土地换社保”为原则的失地农民社保政策体系,较好地解决了城镇化、工业化进程中因农民失地引起的养老保险方面的矛盾和问题,进一步维护了社会的稳定发展。
一、以“土地换社保”政策的提出
嘉兴市的土地情况是人多地少,人地矛盾一直比较突出。
在1993年以前,嘉兴对失地农民的安置主要从以下两个方面开展:
(1)企、事业单位征用土地的,征地单位负责招农民进单位工作;2)直接对农民进行一次性现金补偿。
但是随着我国改革的深化,原有的就业方式正在逐步转变,上述办法的不足在实践中日益暴露,难以适应发展要求。
上述第一种方法:
一方面,随着国企改革进程的深化,企业的用工制度逐步市场化、体系化;另一方面,在国家实施公务员招录制度改革后,事业单位的用工越来越多地倾向于采用公开招考,择优录用的方式开展。
政府部门对于失地农民的就业安置的办法越来越少。
而以现金一次性补偿进行安置虽然简便易行,但这种一次性的方法往往无法实现长久保障的功能。
一旦补偿费花完,农民的生活无法保障,必然会引发新的失地农民社会矛盾,政府还要思考如何解决。
工业化、城镇化的主要目的是发展包括农民在内的我国全体人民的生活水平,是为了缩小城乡差距,而不是增大社会分配不公和制造新的贫困问题。
1993年,嘉兴市率先在市区开展征地制度的改革试验,并在1998年出台了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》。
这一新政策的基本思想是“以土地换社保”,即农民在土地被征用以后,失地农民户口“农转非”,并加入到城市社会养老保险体系中,并按月领取一定额度的养老金。
通过这一新的改革办法,嘉兴的失地农民基本生活水平将得到长期有效的保障。
为了确保这一政策能够得到贯彻的执行,嘉兴市政府还先后根据实际情况制定了关于失地农民的就业扶持和开展就业培训等相关配套措施。
嘉兴经过多年的摸索和实践,形成了一批新的关于农民土地征用、补偿和安置的政府政策措施,走出了一条“以养老保险的安置为主要目的、与现代就业市场化相适应”的失地农民社保安置新思路。
(二)嘉兴失地农民养老保险具体实施工作
1、参保对象
失地农民指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或部分土地,且征地时对所征土地享有承包经营权的人员。
规定年满18周岁及以上的失地农民方可自愿参保,年龄以居民身份证登载的出生日期为准,征地时间以征地批文为准。
2、养老保障安置方式
征地时已享受城镇职工基本养老保险待遇的人员。
发给一次性征地安置补偿费12000元。
对于男性年龄在60周岁以上,女性年龄在55周岁以上的失地农民,同时也应特别注意农村低保人员失地后的养老保险安排,对于失地低保人员,社会保障部门应不分年龄差别,对其实施城镇最低生活保障。
征地时达到退休年龄(男满60周岁、女满50周岁)及以上的被征地农民一次性补缴15年养老保障统筹费,次月开始按月发放养老保障生活费;并发给《嘉兴市被征地农民养老基本生活保障证》;
征地时男45周岁-60岁,女35周岁-50岁的被征地农民,一次性补缴15年养老保障统筹费,到退休年龄后按月发放养老保障生活费,退休前每月发给160元的生活补助费和医疗包干费;并发给《嘉兴市被征地农民就业证》《嘉兴市被征地农民养老基本生活保障缴费手册》;
征地时男16周岁-45岁,女16周岁-35岁的被征地农民,按其在农村劳动年限(16周岁起算)每满一年补缴一年养老保障统筹费,最高为15年,并发给8000元的补助费。
并发给《嘉兴市被征地农民就业证》《嘉兴市被征地农民养老基本生活保障缴费手册》;
3、建立以养老保险为主的失地农民基本生活保障体系
嘉兴失地农民保障对象为农民被征地时的实际农业人口,保障的重点人群是在劳动年龄段内的和超过劳动年龄的相关人员。
具体的保障实施措施主要有以下几个方面:
(1)投保标准。
社保统筹费的缴纳年限以在征地时在农村的具体劳动年限进行计算,最低从达到16周岁起算,每满1年政府就要为其缴纳1年的社保统筹费用,最高年限为15年。
嘉兴市社保处为失地农民人员设立了个人帐户。
缴费标准的计算公式:
上一年全省职工平均工资×85%×17%基数(缴费比例)×15年。
(2)享受待遇。
对失地农民男满60周岁女满50周岁的人员,在双方签订征地协议后的下一月,政府开始每月发放社保养老金398元(相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金)。
对男45—60周岁,女35—50周岁人员,每月发150元生活补助和10元医疗包干,达到退休年龄后享受退养后养老待遇;其中对男16—45周岁,女16—35周岁人员,一次性发给失地农民自谋职业费8000元,这些人员在达到退休年龄后按照政府实际的缴费情况享受相应养老保险待遇。
对在16周岁以下的人员目前采取一次性的农转非方式,下一步打算采用逐步补偿的方式,直至补偿达到8000元。
(3)资金的来源。
一是征地安置补助的费用,不是直接支付给村集体和失地农民个人,而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户,其中缴费比例中7%作为个人账户资金;二是部分土地的补偿费,有条件的村落可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇;三是政府财政保障基金支出。
下—步拟采取个人、集体、政府按5∶3∶2比例出资投保。
失地养老保险制度将失地农民全部纳入社保,将从根本上解决被征地农民的长期基本生活保障的需要。
四、嘉兴农村养老保险发展面临的障碍
改革开放以来,嘉兴城乡经济快速发展,人们的生活得到很大改善,但是,农村社会养老保险制度的建设依然严重滞后,存在很多问题,主要体现为制度设计本身的缺陷和执行过程中出现的问题。
以“土地换社保”为基本内容的保障制度,较为有效地保障了失地农民的长期利益,使失地农民在失去土地后,仍然能够维持其基本生活。
这对于维护农村社会稳定,加快城乡一体化的进程起到了重要作用。
但是这一机制只是在一定程度上解决了那些失地农民的最基本的生存问题,而那些诸如医疗事业、失业保障等关系到失地农民各种切身利益的重大问题方面,并未列入“以土地换社保”的范围,更不用说以后如何发展好新农村建设。
由于上述方法在长远性、有效性、法律性和实践性等重要因素的思考尚欠完备,不少失地农民养老保险问题开始显现。
(一)养老保险基金来源于土地价值款项
现在,嘉兴大多数地区的失地农民的养老保险支出基金主要采取"政府出一点,集体补一点,个人缴一点"来进行筹集。
嘉兴市政府出资额度不低于社保总额的30%,从政府的土地出让金支出;集体承担的部分不低于养老保险基金总额的40%,从集体的土地补偿费中支出;失地农民个人承担的部分从征地安置补助费中支出。
从表面上看来,养老保险保障基金坚持了多元化和市场化原则,由政府、集体和个人一起负担支出,但实质上均是来自于失地农民的土地流转价值款项,依靠土地来带动养老保险。
(二)养老保险制度可持续性差
首先,社会保障内容缺乏完整性。
失地农民的社会保障主要应包括养老、医疗、失业、最低生活保障、提供受教育和培训机会、提供养老保险法律援助等。
从目前嘉兴市推行的失地农民养老保险方式来看,集中于提供基本的养老保险,加上近年政府大力推行的新型农村合作医疗制度,其它养老保险项目几乎处于真空状态。
其次,现行养老保险方式可持续性一般。
一方面,现有土地征用的补偿费发放大多采用的是一次性现金发放的方式,许多失地的农民缺乏科学理性的养老保险计划,很容易没有节制和计划,造成生活缺乏长久的保障。
另一方面,失地农民所缴纳的社会养老保险金缺乏有效的监管控制,有关管理机构政出多门、权责不明、管理体制不顺,保障基金面临保值增值困境。
(三)失地农民养老保险制度还没有真正建立起来
目前嘉兴地方政府对于失地农民的一次性发放现金的安置方式,没有对失地农民失地后的生活、工作、社会保障制定合理有效的制度安排。
这种没有考虑到失地农民今后生活的安置方法,被农民称为"一刀切"。
正是这种"一刀切"的安置手段造成了大量的"三无农民",使得农民的生活得不到改善。
如何为失地农民建立可靠的养老保障机制,嘉兴各地都在开展积极探索,目前嘉兴建立的失地农民养老保险制度主要有以下几种形式:
一是失地前加入的农村社会养老保险的人员,二是已经加入了城镇的职工基本养老保险人员,三是组织失地农民参加商业保险,四是实行社区式的失地农民退休制度。
这四种形式也只有少部分经济发达地区在试行,在中西部大部分地区,基本上还处于空白状态。
即使是嘉兴地区,也没有建立严格意义上的失地农民社会保障制度,更没有形成规范性的失地农民社会保障制度规范。
已有的相关实践只能算是基本的保障制度,这种制度与以互助性、公平性、福利性为本质特性的科学的社会保障体系相差甚远。
(四)失地农民养老保险改革没有充分尊重农民意愿
为实行所谓创新性的改革措施,嘉兴有些地区往往不顾失地农民的真实想法和切身利益,采用强制手段扣留失地农民的土地征用补偿费,推行以地方政府为主导的养老保险措施。
另外,把失地农民纳入社会养老保险体系的试点,目前还处于很小的范围和缺乏统一的标准与规范的情况,基层政府部门与失地农民之间没有进行深入的沟通。
失地农民凭以往经验,习惯于接受一次性的现金发放。
还有一种使得失地农民担心和不满的方式是,土地的征用补偿费全由村级集体
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