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公共管理学整理
公共管理与私部门管理有本质区别:
(论述P1-2)
1.公共利益目标与私人利益目标
2.垄断强制性与自由竞争性
3.制衡性与自主性
4.多元理性与经济理性
5.政府机制与市场机制
现代社会变迁推动公共管理发展发挥了重要作用:
1.公共物品的需求和供给在稳定地扩大
2.社会生活中的公共事务日益增加
3.公共管理所面临的环境更加复杂多变
传统行政学的局限:
1.理论框架局限
2.管理主体局限
3.管理理念与手段局限
4.管理对象与目标局限
二、公共管理的构成要素
(一)公共管理的主体:
(二)公共管理的对象
(三)公共管理的资源和手段
(四)公共管理的环境
(二)公共管理学的研究方法(论述P20)
1.规范方法
2.实证方法
3.案例方法
4.系统方法
5.比较方法
6.数理方法
管理理论
(一)古典学派理论:
(二)行为学派理论
(三)决策学派理论
(四)系统学派理论
(五)新管理主义理论
政府工作机构的低效率的原因。
(1)缺乏竞争性压力。
(2)没有降低成本的激励机制。
(3)缺乏监督信息。
公共决策失误的原因
1.社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。
2.即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益,但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以实现这种利益的目的。
3.决策信息的不完全性。
4.选民的“短见效应”
5.选民的“理性而无知”
各国新公共管理实践的共同特点(论述)
1.为了解决本国的财政问题,各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。
从实际效果来看,这种做法不仅使政府的财政压力大减轻,而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府的传统官僚行政理念,政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。
3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整,主要做法是界定决策机构和执行机构的职能,加强执行机构并赋予两者相应的支配权。
这样,一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置,另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变,由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。
5.通过政府改革和由此而取得的成果,使各国执政者产生了一个认同:
要想真正做到精简政府,使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰,政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。
公共组织的主要结构形式(论述P66)
1.直线制。
2.职能制。
3.直线职能制。
4.矩阵制。
当前西方政府改革的新动向:
1.在政府与市场之间作公共选择。
2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。
3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善
我国非政府公共组织(分为公共事业组织、公共企业组织、社会中介组织、社会团体、民间自治组织和非企业组织这几种)主要类型。
1.公共事业组织
2.公共企业组织
3.社会中介组织
4.社会团体
5.民间自治组织
公共组织的作用
(一)公共组织是公共管理的主体
(二)公共组织是公共管理活动的基本支点
(三)公共组织汇集和放大了管理人员的力量
领导者的素质
①高尚的思想品德
②渊博的文化知识
③杰出的领导能力
④良好的心理品质
⑤健康的身体素质。
领导方式类型:
1.集权型领导方式
2.民主型领导方式
3.放任型领导方式
4.“无为而治”型领导方式
有效领导的全变理论内容:
美国管理学家菲德勒(F.E.Fiedler)提出了有效领导的权变理论。
权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。
一种具体的领导方式不可能到处都适用,有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。
这种关系可以用下式来表示:
E=f(L,F,S)
E——领导的有效性
L——领导者
F——被领导者
S——环境
f——函数关系
领导工作受到所处的客观环境的影响,领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。
任何形态的领导方式都可能有效,其有效性完全取决于领导方式与上述因素是否适应。
社会公众从几个方面影响着公共管理:
(论述P77-78)
1.社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
2.社会公众的意见决定着公共管理合法性程度。
3.社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。
4.社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
公共组织变革的主要动因与目标(论述P80-83)
外因:
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革
4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革
目标:
1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。
2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。
公共物品的分类:
1.纯公共物品、准公共物品
2.混合公共物品、公共中间品
3.全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品、地方性公共物品
4.公共物品、公共服务
公共物品供给的变化趋势(论述P106-107)
(一)公共物品供给主体的多元化
(二)公共物品供给结构趋向丰富
(三)公共物品供给质量日趋提高
政府间接生产公共物品主要有以下几种方式
1、政府与私人签定生产合同。
2、授权经营。
3、出让经营权。
4、政府经济资助。
5、政府参股。
公共管理职能具体理解:
1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统
2.公共管理职能得以实施的依据
3.公共管理职能的内容
4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映
5、公共管理职能是一个独立、完整的体系
公共管理职能的构成:
(论述P111-124)
一.公共管理的程序性职能
(一)决策
(二)组织(三)领导(四)控制
二.公共部门的任务性职能
(一)经济职能
1.宏观调控职能。
所谓宏观调控,主要指对整个国民经济进行的总量管理,包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境,加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设,促进国内外市场体系的形成和发展,等等。
2.微观管理职能。
在这里,公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织,如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
3.政治职能
1.民主建设。
2.社会治安。
3.国家安全。
4.社会管理职能
1.提供社会保障。
2.进公正的收入分配。
3.环境保护。
5.文化职能
1.加强政治思想工作2.大力发展各项文化事业,特别是要确保科技和教育的发展。
市场机制的缺陷
(一)市场不能消除垄断和非公平竞争
(二)市场不能解决外部性问题。
(三)市场无法满足社会对公共产品的需求。
(四)市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
(五)市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
市场经济中公共管理职能的内容(论述)
(一)限制垄断和促进竞争
(二)界定和维护财产权,克服外部性。
公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。
经济措施主要指征税,如对车主征收“公路使用费”,征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题,
(三)提供公共产品。
软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健与文体教育等;硬件则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。
(四)保障收入分配的公正化。
第一,以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。
第二,对个人征收累进所得税,第三,实施工资和物价管制。
第四,增加转移支付和其他各种福利措施,包括发放失业补助金和救济金等。
此外,政府还可通过征收高额财产税和遗产税等,防止收入过分悬殊;通过举办公共工程等,增加就业机会,提高某些社会成员和阶层的收入。
(五)调控宏观经济。
一是财政政策,即调节政府开支的规模和税收高低,以调节人们可支配的收入,从而调节总需求;二是货币政策,即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。
因此宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。
公共决策与公共管理的关系:
(一)公共决策是公共管理的首要首要环节
(二)公共决策是公共管理履行各项职能的基础
(三)公共决策贯穿于整个公共管理管理过程的始终
三、公共决策程序
(一)公共问题的界定
(二)决策目标的确立
(三)决策方案的设计
(四)决策效果的
(五)决策方案的预测选择
公共政策的性质
(一)公共政策的利益倾向性
(二)公共政策的目标导向性
(三)公共政策的合法性与强制性
(四)公共政策的稳定性与时效性
(五)公共政策的多样性
我国公共决策系统的优化
(一)科学化
1.建立健全公共决策系统
2.遵循科学的决策原则
3.提高决策参与人员的素质
(二)民主化
1.把民主机制引入决策系统
2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用
3.提高政治生活透明度,实现决策目标的民主化
(三)法制化
1.理顺公共决策主体关系,完善决策原则
2.决策程序法制化
3.充分发挥决策监控子系统的作用
公共管理执行的模式:
1.自下而上的执行模式
2.自上而下的执行模式
3.渐进模式
4.理性模式
公共管理的控制过程(论述P174-175)
1.确定标准:
①时间标准②公共产品或服务的品质标准③行为标准④绩效标准
2衡量绩效
3.采取管理行动
(1)修订评价标准
(2)纠正行动(3)维持原状
公共部门战略管理产生的背景
1.对公共部门的批评和政府角色的调整。
2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。
3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。
4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。
公共部门战略管理的改进(论述P197-198)
(一)战略管理思维比计划更重要。
(二)重视战略规划与战略实施间的有效配合。
(三)重视战略管理的实施。
(四)重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。
(五)重视组织长期目标的设计。
绩效管理的作用(重要性)
(1)使公共管理的责任落到实处。
(2)能较好地满足服务对象的不同要求。
(3)体现了公共管理的结果导向的精神。
(4)满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。
政府绩效的测评标准和方法(论述P203-204)
1.公共部门的绩效评估标准。
主要体现在4方面。
(1)数量标准。
(2)质量标准。
(3)时效标准。
(4)费用标准。
2、公共部门绩效的测评方法。
主要有4种方式。
(1)职能测定法。
(2)费用测定法。
(3)标准比较法。
(4)要素分析法。
公共权力的内涵(具体表现)
(1)公共权力的拥有者是全体社会成员,而行使者是公共管理者;
(2)公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。
(3)公共权力的最终作用对象是公共事务。
(4)公共权力的目标是谋取公共利益。
影响公共部门绩效的因素(论述P206-207)
1.外部因素
(1)政治因素。
(2)经济因素。
(3)社会因素。
(4)科学技术因素。
2、内部因素
(1)组织因素。
影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。
第一,机构设置。
第二,职位的设置。
第三,管理各环节的衔接。
(2)人员因素。
公共责任的落实
1.公共责任的分配应当清晰明确,而且分配关系是公共责任与公共权力对应,即拥有多大的权力必须相应课以多大的责任。
2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。
3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。
4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。
政府与市场的联系
(1)市场有效,政府也有效
(2)市场有效,政府失灵
(3)市场失灵,政府有效
(4)市场失灵,政府无效
**我国政府的再造模式**
(一)从效率行政到民主行政。
(二)从控制导向的管理到服务导向的管理。
(三)从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。
(四)从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。
(五)从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。
(六)从中央集中权力到适度的地方分权。
(七)从官僚组织到适应型组织。
(八)从人治到法治。
西方国家的再造的特征:
1.与行政环境变化相适应
2.着重于政府如何运作
3.广泛采用私营部门的管理方式
4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践
5.重新探索政府与社会的关系
非政府公共组织在中国社会转型时期的独特功能
1.促进政府职能转变
2.培育和规范市场
3.推动企业经营机制转换
4.形成自律性的社会秩序
非政府公共组织在中国的发展展望(积极因素)
1.社会基础在改善
2.政治民主化在推进
3.公民参与意识在增强
4.非政府公共组织自身能力在增强
5.相关法制规范体系在健全
事业单位的主要特征
(一)从事社会专业服务是事业单位的主要职能
(二)绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织,提供的服务以知识和精神产品为主
事
(三)在管理体制上,绝大多数事业单位依附于党政机关,实行条条管理
我国事业单位存在的问题(论述P298-299)
1.管理体制不顺,缺乏生机和活力
长期以来,事业单位在事实上是政府行政部门的附属物。
事业单位多由各级政府主办,导致许多行政职能延伸到事业单位,以事代政、混淆事权。
同时,应属于事业单位的事务又拿到政府,政事合一,导致政事职责不分、职能交叉、机构重叠、关系不顺。
与此同时,政府各部门对事业单位控制过死,管得过多过细,管理方式和手段单一,使事业单位缺乏生机和活力。
政府包揽过多,从一定程度上抑制了社会、民间多渠道办事业。
2.财政负担沉重,事业单位面临困境
一方面,国家财政对事业单位承担无限责任的局面,致使财政负担沉重;
另一方面,事业单位本身支出范围过大,经费供给渠道有限,该由财政予以保障的却力度不足。
3.布局结构不合理,资源浪费严重
由于部门分割、地区分割、行业分割、学科分割、军民分割,各自都力求形成"大而全"、"小而全"的封闭体系,事业单位布局分散,职能交叉,低水平重复设置,形不成规模效益,人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。
各单位各行其是有余,政府统一组织协调不足,造成政出多门,效率不高。
4.法制不完备,运行不规范
目前我国还缺乏适用于事业单位的专门法规。
事业单位的运行得不到法律的有效保障和监督。
5.政府职能的明显"越位"
政府与市场社会中介组织的责任边界不清,权力扩张。
6.事业单位社会化服务功能"缺位"
现在大多数事业单位都定位为"准政府",运行方式带有浓厚的行政色彩,不愿意面向社会寻求生存的空间,已经远远适应不了市场经济体制的要求。
因此,为解决事业单位存在的问题,建立与市场经济体制相适应的新型事业单位,必须要对事业单位进行改革。
公共危机的特性
1.发生的突发性和不确定性
2.决策的紧迫性和无序性
3.传播的公开性和扩散性
4.结果的威胁性和破坏性
公共危机管理的原则(论述P328-330)
1.生命第一、以人为本的原则
2.第一时间、效率优先的原则
3.信息通畅、协调一致的原则
4.以防为主、平战结合的原则
5.分级管理、适度反应的原则
6.依靠科学、保障有力的原则
电子政府的特点:
1.办公自动化
2.政府上网
3.电子政务
组织修炼理论认为,学习型组织必需具有以下5种技能或者说“修炼”。
第一:
自我超越
第二:
改善心智模式
第三:
建立共同愿景
第四:
团队学习
第五:
系统思考
政府与市场的区别(论述)
(一)运行目的
政府运行的目的主要是提供公共物品和服务(如法律、规则、制度、福利、安全等)。
市场运行的基础是交换,市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。
(二)运行方式及特点
政府的运行方式,主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行,通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。
政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。
另外,相对市场来说,政府运行还有层次性与时滞性特点。
层次性是指政府纵向结构上表现为按等级原则、对公共管理权限和职责纵向划分为不同级别的政府,政府要有效地发挥作用,通常按政府层级依次传递,其中部分信息可能要在传递过程中耗散。
时滞性是指政府从法律、政策制定到执行过程中需要的时间差,这种迟滞现象因政府运行的层次性而加重。
市场的运行方式及特点为:
市场行为包括市场主体者(独立的生产者和消费者)行为和市场机制,市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。
市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新,遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
(三)运行的结果
政府运行的结果可能是资源的有效配置,或者是资源的浪费;可能是公共物品供求平衡,或者是供求不平衡。
市场运行的结果也有两种情况:
一种是在交换中每个人追求最大利益,资源得以有效配置,结果自然形成协调的社会秩序;一种是在交换中每个人追求最大利益,损害了社会整体利益,经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。
(四)担负的职能
政府的最主要职能是提供公共物品,政府在市场方面的职能主要包括:
1.为市场交换界定产权,并为其确定交易规则,为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。
3.政府应该具有维护社会正义的功能。
4.政府应该具有宏观调控的功能。
市场行为是指由于价值规律的作用,市场通过价格的变动和供求的变化,自发配置资源的过程,市场担负的职能有:
1.有效配置社会资源,满足人们私人物品需要。
2.传递生产者、消费者所需的价格信息,以减少当事人行为决策时的不确定性,提高经济活动的效率。
3.微观调整优化经济结构。
4.参与部分公共物品与服务的提供。
企业战略管理思想发展的三个阶段:
1.战略管理思想的萌芽时期:
20世纪30年代末----60年代初
2.战略管理研究架的成型时期:
20世纪70年代末
3.战略管理理论的争鸣时期:
20世纪80年代初----90年代末
公共物品供给的特点:
(一)政府是公共物品的供给主体
(二)公共物品的供给具有规模性
(三)公共物品的供给往往无差异
(四)公共物品的供给具有非均衡性
名词解释:
政府职能:
是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能,包括政府应该管什么、怎样管的问题。
政府:
是指国家进行阶级统治和社会管理的机关,是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
公共权力:
在公共管理活动中,由政府和其他公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务所享有的合法资格和强制力
组织修炼论认为,未来的竞争是组织的竞争,组织竞争力的本质是组织素质,为了提高组织素质,就必须进行组织修炼。
“组织修炼”就是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。
战略规划:
是在环境分析的基础上拟定战略的过程,也是将战略意图转化为战略决策的过程。
战略管理:
是组织适应外部环境变化,确立和调整组织长期目标,整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。
公共管理执行:
履行公共决策,实现公共目标,完成计划任务,使之达到公共事务间接协调发展,实现最大效率的过程
公共管理职能:
则是指特定环境下,公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
非政府公共组织,或直接称非政府组织:
承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织/非政府公共组织,或直接称非政府组织,是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权,但同样以提供公共物品与服务而不是以营利为主要目的的组织。
政府:
是指国家进行阶级统治和社会管理的机关,是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关
寻租:
指人类社会中非生产性的追求经济利益活动,或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
企业再造理论。
是指为了取得业绩的革命性进步,从根本上重新思考,彻底改造业务流程。
其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。
学习型组织。
所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。
这种组织由多个创造型团队构成,由于组织成员具有共同的愿景,所以具有持续的学习精神,是一种可持续发展的组织。
公共选择:
就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配,是人们选择通过民主政治过程,将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共物品:
公共物品是和私人物品相对应的概念。
公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
公共物品:
是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。
公共管理:
是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理,以保障和增进社会公共利益的职能活动
公共事务:
是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果。
政策评估:
是利用科学的方法和技术,按照一定的标准和程序,有系统地收集相关信息,对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。
对公共权力的监控:
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体,采取相应的措施,对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。
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