肯尼迪政府在中国粮食短缺问题上的政策.doc

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肯尼迪政府在中国粮食短缺问题上的政策

张屹峰

【英文标题】TheImageofYoshidaShoyinCreatedinModernJapan：

ThePolicyofKennedyAdministrationonChina'sGrainShortage

【作者简介】张屹峰，上海社会科学院欧亚所助理研究员，历史学博士。

（上海200020）

【内容提要】20世纪60年代初，美国“遏制和孤立”中国的政策面临着严重挑战。

肯尼迪政府试图利用适当的切入点采取一些调整和试探行动，缓和中美之间的敌意。

中国出现的粮食短缺问题，在美国看来就是这样一个突破口。

因此，肯尼迪政府采取了一系列姿态与行动，向中国传递愿意提供粮食的信息。

在当时的历史条件下，美国的这种意愿及有限行动还不可能导致中美关系的根本转变，却反映了美国对华政策上的某种潜在变化，并为适当条件下新的对华政策的产生留下了伏笔。

【关键词】美国/肯尼迪/对华政策/粮食援助和销售

   1961年1月肯尼迪上台时，中国正面临严重的粮食短缺，不得不从西方国家进口粮食。

当时正试图在对华政策上“寻找某种突破口”的肯尼迪政府意识到，这是一个对华进行外交试探的契机，因而通过各种渠道向中国传递愿意提供“人道主义援助”和销售粮食的信息。

本文以美国解密的有关外交档案为基础，考察肯尼迪政府考虑对华粮食援助和销售的背景及其内部争论，剖析美国的政治意图，探讨肯尼迪政府在对华粮食问题上的政策与美国对华政策和冷战战略之间的关系。

   一、肯尼迪政府考虑对华粮食援助与销售的背景

   新中国成立后，美国一度认为新中国的存在是暂时现象。

但中国经过十多年的发展，力量不断壮大。

1959年9月，美国康仑公司完成的名为（美国对亚洲政策）的研究报告认为，中国完全有可能在20世纪末成为世界主要大国之一。

[1]（pp.119-113）1960年4月，鲍尔斯（ChesterBowles）在《外交》上发表（反思中国问题）一文，指出“中共政权已经牢牢控制中国大陆”，实力大增。

美国在东南亚地区性事务和裁军等全球性事务中，都要求有中国的某种参与，否则就可能会影响美国政策的成效。

[2]（pp.476-477）各式各样的“两个中国”方案由此出笼，实际上都承认了新中国长期存在这一现实。

美国对华政策也遭到盟国尤其是英国和日本的质疑。

这在客观上对美国提出了改变对华政策的要求。

   在这种形势下，肯尼迪（JohnF.Kennedy）意识到应调整对华政策以适应新的情况。

早在1957年10月，肯尼迪就在《外交》上发表了题为《一个民主党人对外交政策的看法》的文章，认为世界力量格局的两极特征正在淡化，欧洲和中国成为新的力量中心；美国对华政策“军事色彩过浓”，“太僵化”，要求重新评估对华政策。

[3]（p.50）1960年总统竞选期间，肯尼迪宣称，“旨在削弱共产党政权在大陆统治的对华政策已经惨遭失败”。

[4]（p.190）肯尼迪执政后又进一步指出，“多年以来，美国的对华政策并没有反映出亚洲的现实。

”[5]（p.283）他甚至提出，美国并没有与敌视中国的政策结下不解之缘，长期对中国采取僵硬政策是不可思议的，他赞成找到“改变中国对美国敌意”的方式。

[6]（pp.665-666）

   但是，肯尼迪政府改变对华政策的考虑，在美国国内面临着强大的阻力。

1961年1月，艾森豪威尔离任时向肯尼迪表示，坚决反对“新政府承认共产党中国或允许其加入联合国”。

肯尼迪认识到，对华政策上的任何变化都将在美国引起一场残酷的政治斗争，甚至可能导致“国会和美国人民发生分裂”。

[5]（p.283）因此，肯尼迪政府不可能在对华政策上采取大幅度调整，只能利用适当的切入点采取一些调整和试探行动，为中美关系创造出某种改变的气氛，但必须避免造成承认中国或与中国改善关系的印象。

   中国出现的粮食短缺问题，为肯尼迪政府提供了这样一个在对华政策调整上进行试探的契机。

在大跃进、自然灾害、中苏分裂等因素的累积影响下，中国出现了粮食严重短缺的现象。

到1960年冬，“粮食形势越来越紧……农村没有多余的粮食可供调出。

”[7]（p.84）单靠省与省之间的粮食调拨已经不能解决问题了。

这样，从西方国家进口粮食的计划就被提上了议事日程。

陈云提出“挤出一部分外汇进口粮食”，周恩来支持陈云的意见。

[8]（p.231）1960年12月30日中共中央工作会议上，陈云进一步指出，“能进多少就进多少”，[9]（p.1111）1961年3月，中共中央广州会议“决定增加进口粮食到五百万吨。

”从1961年至1965年，中国每年进口粮食五百万吨。

[10]（p.1566）中国从西方国家进口粮食的决定，为美国对华销售粮食提供了可能，肯尼迪政府对华政策的注意力亦随之集中到这一问题上来。

   二、肯尼迪政府的政策选择

   面对中国出现粮食短缺并希望从西方进口粮食，是抓住机会向中国示好以改善关系，还是利用中国的困难而加大压力以迫使中国屈服，美国决策层存在分歧。

美国到底应该采取什么政策，成为肯尼迪政府的一个艰难抉择。

   肯尼迪政府执政不久，就觉察到中国大陆出现的粮食短缺情况。

1961年4月4日，美国中央情报局、国务院和军方的情报部门联合完成了一份国家特别情报评估报告，全面分析了中国的粮食短缺形势。

报告指出，由于决策失误和严重的自然灾害，1960年中国粮食严重减产，一些省份出现了粮荒。

如果1961年仍然歉收的话，除非持续进口粮食，否则将出现大规模饥荒。

[11]（pp.39-41）1962年1月，鲍尔斯在向肯尼迪报告时提出，“在可以预见的将来，中国的粮食危机简直不可能通过北京政府的‘国内’措施得到解决。

”[12]（p.132）

   肯尼迪政府一部分人意识到，上述情况为美国调整对华政策提供了契机。

1961年1月下旬，财政部长狄龙（C.DouglasDillon）要求肯尼迪批准美国石油公司为向中国运送粮食的西方船只供应燃料。

2月1日，美国国家安全委员会就讨论了是否应调整对华政策问题。

肯尼迪要求国务卿腊斯克（DeanRusk）就此作进一步研究，尤其是探讨美国能否通过“应加拿大政府要求”的方式在对华粮食销售问题上作出突破。

[11]（pp.2-3）在一系列内部政策讨论的基础上，10月26日，美国国务院政策计划署建议，美国政府应该对中国的粮食危机表示人道主义关注，解除针对中国的食品、谷物（包括面粉）和药品的禁运；在为中国运送食品（或其它解禁物资）的船只停靠美国港口时为其提供加油便利；等等。

[11]（p.163）1962年2月6日，鲍尔斯向肯尼迪直接提出：

“是否准备在某一紧急关头，允许中国人用硬通货向美国购买有限数量的小麦而不附带政治条件？

如果中国同意不以武力改变其现有边界（不一定要中国放弃对其现有边界之外的领土要求），美国是否愿意以低息贷款长期向其提供更多小麦援助？

”肯尼迪的反应十分积极。

[12]（pp.153-134）

   在考虑通过粮食援助调整对华政策的同时，肯尼迪政府中不少人又认为，中国不大可能会接受美国援助。

1961年3月4日，腊斯克给出席中美华沙大使级会谈美方代表比姆（JacobD.Beam）的指示认为，王炳南不大可能对接受美国粮食援助问题真正感兴趣。

[11]（p.24）1961年4月的一份国家特别情报评估报告中提出，即使出现大范围饥荒，中国也不会接受美国提供的食品援助。

[11]（p.41）1961年11月3日，国务院在给白宫粮食换和平署负责人麦戈文（GeorgeMcGevern）的政策说明中认为，中共不会要求美国提供帮助；即便美国愿意提供帮助，中国也将拒绝。

因而，美国在对华提供粮食援助问题上不宜采取主动。

[11]（p.175）

   在肯尼迪政府内部，还存在着反对调整对华政策的各种意见。

1961年2月1日，肯尼迪的特别助理达顿（FrederickG.Dutton），出于国内政治方面的考虑，反对美国向给中国运送粮食的西方船只提供燃料。

4月3日，国防部长特别行动助理兰斯代尔（Lansdale）指出：

“大跃进”显然已经使中国陷于困境，目前可能是对中国内部采取某种行动，并保持压力的时候了。

[11]（p.39）1962年1月29日，国家安全委员会参谋科默（RobertW.Komer）提出，既然美国不支持蒋介石反攻大陆，那美国也绝不能通过向中国出售粮食来帮助中国渡过难关。

所以，美国“至少应该考虑如何延长北京的困境”。

[11]（p.183）1962年5月，美国国务院关于对华粮食销售政策的一份文件强调，以长期、低利赊销的方式向中国提供粮食，“使北京领导层从当前的困境中解脱出来，不符合美国的利益”。

[11]（p.232）

   1962年初，是美国对华粮食销售似乎最具希望的时期。

1月，西雅图一家公司申请向中国和北朝鲜出口小麦和大麦的执照，声称“中国希望以正常的商业方式进口40万吨谷物。

”这一信息在华盛顿引起了强烈反响。

远东事务助理国务卿哈里曼（W.AeverallHarriman）认为，中国用在购买粮食上的钱越多，能用在工业上的钱就会越少，他倾向于美国对此能有所行动。

1月26日，美国国家安全委员会常委会又正式要求国务院对此进行研究。

[11]（p.183）4月4日，腊斯克向肯尼迪建议：

美方在华沙大使级会谈中应说明：

美国希望知道中国购买美国粮食的原因，但目前不会因为商业或财政目的调整有关政策。

只有当中国确实无法从其它地方得到粮食时，美国才能考虑修正贸易管制政策，而且不能以信贷方式向中国出售粮食。

当然美国也不会把中国购买美国粮食的事当作宣传资本。

[11]（pp.209-210）

   政治事务副国务卿约翰逊（U.AlexisJohnson）反对美国在华沙会谈中主动提出这个建议，其理由是，“中共一向认为，联合国和台湾问题的外部压力与美国国内的商业压力，会使美国单方面调整政策。

美国在粮食问题上对中国试探性的表示，会使中国确信其政策正在奏效，认为美国被迫因粮食方面的商业利益而作出让步”。

他的结论是，“美国应该乐于接受中国为改善与美国关系的主动提议，但至少在目前不宜采取主动。

”约翰逊的意见得到了经济事务副国务卿鲍尔（GeorgeW.Ball）的支持。

[11]（pp.213-214）

   对此，哈里曼持不同看法。

他认为，美国应该在华沙会谈中主动提出粮食销售问题。

他强调说，美国提议对华销售粮食只是一个很小的姿态，但这是一个有所行动或无所作为的选择。

而且，美国若提出愿意考虑对华销售粮食，将有助于加强中共内部主张对美改善关系的力量。

他说，“我不想再看到过去那些曾蒙骗总统接受的僵硬政策。

我想在粮食问题上，总统是极力赞成采取灵活态度的。

”国务院政策计划署主任罗斯托（Walt.W.Rostow）支持哈里曼的看法。

[11]（pp.216-217）

   作为上述政策辩论的结果，美国在对华粮食销售问题上的政策逐渐成型。

1962年6月22日，美国国务院政策计划署提交了一份政策报告，建议对中国采取“大棒加胡萝卜”政策。

一方面，“美国应运用武力威慑或处置中国针对任何地区的军事或间接侵略。

”另一方面，为“与中国的商业、文化和其他联系留出门缝。

”[11]（p.271）根据这一建议的精神，美国决策层在对华粮食援助和销售问题上逐步达成了共识：

除非中国主动提出并愿意在外交上进行调整，美国不应主动向中国提出任何粮食销售建议。

6月24日，腊斯克在访问英国时明确表示，在台湾海峡局势日益紧张的情况下，“美国主动提出对华粮食销售，将落入中国的圈套。

”因此，“美国不会在对华粮食销售上采取行动，除非有可能将‘粮食换和平’的口号变为‘和平换粮食’。

”[11]（p.276）

   至此，美国决策层已将向中国提供“人道主义援助”及销售粮食的问题，转变为一个只有在中方采取主动的前提下才能考虑实施的问题。

这是美国对华全面敌对政策的必然结果，也是美国决策层在对华粮食销售问题上存在严重分歧的反映。

从政策可行性的角度来看，这实际上杜绝了美国对华提供粮食援助与销售粮食的