食物环境衞生署监察有检控时限的个案的情况.docx
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食物环境衞生署监察有检控时限的个案的情况
直接調查報告摘要
食物環境衞生署監察有檢控時限的個案的情況
背景資料
食物環境衞生署(「食環署」)負責執行關於食物安全及環境衞生的條例和規例;法例規定有關罪行必須在六個月的法定時限內提出檢控。
2.本署從處理投訴中注意到,食環署有時因過了法定時限而未能檢控違法者。
本署的初步審硏顯示,這方面存在行政制度上的流弊。
因此,申訴專員在二零零六年九月十四日宣布根據《申訴專員條例》(第397章)第7
(1)(a)(ii)條主動展開直接調查。
這項直接調查的範圍如下:
(a)食環署處理有檢控時限的個案的程序和方式(並非檢控與否的決定);以及
(b)該署有否監察制度,以及能否保證適時採取檢控行動。
檢控程序
3.食環署在全港共有19個分區環境衞生辦事處,分由港島、九龍及新界區各一名助理署長(行動)負責,全面統籌地區內的環境衞生事宜。
此外,食物監察及管制科亦隸屬另一名助理署長,負責處理與食物有關的個案。
衞生事務工作手冊列明有關檢控程序。
分區工作
4.分區環境衞生辦事處負責管理街市、清潔街道、管理小販、巡查持牌食肆和採取執法行動等工作。
分區行動主任(「行動主任」)若發現有違法行為,會擬備傳票檔案,向職級為高級衞生督察(「高級督察(分區)」)的分組主管報告。
高級督察(分區)會審核傳票檔案,確保有充分表面證據提出檢控,然後把檔案送交總部的檢控組。
檢控組
5.檢控組在收到傳票檔案後,會採取下列行動:
(a)文書人員登記收到的個案,並在檔案套釘上便條,提示檢控時限屆滿日期(「檢控時限」)。
(b)高級衞生督察(檢控)(「高級督察(檢控)」)覆核有關證據,假如發現有不妥之處,把檔案退回分區,以便提供進一步證據或作澄清。
(c)假如個案沒有問題,高級督察(檢控)把檔案交給文書人員,以便編配部門檔號。
(d)文書人員隨而把資料輸入司法機構的「個案及傳票管理系統」,以便發出傳票。
若個案過了檢控時限,系統會自動拒絕處理。
撤銷檢控
6.個案若由於過了檢控時限或其他原因而要撤銷檢控,須獲衞生總督察(分區)批准。
假如個案因投訴而起,則高級督察(分區)須把有關結果告知投訴人。
觀察所得及意見
7.過去三年,共有33份傳票過了檢控時限,原因如下:
原因
傳票數目
錯誤
3
對法例規定不了解
3
誤放檔案
2
延誤
12
政府化驗所在檢控時限過後才發出報告
11
律政司在檢控時限當日或之後才提供意見
2
8.檢控與否屬於部門政策,不在是次調查的範圍之內。
然而,本署的調查顯示了下列問題:
(a)當局一旦決定檢控,絶不應該因執法人員疏忽或延誤而讓違例者逍遙法外;
(b)署方應該與政府化驗所加強協調;
(c)署方的監察機制似有若無;以及
(d)有權批准撤銷檢控個案的人員職級太低。
9.就那些未能檢控的個案,本署撮錄了下列一些例子,說明過了檢控時限的各種原因。
10.不負責任的審核態度。
個案一:
食環署某人員態度散漫;忽略了檔案內的另外兩張傳票表格。
假如他能仔細翻閱檔案,查核是否有充分證據進行檢控,理應注意到共有三項罪行在三個不同日期發生。
11.處理個案曠日持久。
個案二:
檢控組需時近三個月才為個案編配部門檔號及申請發出傳票。
12.錯誤計算檢控時限。
根據法律意見,擅自更改申領牌照處所圖則的個案,檢控時限通常由最後一次核對核准圖則的日期開始計算,而非由發現違規的日期起計。
個案三便是因為對此不了解,錯誤計算以致過了檢控時限。
在三年內,有三宗個案是由於這個原因而過了檢控時限。
食環署應考慮修訂法例,以便該署職員能在發現有人擅自更改圖則後六個月內提出檢控。
13.沒有徹底跟進。
個案四:
檢控組人員誤放檔案,其後檔案雖被尋回,但已過檢控時限。
個案五:
傳票檔案從未送達檢控組,但負責發送該檔案的分區辦事處人員竟懵然不知。
這不但顯示派遞程序可能有紕漏,亦說明檢控組與分區辦事處人員之間溝通不足,也無制度上的跟進。
14.個案管理欠佳。
個案六:
法定時限已迫在眉睫,高級督察(分區)亦曾多次提示行動主任個案緊急,但後者依然愛理不理,結果過了檢控時限。
作為組別主管,高級督察(分區)理應採取更積極行動;若敦促行動主任跟進無效,便應另作跟進。
個案的分類
15.個案七:
政府化驗所在檢控時限過後才向食環署提交報告,表示證據不足。
本署認為,食環署在將這類個案分類時,應坦白承認撤銷撿控是由於過了檢控時限,並非純粹因為證據不足。
16.食環署及政府化驗所已主動採取措施,縮小時間差距。
然而,食環署應提醒政府化驗所時間緊迫,並查詢化驗進展,以趕及檢控時限。
17.延誤將食物樣本送交化驗。
個案八:
投訴人遲了數小時才向食環署投訴,而食環署人員則遲了四天才將一個奶類樣本送交化驗及分析。
食環署就檢控時限徵詢法律意見,律師認為,由於上述延遲,成功檢控的機會甚微,結果只好撤銷個案。
撤銷檢控
18.審批撤銷檢控的決定要有一致準則,必須有首長級人員參與。
審批人員亦應審閱給投訴人的覆函,以免出現下列錯誤,影響執法行動的威信。
19.在個案八,食環署起初通知投訴人會提出檢控,但三個星期後卻告訴他不會檢控。
這種出爾反爾的情況只會令投訴人感到疑惑和失望,而對該署失去信心。
食環署與投訴人聯絡時應小心謹慎,確保資料準確及維持高透明度。
20.本署所研究的個案中,有兩宗是由於食環署誤放傳票檔案而致過了檢控時限。
然而,署方給予投訴人的解釋卻與事實不符。
個案四的檢控時限實為二零零五年七月三日,但食環署在向投訴人解釋為何不作檢控時,卻隱瞞真相,只表示所涉無牌食肆已於二零零五年七月三十一日停止營業,對於過了檢控時限則隻字不提,企圖蒙混過關。
21.個案五的檔案資料顯示證據充足。
然而,食環署卻向投訴人表示因證據不足而決定撤銷檢控,這亦是與事實完全不符。
22.上述蓄意提供虛假資料的做法,其實是企圖以撒謊來掩飾錯誤,這做法會令巿民懷疑署方的誠信,這樣錯上加錯,比原先錯誤的本質更為嚴重。
結論
23.適時及妥善管理個案,尤其是決定撤銷檢控等重大問題,對於有效地執行職務以維護公義至為重要。
為此,在本署展開是次直接調查後,食環署已決定由總部負責監察未終結的個案,並推行其他改善措施。
本署認為,首長級人員應審視整體情況,對於不予繼續跟進(不論原因為何)及已終結的檢控個案,均應加以監察。
該署亦應就已提出檢控(說明所花時間)及撤銷檢控(說明理由)的個案定期向總部呈交報表,以供審核及讓首長級人員抽查有關檔案。
24.食環署已採取補救措施,改善處理決定提出檢控的個案及監察個案進展的程序,本署對此表示讚賞。
然而,這些補充指示及指引均是透過電郵發出。
該署實應將它們編訂後納入工作手冊之中,不時予以檢討及在有需要時更新。
25.食環署透過執行《公眾衞生及市政條例》及各項規例,保障食物安全及公眾衞生。
對此,市民抱有很高的期望。
即使是一兩次差錯,也可能會嚴重損害食物安全,並影響市民對法例及執法部門的信心,因此,食環署總部必須嚴密監察。
26.根據上述觀察所得,申訴專員向食物環境衞生署署長提出下列建議:
分區工作
(1)檢討分區工作與檢控組之間的協調,確保有緊密直接的聯繫(第13段);
(2)檢討文件派遞程序(第13段);
(3)向所有高級督察(分區)灌輸妥善管理個案的觀念(第14段);以及
(4)檢討處理食物樣本,特別是容易腐爛的食物樣本的程序,確保適時進行分析(第17段)。
檢控組
(5)檢討處理提出檢控的個案及查核證據的程序(第10段);
(6)令職員明白,高級督察(檢控)須為文書人員負責的工作承擔責任(第10段);
(7)提示職員必須注意檢控時限(第11段);
(8)提示職員迅速採取行動(第11段);以及
(9)定期評估司法機構為不同檢控單位訂定的限額,如有需要,檢討這些限額是否足夠(第11段)。
延長檢控時限
(10)考慮修改法例,以檢控擅自更改樓宇圖則的違規行為(第12段)。
撤銷檢控
(11)設立制度,訂明撤銷檢控的個案須經首長級人員批准(第18段);
(12)若個案撤銷檢控,給投訴人的回覆須經首長級人員詳細審核(第18段)以及
(13)就沒有進行檢控的個案(不論原因何在)定期遞交報表,以供首長級人員詳細審核(第23段)。
與市民溝通
(14)提醒職員在與市民溝通時,必須注意資料準確及具透明度(第19段);
(15)盡可能向市民披露完整真實的資料(第20段);以及
(16)警告職員不得蓄意向市民發放虛假資料,以圖掩飾錯誤(第21至22段)。
個案分類
(17)就撤銷檢控的個案分類訂定指引(第15段)。
與政府化驗所協調
(18)提示政府化驗所留意緊急個案及檢查進度,以免過了檢控時限(第16段)。
地區總部的監察
(19)向地區總部定期提交已終結個案的報表,以便詳細審核(第22段)。
法律意見
(20)檢討目前向有關職員發放重要資料(例如法律意見)的安排(第12段);以及
(21)檢討徵詢適時法律意見的程序(第17段)。
工作手冊
(22)整合補充指引,並把它納入工作手冊(第23段)。
食環署的評語
27.食環署接納本署的所有建議。
事實上,該署已開始落實部分建議。
申訴專員的結語
28.申訴專員感謝食環署在這次調查過程中與本署緊密合作,並就調查結果迅速和正面地回應,以及積極落實建議。
我們特別欣賞的,是在這次直接調查展開後不久,該署即自發地採取改善措施。
此外,該署首長級人員藉此機會改善監察機制的認真態度,也值得讚賞。
申訴專員公署
二零零七年三月
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