铁路改革分析报告.docx
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铁路改革分析报告
2017年铁路改革分析报告
2017年10月
一、铁路市场化改革顶层改革已经完成................................................5
1、政企分离是核心矛盾处理................................................................................5
(1)政企分离改革首先解决顶层矛盾.............................................................................5
(2)铁总成立开始落实政企分离改革.............................................................................6
(3)铁总目前处在改革过渡安排阶段.............................................................................7
2、国家铁路局三定方案体现铁总市场化改革取向............................................9
(1)国家铁路局三定方案明确,铁路政企分离改革基本落实.....................................9
(2)三定方案实现了“精政简权”指导思想.....................................................................9
(3)国家铁路局和7个地区铁路监督管理局的安排已经为“公司化改革”做好准备10
二、深化经济体制改革重点工作,投融资体制率先部署..................11
1、我国铁路管理体制改革的历程......................................................................11
2、近五年深化经济体制改革重点工作..............................................................12
3、近四年铁总年度工作中铁路改革主要内容..................................................14
三、铁道部政企分离改革后,运价市场化改革走在前列..................14
1、运输价格改革是重要内容,其进程制约铁路可持续发展..........................15
(1)运输组织改革已经为运价改革“开山让路”...........................................................15
(2)货运组织改革渐入佳境...........................................................................................16
(3)铁路价格市场化定价初见成效...............................................................................17
2、铁路客运市场化改革起步..............................................................................19
(1)铁路客运价格管理的三个阶段...............................................................................19
(2)高端铁路客运市场化先行.......................................................................................22
3、低端客运需要涨价弥补亏损..........................................................................25
(1)铁路低端客运“公益性价格”补偿...........................................................................25
(2)低端客运的“社会公益性”特征显著.......................................................................26
(3)铁路客运全面涨价只是时间问题...........................................................................27
四、铁路改革进入攻坚期,公司化改革仍需推进支持......................31
1、铁总混改持续推进,与多家公司达成共识和战略合作协议......................31
2、铁路用地可开发空间巨大,铁路土地综合开发加速..................................33
(1)铁路用地可开发空间巨大.......................................................................................33
(2)土地开发,政策先行...............................................................................................35
(3)铁路土地综合开发正式亮相...................................................................................38
(4)上市公司土地情况...................................................................................................39
五、重点公司简析..................................................................................40
1、大秦铁路:
经营稳健,优质的战略投资标的..............................................41
2、广深铁路:
提价、改革,后期想象空间巨大..............................................42
3、铁龙物流:
业绩筑底,特种集装箱加快转型..............................................43
六、主要风险..........................................................................................44
1、经济增速低于预期..........................................................................................44
2、政策推进速度低于预期..................................................................................44
3、改革进程低于预期..........................................................................................44
七、附录..................................................................................................45
附录1:
国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见.............45
附录2:
国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见...........51
附录3:
铁路发展基金管理办法.........................................................................54
政策措施持续出台,铁路改革更加迫切。
自从铁路实现政企分开之后,铁路陆续出台改革铁路投融资体制、实施土地综合开发、设立铁路发展基金、鼓励和扩大社会资本投资铁路建设等一系列政策措施。
目前铁路将重点从社会化、市场化、国土开发三个维度重新定位,进行公司化改革。
铁总市场化改革将在理顺产权关系的基础上进行投融资体制改革、公司化改革和价格改革。
铁路投融资体制改革的前置条件是价格改革,铁路市场化改革相对走在前列,其他改革更加迫切。
铁总混改不断升温,方案出台预期加强。
下半年,铁总党组书记、总经理陆东福连续会见了多家公司一把手,并就业务合作和参与铁路混改达成共识。
7月下旬,国家发改委政策研究室主任兼新闻发言人严鹏程在发布会上透露,重点领域混合所有制改革将再进一步,今年3月启动的第二批10家混改试点工作将在近期批复,预计年内将取得阶段性进展。
按照国家发改委给出的时间表,预计央企混合所有制改革将在今年四季度进入实施阶段,未来两个月各央企改革方案或将密集出台,重点完成国有资本与民间资本、社会资本的混合,铁总混改方案也有望在这预期当中实现。
铁路用地规模巨大,土地综合开发提速。
国务院以及相关部们先后发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》、《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》,实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策,支持铁路建设。
作为破解铁路投融资难题的三个方向,盘活铁路用地资源是一个相对较优的选择,并且铁路土地综合开发的规模也非常可观,可盘活的区域包括客运站、货运站以及铁路沿线,当下铁路土地综合开发已经提速。
铁路改革加速推进,铁路发展空间巨大。
作为重要的传统的陆路运输方式,铁路在过去的经济发展当中发挥了巨大的作用,承担了大量的客货运输业务。
在经济发展新阶段,铁路将继续发挥其不可替代的作用,高铁为居民出行提供了更加高效、舒适、快捷的交通工具,成为满足消费升级需求的有效供给,路网的完善、动车的加密将更好的发挥高铁的优势。
铁路货运也在积极转型,为社会提供更加符合需求的产品,包括冷链、危化品等高端物流,既有路线客运运力的释放为货运提供了更多的空间来完善供给。
我们可以看到,每一次铁路运行图的调整都在不断完善铁路的产品供给,其低成本、大运量、体系化等优势将继续发挥,伴随铁路改革的推进,铁路的发展空间将更加巨大,经济效益将更加显著。
一、铁路市场化改革顶层改革已经完成
1、政企分离是核心矛盾处理
(1)政企分离改革首先解决顶层矛盾
铁路市场化改革的核心矛盾处理是进行政企分离,这是整个铁路改革的大前提。
只有分离铁道部政府职责,让铁路回归企业,恢复铁路系统的企业属性和市场化功能,放松运价管制,才能真正的迈向市场化。
两会大部制改革将铁道部一分为三,新成立中国铁路总公司承担铁道部的企业职责,负责铁路的调度、运营、建设等主要任务,其余职能(综合管理、安全生产监管等)分别归进交通运输部和国家铁路局。
从顶层设计来看,铁路市场化改革已经迈出政企分离最重要的一步。
(2)铁总成立开始落实政企分离改革
2013年3月14日,中国铁路总公司成立。
中国铁路总公司是经国务院批准,依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立,由中央管理的国有独资企业,由财政部代表国务院履行出资人职责,交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。
按照前期国务院机构改革的要求,铁道部政企分离改革方案是在交通部管辖内组建“国家铁路局+中国铁路总公司”,即将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。
组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责,负责拟订铁路技术标准,监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。
组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责,负责铁路运输统一调度指挥,经营铁路客货运输业务,承担专运、特运任务,负责铁路建设,承担铁路安全生产主体责任等。
中国铁总公司成立,表明改革方案已经基本落实。
中国铁路总公司的经营范围和主要职责是:
以铁路客货运输服务为主业,实行多元化经营。
负责铁路运输统一调度指挥,负责国家铁路运输经营管理,承担国家规定的公益性运输,保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务。
负责拟定铁路投资建设计划,提出国家铁路网建设和筹资方案建议。
负责建设项目前期工作,管理建设项目。
负责国家铁路运输安全,承担铁路安全生产主体责任。
中国铁路总公司所属企业包括:
1、铁路局(公司)(18个):
哈尔滨铁路局,沈阳铁路局,北京铁路局,太原铁路局,呼和浩特铁路局,郑州铁路局,武汉铁路局,西安铁路局,济南铁路局,上海铁路局,南昌铁路局,广州铁路(集团)公司,南宁铁路局,成都铁路局,昆明铁路局,兰州铁路局,乌鲁木齐铁路局,青藏铁路公司。
2、专业运输公司(3个):
中铁集装箱运输有限责任公司,中铁特货运输有限责任公司,中铁快运股份有限公司。
3、其他企业(17个):
中国铁路建设投资公司,中国铁道科学研究院,中国铁路经济规划研究院,铁总服务中心,中国铁路信息技术中心,中国铁道出版社,《人民铁道》报社,中国铁路专运中心,中国铁路文工团,中国火车头体育工作队,铁道第三勘察设计院集团有限公司,中铁银通支付有限公司,中国铁路发展基金股份有限公司,中国铁路国际有限公司,中国铁路财产自保有限公司,中国铁路财务有限责任公司,中国铁路网络有限公司。
(3)铁总目前处在改革过渡安排阶段
中国铁路总公司是由中央管理的国有独资企业,由财政部代表国务院履行出资人职责,交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。
中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币,不进行资产评估和审计验资;实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。
财务关系在财政部单列。
将原铁道部对所属18个铁路局(含广州铁路集团公司、青藏铁路公司)、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中国铁路总公司的国有资本。
出于以下几个方面的考虑,这种安排是铁道部实体转换为公司的过渡状态的安排:
铁总的资产不清:
目前铁总资产没有经过现代企业会计制度进行审计;
铁总的债务重如泰山:
目前铁总的总负债达到4.7万亿,虽然负债率不到70%,但是相对铁总每年处于盈亏平衡边缘的收支状况,公司经营难以为继;
公司化改革后,发改委对铁总的计划性价格管制需要调整;
公司化改革后,对财政部的接口也需要进行市场化改革,如建设基金,营改增税收改革等;
公司化改革后,公益性服务的政府补贴问题如何解决等等。
2、国家铁路局三定方案体现铁总市场化改革取向
(1)国家铁路局三定方案明确,铁路政企分离改革基本落实
根据《国务院机构改革和职能转变方案》,原铁道部的拆分其实是三种职能的剥离:
一部分企业职能剥离出来,成立铁路总公司;一部分综合性管理职能,划给交通运输部;一部分安全生产监管职能,专门成立副部级的国家铁路局,由交通运输部管理。
从目前改革方案来看,交通部大部制基本确立,即实现综合交通统一综合管理;国家铁路局的职能主要以行政和监管为主;铁路总公司基本回归企业主体位置。
(2)三定方案实现了“精政简权”指导思想
新成立的国家铁路局取消了15项职责。
其中包括取消开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输审批,企业自备车辆参加铁路运输审批,企业铁路专用线与国铁接轨审批,设置或拓宽铁路道口人行过道审批,铁路货物装载加固方案审批等审批职能。
包括取消铁路计算机信息系统安全保护措施审批,铁路工程及设备报废审批,铁路日常清产核资项目审批,印刷铁路客货运输票据审批,铁路基建大中型项目工程施工、监理、物资采购评标结果审批等审批职能。
另外还包括取消铁路超限超长超重集重承运人资质许可、铁路工业产品制造特许证核发、铁路运输管理信息系统认定、铁道计算机连锁设备制造特许证核发等4项认证核发职能。
以上这些审批权限取消,将直接“下放”权限到公司,为下一步总公司和18路局的“公司化改革”打下了良好基础。
(3)国家铁路局和7个地区铁路监督管理局的安排已经为“公司化改革”做好准备
国家铁路局的主要职责以监测、监察、监督和监管为主,具体包括:
1、起草铁路监督管理的法律法规、规章草案,参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作,组织拟订铁路技术标准并监督实施。
2、负责铁路安全生产监督管理,制定铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全监督管理办法并组织实施,组织实施依法设定的行政许可。
组织或参与铁路生产安全事故调查处理。
3、负责拟订规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施并组织实施,监督铁路运输服务质量和铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况。
4、负责组织监测分析铁路运行情况,开展铁路行业统计工作。
5、负责开展铁路的政府间有关交流合作与合作等等。
国家铁路局下设沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局。
这种安排从机构和职能上实现了国家政府对铁路的行政监管,这样的剥离有利于铁路局更专注于安全监督和技术监管,有利于铁路安全性的进一步提升。
在这样管理体系下,铁路总公司和18个路局将可以依据市场和运营内在需要进行重组和划分,并进一步进行公司化改革。
二、深化经济体制改革重点工作,投融资体制率先部署
经济体制改革是全面深化改革的重点。
我们预计铁路改革将分为三个层面来推进:
体制改革、运营体系改革和公司化改革。
1、我国铁路管理体制改革的历程
1986年,铁道部就曾启动“大包干”,将计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局,试行全行业的经济责任大包干,但6年后,以“安全运行”为由终止。
1993年开始尝试在铁路系统建立现代企业制度试点,到1998年工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书,实施结构性分离。
从2000年开始,改革目光投向了“网运分离”。
其内容主要为“根据运输市场的区域性特点,组建3个客货网合一的区域公司,确立企业的市场主体地位;组建国家铁路控股公司,实现铁路政企分开;调整铁道部内设机构,构建垂直的政府监管体系;实行铁路分类建设政策,形成新的建设和投融资体制。
”2003年,“网运分离”方案被否定,取而代之的是“跨越式发展”思路,即集中人力、物力、财力,着力推动大规模的铁路建设,在短期内解决铁路运输能力与日益增长的国民经济发展需要的不适应。
高铁建设成为铁道部的工作重心。
从2003年至今,铁道部进行了主辅分离、撤销铁路分局、投融资体制等多项改革,多种改革仍在尝试。
我国铁路改革的总体要求是:
加快转变铁路发展方式,按照中央关于政企分开、政资分开的要求,充分考虑我国国情和铁路行业特点,转变铁道部职能,扩大铁路运输企业经营自主权,推动铁路运输经营机制转换,积极构建具有我国铁路行业特色、适应社会主义市场经济要求的铁路管理体制和运行机制。
2、近五年深化经济体制改革重点工作
自从铁路实现政企分开之后,铁路重点从社会化、市场化、国土开发三个维度重新定位,进行公司化改革。
在近五年,我国深化经济体制改革重点工作中,铁路改革已经愈来愈急迫,屡次提及投融资体制改革、价格市场化改革、混改等重点领域。
3、近四年铁总年度工作中铁路改革主要内容
按照国务院的改革要求:
铁路总公司要有序推进铁路建设,按期完成“十二五”规划建设任务。
要根据国家产业政策,完善路网结构,优化运输组织,强化安全管理,提升服务质量,提高运输效率和效益,不断增强市场竞争力。
要继续深化铁路企业改革,按照建立现代企业制度的要求,推进体制机制创新,逐步建立完善的公司法人治理结构,不断提高管理水平和市场竞争力。
从铁总近四年的年度工作总结和安排中,铁路投融资体制改革和铁路投资建设也是每年必会提及的两大主题词。
进入2017年,铁路混改成为重点推进的工作之一。
三、铁道部政企分离改革后,运价市场化改革走在前列
铁路运输企业运营机制重塑包括投融资体制改革、公司化改革和价格改革。
铁路陆续出台改革铁路投融资体制、实施土地综合开发、设立铁路发展基金、鼓励和扩大社会资本投资铁路建设等一系列政策措施。
铁路实行政企分开之后,铁总改革的方向是市场化,市场化改革的基石是价格管制转换到市场定价为主。
除了公益性运输服务方面亏
损要政府补贴外,其他改革方向均是市场化,铁总市场化改革将在理顺产权关系的基础上进行投融资体制改革、公司化改革和价格改革。
1、运输价格改革是重要内容,其进程制约铁路可持续发展
相比较而言,铁路投融资体制改革的前置条件是价格改革,没有价格改革,铁路建设资金筹集将难以全面改观,铁路线路的所有权和经营权开放将无人问津。
铁路货运和客运市场化改革相对走在前列。
(1)运输组织改革已经为运价改革“开山让路”
铁路运输组织涉及运力计划-货运计划-运输组织和行车组织多个环节。
2012年底,发改委下放“电煤运力计划”为此推进一大步,下一步“运力计划”将逐渐从铁总放权到运输企业,使各个铁路局成为“具有运力支配权”的市场主体,这是路局一切改革启动的基础,再此基础上才能有运价改革、产品创新和服务创新。
2013年开始,国家发改委已经完成煤炭产运需衔接改革,核心政策包括三点:
首次取消煤炭重点合同;首次放开铁路运力配置;继续完善煤电联动机制。
这一政策安排打破了铁路货运的计划性体制。
此外,铁路货运对民营企业歧视性待遇大幅改善,铁路货运管理也更加规范化。
在铁道部“实货制”平台上,电煤运力开放,将提升铁路“抢运”公路运量,长期看来为铁路电煤运价放开打下基础。
长期而言,国家不再分配煤炭运力以后,煤电双方需要拿着合同自己与铁路部门去谈,
有利于铁路系统统筹安排运输,并为运输价格开放打下一定的基础。
服务模式也将按照市场发展趋势进行改革。
2013年,铁路确定年度工作任务之一是——大力实施运输组织改革,推动铁路全方位走向市场。
一是全面实施货运组织改革,以网上受理、实货制运输和全程物流服务为重点,推进货运组织改革,确保货运市场开发实现重大突破。
二是进一步深化客运组织改革,在总结客运组织改革经验的基础上,推动铁路客运工作实现新发展。
三是推动运输业和非运输业融合发展,按照“一体化、网络化、规范化和高度融合”的要求,在推进运输组织改革,大力发展运输业的同时,做强做大非运输业务。
(2)货运组织改革渐入佳境
国家发改委、铁总先后发布了《关于清理规范涉及铁路货物运输有关收费的通知》、《关于公布铁路货运门到门运输收费项目》、《收费标准及有效收费文电目录的通知》、《铁路门到门运输一口价实施办法(暂行)》等通知,并且在2017年6月下调铁路电气化附加费,8月取消8项货运收费项目、合并3项杂费项目、下调一项计费标准。
到目前为止,货运组织改革已经基本根除“表外加价”和“点装费”,货运价格市场化的最大障碍已经消除。
铁路货运组织改革是客户服务界面到后端运输组织
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