国外破解两个二元结构提高城镇化水平和质量的主要做法与启示.docx

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国外破解两个二元结构提高城镇化水平和质量的主要做法与启示

国外破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的主要做法与启示

摘要：

破除城乡之间和城市内部“两个二元结构”，实现以物的发展为主导的城镇化向以人的发展为主导城镇化转型，是提高城镇化水平和质量的前提和标志。

本文通过对美国、日本、韩国、印度等国家推进城镇化中破解“二元结构”，统筹城乡之间、城市内部协调发展的一些经验做法或教训失误的分析，以期对我国破解“两个二元结构”有所启发。

关键词：

两个二元结构城镇化质量做法启示

回顾世界各国的城镇化发展历程，发达国家、较发达国家和典型发展中国家一般都会面临城乡之间、乡村之间、城市之间、工农之间或城市内部发展不均衡、不协调等“二元结构”问题。

本文通过分析几个典型国家的经验做法，以期对我国破解“两个二元结构”有所启发。

美国城镇化发达，属于“先发持续型”的城镇化类型，日本、韩国和印度是我国的近邻，都是人口密度很高的国家，在许多方面与我国有着相似或相近的背景，其中日本和韩国属于“后发赶超型”的城镇化类型，城镇化水平和质量都已经很高了，而印度属于典型的发展中国家，其建国时的国情和城镇化起步背景与中国高度相似，其城镇化并不成功，印度走过的弯路教训，值得我们反思。

总之，以上国家推进城镇化中破解“二元结构”，统筹城乡之间、城市内部协调发展的一些经验做法或教训失误，对于我国破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量，具有重要的借鉴意义。

1.美国破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的主要做法

美国自19世纪70年代开始进入城镇化快速发展时期，经过100多年的发展，已经进入城镇化后期阶段，且产生逆城镇化趋势，根据联合国经济和社会事务部的统计资料，2021年美国城镇化率达到85%左右。

美国城镇化中破解“两个二元结构”，有一些好的做法，值得借鉴。

（1）推进公共服务均等化，加强城乡建设一体化

美国围绕主体功能区定位，统筹安排区域城镇建设，以中心镇、专业镇为节点，引导工业项目向乡镇分散，人口向新型社区集中，增强城镇对农村的辐射带动和容纳农村转移人口的能力。

以发展社区卫生服务为重点，提高镇村两级医疗卫生机构服务水平，全面提高社会福利整体水平。

统筹城乡生态环境建设，加大污染防治力度，加强城乡绿化建设，打造具有地方特色的宜居城乡。

现美国已经消灭了城乡二元结构，镇、村生活环境好、消费成本低。

尤其是教育、医疗、就业的均衡化以及高度发达的交通和服务业，城市已经不再具有很大的吸引力。

虽然就业从传统的农、林、渔业转向了第二、三产业，但人口并没有因此而大量地向城市集中，镇、村反而因为劳动力的转移得到了快速发展。

（2）重视产业合理布局，促进农村和小城镇经济发展

美国在县级区域特别重视产业和企业均衡化布局，人口按就业岗位形成自然集聚，降低了失业率，既提高了村镇人口的收入，也为更多人创造了就业机会。

由于就近就业，减少了出行时间，避免了大城市难以解决的交通拥挤、空气质量下降的城市问题、第三产业及教育占企业总数的比例很高，超过70%.且随着经济的发展，村镇第三产业仍有很大的发展空间。

美国县域所辖城市和镇村，既避免了大城市的高房价，也使居住条件更舒适。

由于教育、医疗、基础设施的均衡化以及便利的交通，消除了城乡差别，使小城市和镇村更加宜居。

（3）坚持市场经济为主，充分发挥政府干预作用

美国城镇化的动力内生于市场机制。

城市空间形态的转变、城市规模体系的升级都是在市场力量推动下形成的。

但在美国城镇化推进中，也曾出现城乡与区域发展的不协调问题，如城镇化侵蚀大量农村土地、中心城区与郊区恶性竞争等，随着实践的发展，美国政府意识到，城镇化并不能一味和完全强调市场的力量，应结合本国的政治经济和区域经济现实.根据城镇化的不同阶段，形成市场机制为主导、规划和引导为辅的干预方式，科学调控城市及其体系的空间组织.缩小城乡之间、乡村之间、城市之间和城市内部差距。

（4）结合国家主体功能区划，充分发挥大都市区效应

以大纽约区、五大湖区和大洛杉矶区为代表的三大都市带的GDP占全美份额的76%，这是美国多年推行大都市区经济的结果。

美国根据国家主体功能区划，做好了大都市区的指标体系构建、功能组织等研究和规划工作，充分发挥了大都市区的空间组织作用，构建了和谐有序的城市与区域发展模式。

快速发展中的美国城镇化也同样存在着“两个二元结构”问题。

为此，20世纪50、60年代，美国通过在郊区建设小城市等政策有力地推动了郊区化进程，郊区化缩小了城乡差别，促进了大都市区的形成，但也造成了城市中心地区不同程度的衰弱，拉大了城市内部差距。

当前，美国过度郊区化的趋势明显，过度郊区化就是城市和郊区相差悬殊，许多城市的中心地区在经济、住房、就业、教育和其他与生活质量相关的方面都已经落后于郊区。

城市中心地区面临人口持续减少、中产阶层的家庭持续减少、就业增长缓慢、收入不平等、犯罪率居高不下、公共设施陈旧、教育体制落后、种族冲突加剧等诸多问题。

而中心城市复兴计划的实施，又使得中心城市在经历“产业空洞化”、“去中心化”的阵痛后，实现了功能转型，遏止了城市内部二元结构（城市的中心区域衰败，城市次中心和外围区域繁荣起来）拉大趋势，完成了工业经济向服务经济的转换和升级，使中心城市的中心地区逐渐恢复繁荣.另外，美国将城市发展的质量意识贯穿到城市规划和建设的各个方面，做到战略导向和问题导向并重，

2.日本破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的主要做法

战后日本经历了由城乡二元对立到一体化治理的成功转型。

日本健全的地方自治制度、发达的农民经济合作组织、完备的支农强农惠农政策以及完善的法律体系对破除“两个二元结构”提高城镇化水平和质量发挥了重要作用。

（1）建立健全相关法律体系，及时化解城乡差别和地区差距

在日本现行的经济法律中，除农业基本法之外，专门针对农业、农村、农民的法律大约有130余部，涵盖了土地、农业组织、农村产业结构、农用物资、农产品流通、农村财政、涉农金融、农业灾害补偿和农业保险、农业技术保护等多个方面。

这些法律法规旨在保护农业存在的基础，保持农村组织的稳定性和农业政策的连续性，有利于及时化解农村中的矛盾与纠纷，缩小城乡差别和地区差距。

此外，也完善了区域协调发展的法律法规。

针对经济发展中城乡之间人口规模的两极分化，日本先后出台了《市村町合并促进法》、《广域市村町圈振兴纲要》、《地方自治法》等，有效推动了城乡区域协调发展。

（2）依托地方自治制度，强化乡村政府财权和事权

地方自治是缩小日本城乡差距，推动日本城乡一体化治理的第一动力。

首先，从法律上肯定了城乡平等的政治地位。

地方自治制度规定各地方长官及民意代表由居民直接选举产生，选举产生的地方公共团体性质、建制和功能相同。

其次，强化了乡村政权的事权和财权。

为确保乡村政府自主，有效地处理当地的社会公共事务，战后日本赋予乡村政权以独立的法人地位，使之拥有相对稳定的财源和预决算的权限。

其一是财政收入总量不断扩大。

乡村政府不仅构成一级独立的征税实体，而且像市町村政府还取得了固定资产税的征收权，致使其税种和税收总量都有不同程度的发展。

由于作为乡村地方政府的町村占据了地方政府的绝大多数，因此市町村整体的财政收入结构，在很大程度上可以说明乡村地方政府的财政收入问题。

而自20世纪60年代起，市町村税收在全国税收中的所占比例也一直呈上升趋势，已从1965年的15.9%上升至2003年的25.3%。

其二是财政收入结构的日趋合理化。

近年来，通过调整国库补助金制度以及发行地方债等改革，强化了地方税和作为不指定用途的国家转移支付（地方交付税）的比重，增强了乡村地方政府自主财源。

乡村政府事权和财权的强化，加强了乡村的建设和管理，切实提升了公共产品和公共服务的供给能力。

其三是密切了居民和乡村政权的关系。

根据日本地方自治法，居民可以请求制定、修改或者废止条例，可以对地方公共团体事务进行监督，可以要求解散议会和主要公务员辞职。

可以监督地方公共团体财务等。

具体参与路径则有直接请求、公听会、审议会、提出意见书等。

这些既能加强民众对自治团体的监督和控制，又能提升政府的回应性，促进地方行政事务科学化、合理化。

（3）加大对农业的政策支持力度，促进农村经济繁荣发展

二战后的日本在快速发展城镇化进程中，非常重视农业经济的发展。

20世纪40年代末期，日本农业经济主要是小农体制，政府在农业现代化和农业经济发展时期起到了关键作用。

政府在农业上采取了一系列政策性调控措施，例如调控土地的所有权、流通程序以及价格机制等，采用的方法包括法律约束、行政引导、提供补助金、给予资金低利率借贷等方面。

作为后起国家，二战后日本城镇化和现代化进程中农村生活面貌的改变，是因为在改革过程中借鉴了西方发达国家经济发展的经验和理念，日本的成功表明城镇化和现代化的实现未必要牺牲农业以及农民的利益，实现农业现代化、提高农民生活质量、促进农村经济持续健康发展应该而且一定要和城镇化的发展及城市居民生活改善同时进行，不然城镇化和现代化就不能长期持续发展。

要有效缩小发展差距问题，就必须全面深入推进各项改革，随着改革的深入就可以逐渐破解“两个二元结构”难题，使城乡之间、城市之间、乡村之间和城市内部均衡协调一体发展。

（4）建立农业协同组合，不断提升农民的政治参与能力

农业协同组合（简称农协），是日本农民在生产和经营活动中形成的自我管理的一种互助性组织，肩负着双重功能。

首先，是生产组织功能。

在日本，农协有单位农协和专门农协之分，二者都旨在通过建立统一的业务网络和组织体系，扩大农业生产规模，提升农业和农产品的市场竞争力。

早期的农协专注于生产、流通领域的联合，力求通过统一提供机械设施服务，垄断农产品的生产、加工和销售，来维护农民的合法权益。

近年来，农协的合作领域还拓展到农村的生活和金融领域。

通过综合农协，农民的剩余资金进入农协的合作信用系统，农民的生产资料和消费资料全部通过农协系统统一采购，变相驱逐了城市金融资本和商业资本，增进了日本农民的利益。

其次，是利益表达功能。

拥有800多万成员的农协历来是自民党执政的基础。

资料显示，在农协的长期作用下，自民党内部农村出生的议员比例一直高达60%以上。

作为政府重要的压力团体，它不断敦促政府形成保护农业生产、促进农民生活水平提高的政策。

3.韩国破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的主要做法

韩国从20世纪60年代初进入城镇化加速期，与我国当前有着相近的经济与社会背景。

1960-1985年，韩国城镇化水平从36%（大体相当于我国2000年的水平）上升到65%，2005年的城镇化率进一步提高到了80.8%，进入了高度城镇化的国家行列。

韩国在20世纪70年代以后，较好地实现了城乡统筹协调发展，其中尤其值得我们借鉴的是其新村运动的经验。

韩国政府自1962-1971年实施了两个五年计划，加快了工业化和城镇化发展，但城乡发展严重失调，城乡差距日益扩大。

为统筹城乡发展，促进社会和谐，韩国政府自1970年起发起了“新村运动”，取得了很好的成效，其主要经验做法是：

（1）建立完善高效的农业服务体系，改善农村生活水平

韩国农业服务机构分三级，中央设立农业振兴厅，各道设立农村振兴院，各市设立农村指导所。

这三级农业服务机构集科研、推广和培训于一体。

韩国的农业服务体系是一个国家财力支撑、三级机构提供劳务、农户受益的有效机制。

如各市郡农业指导所均建有培训楼，农户可免费接受各种培训。

韩国注重改善农村基础设施，增加农民收入。

韩国从上世纪70年代起，加大对农村交通、水利、电力等基础设施的投入，为新农村建设提供了有利的基础设施条件；以良种培育和推广为重点，加大对农业的科技投入，引导农业产业结构优化调整；支持工业化和城镇化逐步向农村地区扩散，不断提高农民非农收入比重。

（2）政府出台系列支农政策，积极培育新型农民

自新村运动启动以来，韩国政府制定了一系列扶持农业和全面发展农村经济、社会、文化、教育的政策措施，仅1994年就制定了有关促进农渔村发展的14项40条政策措施，实现了工业反哺农业、城市支持农村的政策转型。

韩国积极培养新型农民，提高农民的组织化程度，让农民成为新农村建设的主体。

主要做法是：

韩国中央和地方都设有“研修院”，主要负责培养新村运动的骨干指导员和中坚农民，使他们在建设家乡过程中发挥主导和骨干作用；兴建村民会馆，利用会馆举办各种农业技术培训班和交流会，展示各地农村发展计划和蓝图，鼓励农民同心协力、共同改变农村落后面貌；大力发展农民协会，早在20世纪70年代基层农民协会数量就发展到了1，500个，农民协会在保障农民权益，促进农业生产和流通等方面发挥了积极作用.

（3）充分发挥政府主导作用，建立全社会全民支持体系

韩国“新村运动”是由当时韩国政府启动的一场由上而下进行动员的综合性乡村发展运动，政府是启动者、组织者和主要投资者，整个过程并不是完全依赖于农民自发和社会组织，众多积极因素及一系列有效机制的形成，都来自干政府的行政推动。

韩国从中央到地方层层建立了专门机构，负责组织动员工作和协调监督新村建设工作。

在政府的政策引导下，致使“新村运动”由农村扩大到城市、工厂、学校和政府各部门，进而演化成为倡导民族自立、民族自尊、事业报国的国民精神教育运动。

（4）城乡土地使用统一规划，注重高效利用国土资源

土地是城镇化的基础和载体，韩国非常重视从国家整体上对城乡土地利用进行规划，城乡土地实行统一的定价机制，城乡建设、公共和生活用地价格悬殊不大。

在韩国城镇化发展过程中，城市建设、城市扩展与土地资源短缺的矛盾日益突出.于是节约土地，向海、陆、空要土地.进行深层次的土地开发，便成为韩国缓解这个矛盾所采取的基本对策。

“海”指利用滩涂填海修建机场、港口及开发沿海岛屿.这是韩国向海洋要土地的重要举措。

“陆”指对陆地上的土地精打细算、节约使用，同时，注重对城市地下空间作深层次的开发.“空”指空间开发，反映在大城市新区居住社区的开发上，就是主要采用高层公寓楼建筑。

4.印度不重视破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的教训

近年来，印度城乡二元结构和城市内部二元结构呈现扩大和加剧的趋势，原因主要是在经济自由化政策的影响下，投资者有选择项目和投资区位的较大自主性，从土地成本、基础设施、劳动力供应和产品市场等因素综合考虑，大城市和特大城市的外围地区是最理想的投资场所，对于迅速发展的私营企业来说尤其是这样，因此造成了工业在大城市进一步集中，大城市进一步扩大的局面，同时，在现代工业的冲击下，小城镇手工业的衰落也会进一步加剧，城镇体系的失衡状况越来越严重。

（1）城市土地价格市场严重失控、城市基础设施成本过高

当前，印度特大城市和大城市房价很高，但基础设施建设滞后，城市内部二元结构明显。

一边是高房价现象，一边是大量贫民窟存在，政府和开发企业征地拆迁安置和基础设施建设用地成本很高，使得城市内部二元结构进一步强化。

以孟买城市为例，当前孟买平均房价超过10，000美元/平方米，在全世界都属于高房价第一方阵。

孟买房价并不是供给迅速增长和供销两旺局面下的高房价，而是现代化的住房极其有限的条件下的高房价。

这种格局给周边的贫民窟土地价格提供了误导性的过高的参照系。

畸高的房价和大量的贫民窟占地，形成了恶性循环。

房价畸高导致贫民窟拆迁安置重建困难重重。

因不能对贫民窟进行现代化改造，使得整个城市有效土地供应就极其短缺，从而导致不断加深城市内部二元结构。

从印度的教训来看，在经济高速增长，特别是重要城市的少数部门快速增长的时候，土地价格便会爆发性上涨。

这样，城市发展所需要的基础设施建设成本、用地成本都会很高，从而放大城镇化风险。

因此，要在城市土地价格不高的阶段，即城市发展的初中级阶段就要大力加强城市的基础设施建设，缩小城市内部二元结构，提高城镇化和现代化水平。

这就必须充分发挥政府的主导作用，充分发挥宏观调控力量和行政控制力量，而不能放任市场的自发调节，避免市场对资源配置的盲目性、重复性和浪费性。

（2）产业发展战略不合理，初期忽视劳动密集型产业培育

人口大国城镇化的健康推进，离不开制造业的发展，更离不开大量中小型劳动密集型企业的发展。

从印度的情况来看，对于印度这样的人口和劳动力大国而言，在推进城镇化中如果不重视制造业发展，则服务业就失去了最重要的服务对象，也在很大程度上丧失了技术进步和生产率提高的源泉。

此外，由于没有制造业的发展，整个经济体的收入水平和消费水平难以持久提高，服务业需求也难以持续。

印度的金融和信息产业是世界上比较先进的，但是吸收的就业非常有限，这些部门的增长惠及面只是那些受过良好教育的精英阶层。

而这些城市中的高端服务业也就难以持久带动城镇化健康地发展，不利于缩小城乡差距和城市内部差距。

所以，在城镇化发展的早期，大量培育发展劳动密集的制造业，是大国城镇化无可回避的阶段。

（3）基础教育和大众教育发展滞后，人力资本水平较低

印度的种族、宗教、社会等级结构纷繁复杂。

不同的政治团体在不同的地区有比较固定的势力范围。

不少带动效应较强的商业投资活动，有时会遭到地方政治势力本能的反对，阻碍本地生产发展和城市发展。

印度的教育体系虽然培养了一定数量的精英型人才，但是对国家总体人力资本水平提高的贡献比较有限。

印度政府将大量的资金投入为中产阶级准备的英语教学的大学。

印度的世界一流的理工学院培养出的工科毕业生，既为西方发达国家输送了人才，也带动了印度自身少数高技术产业的发展。

同时，这些精英也成为印度经济改革的受益者，成为印度社会的新兴中产阶级，享受着现代化带给他们的一切好处。

但是印度的初等教育的投入严重不足，基础教育薄弱。

印度2021年的成人识字率只有70%左右。

相比于亚洲其他国家，印度的成人识字率是最低的。

这种人力资本状况，不能满足制造业和服务业对大量熟练劳动力的要求。

这种情况下，流入城市的人口，甚至包括城市原有人口，许多只能在非正规部门从事简单的劳动，因此，城乡二元结构并没有因为人口的流动而减轻，相反低素质的农村人口流入城市后进一步加剧了城市内部的二元结构。

因此，清除阻碍城镇化、现代化要素流动的制度、文化、教育障碍，大力提高人力资本水平，对于健康的城镇化和经济社会发展，对于破解“两个二元结构”非常重要。

（4）法律制度政策缺陷明显，未能有效缓解“两个二元结构”

印度的劳动法虽然形式上看，充分保护了已经就业的劳动者的各种权益，但是其代价是大量的劳动力无法进入正规部门就业。

印度的《产业争议法》规定，所有超过100人的企业，在解雇员工时，必须获得州政府的批准。

它使得企业在扩大规模时候非常小心。

不少企业宁愿尽可能地将它们的生产外包给那些小型的、无须经过审查的“非组织性企业”，而不愿扩大规模，以便避开劳工法。

而这个法律事实上所保护的只有不到印度劳动力总量10%的在正式部门就业的人口。

按照世界银行的世界发展指数，2006年印度劳动力市场僵化程度指数为41（越接近于100，则越僵化），我国为24，越南为37。

印度的政府服务效率低下，审批环节冗繁、2006年在印度实施一个合同平均需要56个审批环节，中国为31个。

2006年印度平均海关通关时间为13.6天，中国为3天。

印度的土地和住房制度与政策，是导致贫民窟长期存在的重要原因。

在印度法律里，保障入的迁徙权和居住权，比保障公私土地产权具有更优先的地位。

例如，孟买的“房租控制法”限制房租提高。

印度的法律甚至还规定，一旦房客在一处住房住满一年，则他就有优先权购买这处住房；即使不购买，他只要交房租，就可以无限期居住，这导致私人出租房屋和建造出租房屋的积极性降低。

这种情况下，虽然孟买政府计划为贫民窟的人口提供住房，但现在的建设速度尚赶不上贫民窟人口的增长速度。

5.国外破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量对我国的启示

以上典型国家在破解“二元结构”的探索、努力和创新中，有许多方面值得我国借鉴和学习，但我们不能照搬照抄，必须立足国情，借鉴他国经验，去反思和解决问题。

（1）打破二元资源配置方式，确保公共服务权益共享

要坚持公共服务均等化，实现城乡居民和城市内部居民的权益共享，切实打破城乡和城市内部二元壁垒，实现要素互通、公共服务共享，确保城乡居民、城市内部居民在政治权利、发展成果分享、生活质量提高等方面的地位平等。

一是打破城乡分割的公共资源投入体制，实现城乡公共资源配置一体化。

统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。

加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度，在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。

加大财政对农业的投入.完善农村金融市场，逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。

二是建立城乡居民统一的基本公共服务体制，实现城乡基本公共服务对接。

按照提高农村地区基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共月服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

要全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革，进一步提高新型农村合作医疗制度的保障水平，建立完善的农村医疗卫生服务体系，全面落实农村最低生活保障，进一步完善新型农村社会养老保险和其他社会保障，使城乡居民在政治权利、经济发展水平、生活质量等方面大体趋于相同。

三是立足城市居民权益平等，实现城市常住居民公共服务全覆盖。

基本公共服务是指由政府主导、旨在保障全体居民生存和发展基本需要的公共服务，主要包括子女义务教育、就业创业服务、基本医疗保险、基本养老保险、保障性住房等内容，国外城镇化实践充分证明，只有实现城市居民公共服务权益的平等，才能消除“城市内部二元结构”，农村转移到城市的人口才能对城市有归宿感，真正融入城市，城镇化水平和质量才是实质性提高。

当前对于不愿和不能落户的农业转移人口，应通过人口管理制度和财政转移支付制度创新，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务主要面向户籍人口的局面。

（2）依托产业因地制宜分类布局，统筹破解“两个二元结构”

国外破解“两个二元结构”的实践充分证明，无论是城乡二元结构的破解，还是城市内部二元结构的破解，都要坚持渐进统筹原则，依托产业因地制宜分类布局发展，切实保障转移人口权益。

一是必须始终坚持渐进统筹。

破解“两个二元结构”是一项系统工程，涉及到户籍制度、社会保障制度、就业制度等方面的利益结构重塑，必须量力而行，坚持统筹渐进，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量，分层次破解“两个二元结构”，尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择，逐步推进流动人口融入城市。

对于不愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口，不能强迫，而应通过人口管理制度改革与创新，引导落户城镇；对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口，要保障其土地承包权、宅基地使用权、各种涉农补贴等合法权益。

二是必须始终坚持依托产业分类推进。

产业发展是破解“两个二元结构”的基础和依托。

由于各地经济社会发展条件存在明显差异，产业发展必须因地制宜，既要重视资本知识密集型高端产业发展，也要重视劳动密集型产业发展，尤其是对于劳动就业形势严峻的湖南来说，大量培育发展劳动密集产业更显重要，依托多元化产业融合发展，分类统筹协调推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，避免陷入印度等国家的城镇化陷阱。

三是必须始终坚持积极稳妥“两头”推进。

积极稳妥要求在破解“两个二元结构”的过程中，不能搞大跃进，要先试点探索经验，再以点带面整体推进。

“两头”推进，既要妥善解决进城镇农民工市民化问题，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，缩小城市正规就业者和非正规就业者，城市市民与外来者的收入、身份、福利、保障、生活、居住、发展方面的差异，确保这部分农业转移人口的工作融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，实现身份市民化转变，切实破解城市内部二元结构：

又要重视城乡二元结构的破解，坚持支持性农村发展政策，加大财政金融对农村农业发展的支持