当前国税系统基层建设若干问题的思考.doc

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当前国税系统基层建设若干问题的思考

唐继先

按照基层定位于县（市）一级来统计，以孝感市国税局为例，有95%以上的人员在基层，100%的国税收入由基层承担；如果以直接担负纳税管理、税款征收的单位为基层来统计，目前有76%以上的人员在基层，100%的国税收入由基层负责征收。

所以，建设好基层，是国税事业的基础。

那么国税系统基层建设中的问题到底在哪？

笔者认为可以归结为人、税、钱的问题：

富余人员哪里去、在岗人员如何管、急需人员如何进；税从哪里来、税该怎么收、税收环境如何改；钱从哪里来，钱该怎么用，钱该怎么管。

这些矛盾、困难和问题表现在基层，有些属管理不到位的个别性问题，有些则是机制性、倾向性的深层次问题，笔者主要针对后者归纳了八个方面。

一、以征管改革为核心的税收改革滞后的问题

就孝感市国税系统来说，几年来经历了三次大的机构、征管、人事改革，“自行申报、集中征收、微机监控、重点稽查”的新征管格局基本确立；机构大大收缩，由原来每个乡镇设立分局，转变为按经济区域设立基层分局，7个县市区局1个单位将机构收缩到县，只设3个分局（征收局、管理局、稽查局），其它6个单位在城区设一个分局，农村设5个分局，全系统基层机构由1994年141个，收缩到现在的45个，减少征收机构96个；推行了多元申报，集中征收，全市有3685户纳税人选择了邮寄申报纳税，有2105户纳税人选择了税款预储、委托金融机构划缴，有近2000户纳税人选择了委托税务代理机构代理申报纳税，极大地方便了纳税人，占所有双定户的57%以上；推行了竞争上岗，完善了用人上的竞争机制、激励机制和约束机制，共精简人员300余人。

但是，总的来说基层税收改革是典型的“摸石头过河”，没有理论或没有成熟的理论作指导，基本是按照征管的实际需要而逐步建立健全，不是系统地、方向明确地、步骤清晰地推进，也没有与税制改革协调进行。

纵观国外税制改革的经验，都是在税制改革的同时，对税收征收管理进行改善和加强，以有利于新税制的实施。

因此，基层税收征收管理改革，以及与征管改革相配套的机构、人事改革明显均滞后于税制的改革。

（一）制定中长期改革计划，明确改革目标的定位。

基层干部最大的反映就是税务改革没有一个清晰的蓝图和一个具体的实施步骤。

他们说，机构分设以后，机构、征管、人事改革没有停过，到底要改成一个什么样子，好像各级都说不清楚，机构一变再变，导致了基层基本建设的浪费；征管指标朝令夕改，好象不得要领；人事改革总是“狼来了”，形成“干打雷不下雨”。

“没有革命的理论就没有革命的行动”。

所以，税收理论界要加强研究，明确改革的定位，制定中长期的改革计划，至少要大体上勾划出改革进程、步骤、目标。

（二）坚持把基层定位于县（市）级，走集约化税收征管之路。

坚持以县（市）为单位集中征收，集约管理，这是经济向城市集中，税源向新经济转移,税收向大户收拢的必然趋势，也是提高税收管理水平，降低税收管理成本的客观要求。

具体地说，就是将目前“征、管、查”全职能的基层分局全部撤销，由县（市）局直接从事国税征收管理，管理、征收、稽查职能分立，机构除外设稽查局，管理、征收机构均内设，避免对外机构繁多过滥，造成纳税人无可适从，实现信息集中处理，税款集中征收，检查权集中行使，人财物集中管理。

（三）坚持改革主旋律，同时兼顾相对稳定性。

近10多年来，税收改革十分频繁，在理论上和实践上进行了大量探索，也取得了很大成绩。

但机构、人员过于频繁的变动，也产生了一定的负作用。

机构变一次，人员动一次，人心浮一次，工作影响一次，税收成本增加一次。

从目前来看，我国税收征管改革还有相当长的路要走，不断改革，不断创新是必要的。

在今后税收改革的实践中，我们要吸取过去的经验教训，既要积极改革，又要保持相对稳定性，但改革的基调不能变。

二、以完成税收指令性计划为中心的考评标准的问题

应该说，国税系统内部对基层工作考评已经从“唯以收入论英雄”向考核征管质量、税收执法作了重要转变。

但还不彻底，而且压力主要来自政府部门，政府对国税部门工作的考察，主要指标是看收入任务完成与否，而不是看税收执法是否正确。

国税部门为了保证完成税收收入任务，只有将任务层层下达，从而形成了自上而下的以完成收入为核心内容的管理和考评模式，各级国税部门向同级政府及上一级国税部门双重“承包”收入任务，最后这些压力都直接传递到基层。

这种包任务的结果是，造成税源紧的地方为了完成任务，搞预征、空转、引税；而税源丰厚的地方，不仅可以完成和超额完成任务，还可以蓄税储税，实际是越权减免。

（一）改革计划分配方式。

就孝感来说，尤其是农村乡镇普遍存在税源小、计划大的矛盾。

每年的税收计划都是在上年实绩的基础上按一定的增长率下达，计划年年“只涨不跌”，加之历史上为完成任务空转预征形成的基数包袱，导致有的地方的税源与计划相差悬殊。

例如，某镇近两年乡镇企业经营滑坡，2002年实际税源只有100万元，而税收计划却是200万元，相差一倍；某乡实际税源只有18万元，税收计划为78万元，计划是税源的4倍以上。

因此，税收计划的下达方式要改变现在的基数加增长的方式，而是要与GDP等经济指标挂勾，科学分配；或者改指令性计划为指导性计划。

（二）改革基层考评方式及标准。

在国税系统内部，目前的征管质量考核的思路及总体设计是好的，这种“监控税源，监督执法”型的考评无疑是先进的，代表了发展的方向，但在具体操作上还有待进一步完善。

比如纳税申报、税款入库是纳税人的应尽义务，用申报率、入库率考核基层国税机关，不如用违章处罚率考核税务机关科学，纳税人不申报、不按期入库，你就按章处罚。

考核错位容易造成基层税务机关在申报率和入库率上做假。

在政府部门，考核的标准应该只有一个，就是税收执法是否到位。

因为，假如以税收收入为税收征收管理考察的目标，就是诱导在税收征管中竭泽而渔、寅吃卯粮或者是藏富于民、擅自减免，这与税收征收管理的原则是完全相违背的。

三、以“保吃饭”为特征的税收成本偏大的问题

据湖北省国税局2002年“百局调查”资料统计，县（市）的税收成本一般在20%左右，少数县（市）的税收成本高达50%，农村税收成本更是高得惊人，有的已经达到和超过了100%。

这与国际上普遍在5%以下的税收成本率相比，相距甚远。

就孝感市基层国税系统来看，国税经费来源基本就是靠上级拔款，保编制内人员工资有余，保基层建设则不足，加上编制外无经费来源人员，基本状况就是保吃饭，保运转。

（一）树立理性的“应收尽收”观，讲求税收效率。

受传统体制的影响，我国税收征管过于强调应收尽收，而不注重税收征管成本，结果是，有时为了征1元钱的税款而花费10元钱的征管费用。

从现实情况看，税收效率与税务干部自身的努力关系不大，而主要由经济决定。

如汉川市国税二分局因为有汉元、汉新2家电厂这一税源大户，69名税务干部今年税收计划为6921万元，而孝昌县国税局，由于经济落后，没有大的税源户，全县178名税务干部今年税收计划也只有1450万元。

尽管税务部门不是企业，但根据有投入必有产出的社会主义市场经济的要求，我们必须转变观念，在税收征管中树立更为理性的“应收尽收”观，考虑税收征管本身的经济效益问题。

（二）政府通盘考虑，构建新的宏观体制和机制。

由于征收成本偏高，税收数量又很少，从税收效率的角度考虑，从体现对“谋生性经营者”关怀，很多边远的农村、山区税收完全没有征收的必要。

现行分税制这种“分灶吃饭”的财政体制，国税征收成本由中央财政承担（国税部门征管经费），而税收收入由地方政府受益或主要由地方政府受益，从而形成国税部门不愿收，但还不得不收，不能不收的局面。

否则地方财政亏空，预算就不能平衡，影响地方的稳定和发展。

所以，降低税收成本，需要税务部门提高工作效率，更离不开政府的通盘考虑，整体联动，构建新的宏观体制和机制。

（三）加强管理，保证足够的资金加强基层建设。

当前，首要的是要改革经费核算管理方式，推行部门预算，加强经费管理。

一是要严格控制基本建设，从硬件建设型向软件建设型过渡。

前几年，国税部门基本建设的巨大成绩有目共睹，但主要是以“建房子”等为主的硬件建设，现在要向软件建设过渡，即“四基”“五好”：

提高干部基本素质，健全工作基本制度，夯实征管基础工作，改善基本物质条件；领导班子好、队伍素质好、管理机制好、执法质量好、社会形象好。

二是要大力压缩不合理摊派。

据调查，现在农村基层分局每年必须接受的城建改造、抗旱防汛、综合治理、扶贫扶教等捐赠摊派项目多达十余项。

合理的要开支，不合理的还要抵制。

三是加大临时人员清理力度。

由于历史原因，孝感市国税系统沉积了大量无经费来源的超编人员，按照湖北省统计资料，现在职从业人员2188人，编制人数只有1646人，有542人属编制外人员，其中主要是临时助征员，这是经费不足的主要原因，逐步消化、清退临时人员是必然趋势。

四、以税源监控难为标志的税收征管手段不适应现实需要的问题

随着经济的发展，纳税人数量、类型大大增加，涉税信息日益繁多，并且我国个人财产登记制度、现代企业制度等都尚未建立，银行资金流转的中心作用还没有发挥（现金交易），税务与其他政府部门信息不能共享，税源管理的基础十分薄弱，导致税源监控十分困难，现行的税收征管手段已经远远不能适应经济发展的需要。

在这种经济制度不健全，经济活动信息化落后的情况下，建立健全社会协税护税网络显得十分必要。

（一）加快税收信息化步伐，实现社会信息共享。

与其他社会经济部门实现联网，信息共享，获取纳税人的有关涉税信息，使税源管理成为社会综合经济管理的主要组成部分，形成一个严密、科学的监控体系和全方位、高效率的税源管理网络。

如，可以尽快实现与银行、工商、海关等有直接税源信息部门的信息共享，直接取得大量税源信息；逐步与计委、经贸委、统计、公检法等经济管理部门或其他职能部门信息共享，从间接获取税源信息；各地政府正在建立“行政服务中心”，其直接、间接税源信息量都非常大，也要尽快与这类综合性新兴机构实现联网。

（二）创新征管手段。

对零散税源、流动税源、隐蔽税源和偏远税源，要在“坚持依法治税，严格税收制度”的基础上，可以委托代征代管或代扣代缴，从而提高税源管理的效率；可以广泛运用税控装置，对纳税人的经营情况进行有效监控。

（三）发挥社会协税护税作用。

畅通群众性税收监控渠道，贯彻落实好举报奖励制度，严厉打击偷逃税行为，对群众反映的偷逃税情况进行认真稽查，从严处理，依法对举报人员予以保护和奖励；加强与公、检、法等部门的协作，形成有效的税收司法保卫体系，做到税源控管疏而不漏。

五、以税率设计为主的政策不合理性造成执法“两难”的问题

在税收征管中，不难发现我国在税制设计虽然总的说比较严密，但仍有一些地方设计不尽合理，没有特别考虑征收管理的可行性，造成税收执法“两难”，执行起来对纳税人明显不合理，不执行又是不严格执法，依率计征。

（一）税制设计要考虑税收征管水平。

我国税制的设计由于过分强调税收调节经济的作用，往往只考虑怎样发挥税收调节经济的作用，却没有特别考虑税收征收管理水平和管理上的可行性，以致政策出台后，由于无法进行征收管理或征管难度大，结果使一些政策形同虚设，甚至取到相反的效果。

例如，开征燃油税，税种出台了却不能正式实行；再如，近期出台的提高增值税起征点政策，显然政策的初衷是为了对减轻“谋生性”经营者的负担，但具体实行上已经出现了事与愿违的情况：

因为月销售额的核定是纳税与否的关键，但目前个体户基本上都还没有建帐，采取的是“双定”征收即定期定额征收的办法，核定月销售额还没有征纳双方都认可的、较为科学的办法。

有些地方在执行这一政策时，就是提高月定税额，达到或超过120元，不少纳税人的负担实际是加重了，导致这一明显的政策性减收因素反而在一些地方成了增收因素，而且情况将会越来越严重。

并且，在当前各项管理不规范，纳税人实际是“费重税轻”的情况下，如果不出台配套的政策，会形成“税退费进”的局面，纳税人并不能得到政策的实惠，这点在一些地方已经出现了苗头。

所以说，这一政策的出台无疑没有考虑当前的税收征管水平。

（二）税率设计要符合实际情况。

有两个