陈家镇总规实施评估报告.docx

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陈家镇总规实施评估报告

上海崇明陈家镇城镇总体规划（2004-2020）实施评估报告

上海同济城市规划设计研究院

2010年3月

1、评估背景

现行的陈家镇城镇总体规划（2004－2020），自2004年底经市政府批复开始实施以来，对于陈家镇的开发建设发挥了积极有效的指导作用。

然而5年来，随着若干市级重大建设项目的选址布局以及相关项目的调整和变化，改变了原来的城镇空间规划格局。

尤其是2009年以来，陈家镇先后被确定为上海市十个发展改革试点镇之一、三大低碳经济示范区之一，并申报创建国家可持续发展实验区，面临着新的机遇和挑战。

因此，在上海长江桥隧工程已经建成通车，生态陈家镇迈入新的发展阶段之际，结合新形势和新情况，对于2004版陈家镇城镇总体规划及其实施情况进行评估显得十分必要。

2、2004版陈家镇城镇总体规划的实施评估

2.1城镇发展方向与空间布局

（1）2004版总规的主要内容

规划确定地区空间结构采用组团布局手法，以实验生态社区、森林型商务区、教育研发区和新型农村社区4个功能区构成陈家镇中心镇区，以户外休闲运动区、绿色产业区、生态农业示范区、主题乐园和湿地观光区5个功能区构成城镇外围度假旅游区或产业活动区。

规划结构图

城镇总体布局结构形成“四片穿插，Y型组合”的城镇与田园相交融、人与自然相贴近的新型城镇总体格局。

“四片穿插”是指镇区规划用地由实验生态社区、森林型商务区、国际教育研发区和新型农村社区四大组团组成。

规划设置五块大型绿色开放空间，包括中央景观湖、西部郊野森林、东部湿地公园、南部郊野森林/农田和北部郊野森林/农田，总体形成与城镇组团相交织的以森林、湿地、湖泊、溪流、田园风光构成的生态型城镇绿色景观。

“Y型组合”即以三条景观河道将四大组团相互串接起来，组构为一个“Y”型空间轴线。

（2）实施情况

目前，陈家镇的城镇发展方向与空间布局基本遵循2004版总规提出的地区空间结构和城镇总体格局。

在中心镇区中，裕安新型农村社区已率先启动，动迁安置小区建设初具规模；实验生态社区组团目前正在处于大规模动迁的开发准备阶段。

土地使用现状图

在外围度假旅游区/产业活动区中，位于陈家镇南部的户外休闲运动区结合高尔夫运动项目先期启动建设了4个配套住宅地块。

（3）实施偏差与问题分析

新近批准的东滩启动区控制性详细规划将位于上实东滩园区、以团结沙水闸一带为中心的约12.5平方公里区域纳入东滩启动区规划范围（核心区总用地面积约7.83平方公里），并赋予“生态新市镇”的功能定位，大大突破了总体规划确定的该片区用地规模，且改变了原来的功能定位和空间结构。

2.2规划阶段目标与实施情况

（1）2004版总规的近期建设规划的主要内容

近期建设规划图

2004版总规提出，规划近期城镇人口规模为6万人，其中陈家镇为3.6万人，东滩为2.4万人；城镇建设用地规模为7平方公里,其中陈家镇为3.7平方公里，东滩为3.3平方公里。

近期建设的主要内容为“一林一路三片区”，分别为入岛森林、东滩大道、实验生态社区、新型农村社区、上实休闲运动区。

同时，适时引进商务研创机构和国际高教机构，推动总体规划的逐步实施。

（2）实施情况

根据崇明统计年鉴（2009），至2008年底陈家镇总人口数为59443人，其中非农人口数为15390人。

近期已启动建设的区域为新型农村社区、休闲运动区，主要集中在裕安老镇区东南和揽海路南侧，其中裕安新型农村社区的宅基地置换一期20.5万平方米和二期11.3万

平方米住宅及公共建筑已全部建成，并完成了对动迁居民的回搬安置，宅基地置换三期已破土动工。

在这两片启动区域内，已建和在建的各类建设用地共计1.8平方公里（不含老镇区）。

另外，实验生态社区内的农村居民点大部分已拆除，处于开发建设前期的土地平整准备阶段；

近期建设的主要项目包括：

长江桥隧陈家镇出口景观绿地建设完成,沿线两侧的万亩入岛森林景观建设正在陆续推进，绿色门户形象初具轮廓。

与沿海高速公路和长江桥隧对接的的门户景观道路——东滩大道，运用生态型景区道路设计手法，采用多项先进生态技术，一期（北陈公路至涨水洪）已经建成通车，二期工程的路面结构施工基本完成。

（3）实施偏差与问题分析

目前的城镇人口和用地规模均没有达到2004版总体规划所确定的近期建设目标，这主要是因为陈家镇的城镇开发建设尚处于起步阶段，外来人口的导入进程正在逐步启动。

从近期居住用地的建设规模来看，目前用于农村居民动迁安置的居住用地面积已经突破了近期建设规划。

此外，休闲运动区的近期建设范围和内容也发生了变化。

2004版总体规划提出的户外休闲运动区是以马术、高尔夫、游艇等项目为主体的上海户外休闲运动胜地。

但由于上实马术公园在短期内无法启动，目前只是沿揽海路南侧围绕高尔夫运动项目建设了部分高档配套居住小区，已经突破了2004版总规的近期建设用地范围和规模。

2.3各项强制性内容的执行情况

2.3.1镇域内应当控制开发的地域

（1）2004版总体规划的主要内容

根据本地区生态环境呈现“圈层式”变化的现状自然格局，规划划分为四大圈层，形成从严格保护的原生态自然环境——低密度和极低密度开发利用的半人工、半自然环境——以生态城镇发展为主的人工环境转化的模式。

地区生态环境区划图

自然保护区——南起团结沙，北至北八滧，西以1998年和2001年围堤为界，东至吴淞标高零米线外侧3000米水线为界，保护区划分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区域，按照重点保护和一般保护相结合、动态保护和科研活动相结合的原则，实施不同的管理要求。

保护区内禁止一切有害于候鸟栖息、中华鲟生长及其环境的人类活动。

对核心区、缓冲区的人员进入，实行数量控制。

在特定季节实施最严格的封区管理措施。

极低密度利用区——该区处于东滩鸟类自然保护区的外围地带，东侧隔1998大堤和2001大堤与自然保护区相邻接，西侧以1992大堤为界。

按照生态保护与适度开发相结合的原则，在维护和恢复自然生态系统的基础上，可以适度进行湿地观光旅游、生态科普教育、湿地休闲体验等类型以自然生态环境为主导的、采用极低密度方式的开发利用。

低密度发展区——是指位于1992大堤以西的团结沙、东旺沙、前哨农场以及南部沿江和北部沿江地带构成的半环形区域。

适合布局教育研发、休闲运动、主题公园等功能亲和自然的、用地规模较大的大型项目，采用低密度的发展方式，使人工环境与自然环境相融。

生态城镇发展区——是本区成陆时间最长、现状人口分布密度最大的区域，也是现状镇区之所在，将作为陈家镇城镇发展的主要区域，采用组团式的生态城镇布局方式，预留足够的自然开放空间作为生物迁徙和栖息的绿色生态廊道，减缓城镇发展对自然生态网络的冲击。

（2）实施情况

目前，陈家镇的开发建设基本遵循圈层式发展格局，建设活动主要集中在生态城镇发展区和低密度发展区，东滩鸟类自然保护区等生态环境极为敏感的区域被纳入严格控制开发的区域。

（3）实施偏差与问题分析

新近批准的东滩启动区控制性详细规划，总建筑量约为422万平方米，其核心区的住宅组团用地的平均容积率为1.0（不包含商住综合用地），公共设施用地的平均容积率为2.0，与2004版总体规划确定的低密度发展区的控制要求存在矛盾。

2.3.2城镇建设用地布局

（1）2004版总体规划的主要内容

根据2004版总体规划，城镇居住用地主要集中在实验生态社区、森林商务区和裕安新型农村社区等三片区域。

规划居住用地面积为430公顷，按12万城镇人口规模（含东滩）计算，人均居住用地面积35.8平方米/人。

公共设施规划按三级公共中心体系来配置，其中：

地区用地布局图

一级公共中心是指都市级公共服务设施，主要布局于森林型商务区和国际教育研发区，包括商务办公、高等教育、科技研创、会展服务、酒店服务等面向全市的功能设施，属于上海大都市现代服务业在市域层面的发展布局。

二级公共中心是指城镇级公共服务设施，主要布局于实验生态社区的中央位置，包括行政办公、商业金融、文化教育、医疗卫生等服务于全镇的各项城镇中心功能。

三级公共中心是指社区级公共服务设施，分别服务于各个组团，采用混合用地的方式，主要布局于教育研发区、森林商务区、新型农村社区三个组团的居住用地或配套居住用地之中。

（2）实施情况

目前，陈家镇已建和在建的居住用地主要集中在两片区域：

一是位于裕安新型农村社区的东南，以动迁安置小区为主，总占地面积约58公顷。

另一片位于揽海路南侧、滨江休闲运动区内，以独立式、联排式等高端住宅为主，占地面积约109.67公顷。

公共服务设施用地方面，陈家镇镇政府（已建）和社区文化中心（选址待建）均位于裕安新型农村社区。

由于位于上实园区的国际教育研发区因故未能及时启动，因而沿实验生态社区东侧，启动建设了一片高教用地，正在建设上海外国语大学贤达经济人文学院崇明新校区，占地约33.3公顷。

（3）实施偏差与问题分析

居住用地方面，滨江休闲运动社区居住地块的启动建设，打破了2004版总体规划对于陈家镇居住用地的布局。

此外，根据现行安置标准测算，如果陈家镇农村居民全部实现城镇化，需要安置居民约2.5万户,安置房总量需求约为507万平方米，以裕安新型农村社区现有的居住用地规模显然无法满足建设农村居民搬迁安置住宅基地的需求，亟需扩大居住用地规模。

公共设施用地方面，正在建设的上海外国语大学贤达经济人文学院崇明新校区，突破了2004版总体规划所确定的城镇建设用地范围。

附：

陈家镇现状用地统计表

序号

类别代号

用地名称

面积（公顷）

百分比

1

R

居住用地

213.68

35.06%

R1

其中

一类住宅组团用地

109.67

17.99%

R2

二类住宅组团用地

104.01

17.07%

2

C

公共设施用地

114.72

18.82%

C1

其中

行政办公用地

8.73

1.43%

C2

商业金融用地

34.66

5.69%

C3

文化娱乐用地

1.49

0.24%

C5

医疗卫生用地

3.05

0.50%

C6

教育科研用地

66.79

10.96%

3

M

工业用地

153.48

25.18%

M2

其中

二类工业用地

124.50

20.43%

M3

三类工业用地

28.98

4.75%

4

W

仓储用地

14.97

2.46%

5

T

对外交通用地

28.33

4.65%

6

U

市政公用设施用地

20.45

3.36%

U1

其中

市政设施用地

18.89

3.10%

U2

交通设施用地

1.56

0.26%

7

G

绿地

6.69

1.10%

G1

其中

公共绿地

6.69

1.10%

8

D

特殊用地

1.16

0.19%

9

S

道路用地

56.01

9.19%

城镇建设用地

609.49

100.00%

E

水域和其他用地

21802.57

E1

其中

水域

1389.42

E2-E4

农业用地

18792.40

E62

村镇居住用地

1531.09

E63

村镇道路用地

89.66

规划总用地面积

22412.06

2.3.3道路交通系统

（1）2004版总体规划的主要内容

规划共有“一纵三横”4条对外公路，分别为上海高速公路网的A14线、北沿公路、陈海公路、团城公路。

上海高速公路A14线规划在本区有设置2个立交出入口。

规划于陈海公路北侧1公里处设置东滩火车站，形成集火车站、入岛轻轨站、长途汽车站、BRT始末站等多种交通方式的崇明岛东部的综合交通换乘枢纽。

本地区布局了市域快速轨道交通R4线和岛域轨道交通两条线。

市域轨道交通R4线向北通往大型主题乐园区并以之为终点，在本区设东滩车站、主题乐园二个站点。

镇区道路系统规划形成“三纵四横”的城镇主干路网格局：

“三纵”是指西侧的北陈路，东侧的上实路和中部的裕安路。

“四横”是指北沿路、前哨大道、东滩大道和团城路。

规划红线宽度为50米。

（2）实施情况

道路交通现状图

对外公路中，A14线（G40沪陕高速）的上海长江桥隧工程至陈家镇陈海公路段于2009年建成通车，位于陈家镇的立交出入口也已建成使用。

陈海公路早在2005年底就建成通车。

镇区主干路网中，东滩大道经过道路景观设计的优化调整，目前已经建成北陈公路至涨水洪路段，二期工程的路面结构施工也基本完成。

前哨大道（裕鸿路），已建成局部路段（北陈路至安振路段）；揽海路作为南部滨江休闲运动区的一条景观型林荫路，目前已经基本建成。

（3）实施偏差与问题分析

原规划于陈海公路北侧1公里处设置的东滩火车站已被取消，该综合交通换乘枢纽结合市域快速轨道交通R4线的站点选址进行了调整，调整到陈家老镇区西南部。

该综合交通换乘枢纽的选址方案更靠近规划建成区，交通方便、可操作性强，因而对陈家镇老镇区周边地块的规划建设提出了新的要求。

城镇主干路网格局总体上未作重大调整，但是对局部的道路线型、断面进行了景观优化设计，如东滩大道、揽海路等按照不同的道路景观要求进行了断面型式、红线宽度、道路线型等方面的调整，以体现生态型景区道路的景观效果以及实际建设过程中的可操作性。

2.3.4绿地景观系统

（1）2004版总体规划的主要内容

绿地景观系统规划总体形成“一轴三心四廊”的格局。

绿地景观结构规划图

“一轴”是指东西向贯穿镇区中央的景观轴线，以水为基，以绿为脉，串接了东滩火车站——郊野森林——森林商务区——中央景观湖——国际高教区——湿地公园，形成自然绿色景观与城镇人文景观相交织的独具魅力的空间序列。

“三心”是指位于中央景观轴线上的三片大型自然开放空间，分别是与崇中森林区相连通的西部郊野森林、以设有国际组织永久论坛的湖心岛为标志的中央景观湖泊和开展野生动植物科普教育和生态体验观光的东滩湿地公园。

“四廊”是指在镇区各组团之间及与外围功能区之间留设四条生态绿廊，水、绿并行，宽度为不小于1000米，形成鸟类、鱼类、爬虫等野生动物在镇区各组团与外围环岛湿地间迁移的通道及栖息、觅食和繁衍的场所，最大程度地减小人类发展对自然生态系统的不利影响，尽力维护生物多样性。

（2）实施情况

目前，东滩大道以南区域拟建设郊野公园和自行车主题公园。

自行车主题公园和郊野公园方案设计工作也已展开。

（3）实施偏差与问题分析

受综合交通枢纽区、贤达经济人文学院崇明新校区选址以及裕安新型农村社区安置规模扩展等因素的影响，部分生态绿廊的实际预留宽度无法达到2004版总体规划提出的不小于1000米的要求。

2.3.5市政基础设施

（1）2004版总体规划的主要内容

市政基础设施规划图

给排水设施规划：

规划建设陈家镇—东滩新水厂，规模20万立方米/日，规划控制用地面积15公顷，近期保留老陈家镇水厂和裕安水厂。

城镇污水排放分为2个片区,在规划区西南面规划新建污水处理厂，主要处理南部区域的的污水，其规模为15万立方米/日，规划控制用地15公顷。

北部的区域污水处理考虑采用“芦苇床”人工湿地技术来处理生活污水。

另外，在实验生态社区考虑建立中水供应系统，将河塘水或污水厂尾水经过适当净化和消毒，供冲洗及灌溉绿化使用。

电力电信设施规划：

规划陈家镇220KV变电站位于本区西侧，主变容量3×18万KVA，作为本地区的主要电源。

规划共设置6座35KV变电站。

其中扩建现有2座35KV变电站，同时规划新建4座35KV变电站。

规划结合滩涂地围垦，逐步扩大风力发电规模，规划新建35KV升压站1座。

规划新建3座电话分局，分别布置在实验生态社区、新型农村社区和森林商务区的中心位置；规划新建2座邮政支局，分别位于实验生态社区和新型农村社区的组团中心。

燃气环卫设施规划：

规划在东滩大道附近设置1个LNG气化站，作为陈家镇—东滩地区的主要气源点，同时在本区域设置2个高—中压调压站。

按照服务半径5km的标准，规划设置四座垃圾中转站，分别位于科技研创基地以北，国际高教区以南，实验生态社区以东，以及新型农村社区以北，每处占地面积3000平方米。

消防设施规划：

规划共设消防站4座，其中水陆消防站１座（靠近长江边），其余3座分别位于实验生态社区东北侧、会展商务区附近和国际高教区附近。

消防站用地面积均控制为4500平方米。

（2）实施情况

市政基础设施现状图

目前，陈家镇以南的水厂已经动工。

规划镇域西南新建一座污水处理厂，目前已经完成一期的项目选址；裕安新型农村社区以南新建成湿地污水处理厂一座。

规划位于本区西侧的陈家镇220KV变电站已建成，同时在陈家镇东滩大道北侧新建35KV变电站一座。

此外，东旺沙风电场已建成，规划新建的北沿风电场，建设项目选址意见书日前已经批准。

陈家镇垃圾中转站位于裕安现代社区以北1km处，已于2005年建成运行，一期工程设计转运能力100吨/日。

（3）实施偏差与问题分析

考虑到目前在新型农村社区以南已经建成一座小型湿地污水处理厂，从使用效率、投资成本等角度来权衡，取消了在原北部区域规划建设的一座采用“芦苇床”人工湿地技术来处理生活污水的污水处理厂。

陈家镇的污水处理系统将主要依靠西南部的规划污水处理厂，改变了2004版总规确定的排水体系。

此外，考虑到景观干扰等因素，原东滩大道附近设置LNG气化站的选址将进行适当调整，也与2004版总规确定的燃气设施规划存在差异。

风电场35KV升压站调整为110KV升压站，位于八滧港北闸附近。

3、相关政策对规划实施的影响

3.1城镇发展改革试点政策的积极推动作用

2009年，上海市颁布的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》（沪府发<2009>41号）提出了开展城乡建设用地增减挂钩试点，通过农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，进一步推动城乡用地科学合理布局等具体政策意见。

同时发布的《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》（送审稿）也提出了统筹土地利用；下达城乡建设用地增减挂钩周转指标，实现边建边垦；建设农民集中居住区等相关政策措施。

根据上述文件精神，崇明县发改委在《关于推进陈家镇小城镇试点工作的初步设想》中提出了改革农村土地流转制度、创新集体经济组织模式和投融资模式、发展特色经济、创新试点镇社会事务管理模式等试点工作的主要内容。

这一系列改革试点政策对于统筹本地区城乡建设用地、优化城镇空间布局、加快推动农村地区城镇化进程具有重要的指导意义。

3.2崇明生态岛建设纲要的发展路径引领作用

2010年上海市发展和改革委员会发布的《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》明确提出了崇明建设生态岛的战略目标，即按照建设世界级生态岛的总体目标，以科学的指标评价体系为指导，大力推进资源、环境、产业、基础设施和社会服务等领域的协调发展，把生态保护和环境建设放在更加突出的位置，加强项目建设、措施管理和政策配套，力争到2020年形成崇明现代化生态岛建设的初步框架。

《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》提出了建设崇明生态岛的战略目标及其行动领域涉及的六个方面（自然资源保护利用、循环经济和废弃物综合利用、能源利用和节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展、基础设施和公共服务），并在此基础上提出了建设崇明生态岛的具体22项主要评价指标。

《崇明生态岛建设纲要（2010-2020）》的颁布为生态陈家镇的发展建设指明了基本方向和路径，对于推动崇明生态岛建设发展具有重要引领作用。

4、决策机制的建立和运行情况

4.1公众参与机制

参照《上海市规划局政府信息公开内部管理实施意见》，崇明县规划和土地管理局通过网上公示、展板公示以及召开听取意见座谈会等各种方式开展了陈家镇城镇总体规划（2004-2020）的公众参与活动。

此外，上海市崇明政府网的《政府信息公开——宝岛规划》栏目中，还推出了崇明陈家镇城镇总体规划的专题网页，详细介绍了崇明陈家镇城镇总体规划的具体情况。

4.2专家咨询机制

2009年11月，崇明县成立了由中科院院士、同济大学建筑与城市规划学院教授郑时龄、上海现代建筑设计有限公司资深总建筑师邢同和、上海市城市规划协会副会长耿毓修等10名国内一流专家学者组成的城乡建设专家咨询委员会，将借助专家学者的专业视野、实践经验正确指导崇明的城乡建设，保证城乡规划建设决策的科学性和技术合理性。

5、各项专业规划及控详规划的情况

5.1已编制的专业规划及整体评述

（1）崇明陈家镇地区综合交通规划

综合交通规划主要针对陈家镇-东滩地区的道路网络系统、公共交通系统、静态交通系统、对外交通系统和交通管理等五个方面进行系统研究，提出适应陈家镇发展需要的交通政策和具有较强操作性的交通建设项目，并落实相关基础设施的用地。

（2）崇明陈家镇地区道路系统规划

道路系统规划主要对适合陈家镇未来发展需求的骨架道路网布局和规模、城镇各组团的衔接、过境交通组织、高速公路出入口与城市道路的衔接、跨河流、高速公路通道设置、部分道路节点的改善等重要问题进行比较深入的研究。

（3）崇明陈家镇地区水利规划

水利规划主要对防洪、除涝及水资源调度进行系统规划，尤其是重点研究陈家镇-东滩地区主要骨干河道和镇区范围内的河网水系布局和规模。

对已经进入控详规划阶段的区域，结合控详规划全面落实区域内全部河道的布局和规模；对没有进入控详规划阶段的区域提出骨干河道的布局和规模，以及河、湖水面积的控制指标。

（4）崇明陈家镇地区供水与污水系统规划

供水与污水系统规划主要对陈家镇地区需水量进行测算，调整陈家镇水厂总供水规模，并对陈家镇供水系统布局进行优化调整和细化深化，明确近期建设规模。

同时根据需水量及水厂总供水规模，对地区污水量进行测算，确定陈家镇污水处理厂建设规模；并结合地区开发建设进度对陈家镇污水系统布局进行优化调整和细化设计。

（5）崇明陈家镇地区高中压配电网规划

高中压配电网规划主要包括陈家镇东滩地区的远期负荷预测，规划远期高压配电变电站与高压配电网规划，主要功能区远期中压配电网规划，主要道路电力排管规划，以及规划近中期高压配电网规划。

（6）崇明陈家镇地区燃气工程规划

燃气工程规划重点研究气源选择、燃气管网系统规划、重要设施选址及周边建设发展控制、管材比选等问题，并提出燃气应急保障和环境保护、安全、工业卫生措施，以及工程量统计及投资估算。

（7）崇明陈家镇地区通信工程规划

通信工程规划通过分析区域内主要用户的信息通信需求分析，预测固定语音、移动话音数据、宽带接入、有线电视等基础通信业务量。

并根据通信业务量及分布特点进行各类主要的信息基础设施（通信局房、通信管道、移动通信基站）的布局规划，以及相应的投资估算。

（8）崇明陈家镇地区城市建设用地竖向规划

城市建设用地竖向规划采用控制图则的形式对下一步修建性详细规划和建筑、市政工程设计提出控制性要求，具体包括空间景观结构、场地高程、道路标高、排水系统及综合管网布置等内容。

（9）崇明陈家镇地区综合减灾规划

综合减灾规划主要包括消防减灾规划、气象减灾规划、防洪除涝减灾规划、防震减灾规划、民防减灾规划以及相应的规划措施。

（10）崇明陈家镇地区文教体卫设施布局规划

文教体卫设施布局规划主要对陈家镇东滩地区的公共设施配置体系、文教体卫设施的配置标准进行系统研究，并提出具体的规划布局和建议。

（11）崇明陈家镇地区生态建设与环境保护规划

生态建设与环境保护规划通过对陈家镇东滩地区生态环