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粮食禁运的涵义

No.C19970071997-8

我国粮食贸易政策调整

与粮食禁运风险评价

北京大学中国经济研究中心：

卢锋

No.C1997007;日期：

1997年8月

内容提要

未来粮食禁运的可能性及其对我国粮食安全的潜在风险，是在有关我国粮食贸易政策调整的讨论中不断被提及和评论的问题。

本文试图较为系统地研究这一问题。

本文首先考察了过去几十年间国际经济制裁和粮食禁运的历史以及我国与西方国家粮食贸易关系的演变情况。

从有关历史事实推断，我国未来面临大规模粮食出口禁运的可能性不大。

未来国际经贸环境的演变趋势可能会进一步降低粮食禁运之类事件的发生机率。

值得注意的是，美国1980-81年粮食出口禁运的失败，集中显示出这类禁运有效性的限制条件，使得美国学术界和政策部门对所谓“粮食武器”缺乏效力的限制性获得较为清醒的认识。

因而，对于我国未来粮食贸易方针的调整问题，似应主要依据经济合理性原则来加以判断和选择；粮食禁运风险不足以成为制约有关政策调整的决定性因素。

为了降低粮食禁运的风险，有必要对粮食进口依存度和用途加以监控，以保证我国粮食自给率不要超过一定临界水平。

另外，还应鼓励对粮食进口替置的粮田主要在农业生产范围内加以利用，以求在提高耕地利用效率的同时，储备粮食生产能力，增强在危机环境下抵御风险的能力。

我国粮食贸易政策调整与粮食禁运风险评价

1.引言：

一个长期被评论的问题

一些国家工业化历史经验表明，给定人均耕地占有量较小等资源禀赋条件，经济增长和结构转型会导致粮食生产比较优势下降。

这一过程推进到某个临界水平，便会提出一个粮食政策选择问题：

是依据比较优势变动情况，增加粮食进口，扩大介入国际粮食体系的规模，以支持国民经济持续增长和结构转换；还是采用保护手段，支付很大经济代价，限制粮食进口以求实现最大限度的粮食自给自足。

改革开放以来，我国经济高速增长，这一问题逐渐成为具有政策选择意义的问题。

有关讨论形成了两种不同看法：

一种意见认为应当调整粮食贸易方针，扩大利用国际粮食市场，以求降低国内粮食供给的比较成本，提高资源利用效率水平；另一种观点强调粮食作为生活必需品的特殊属性，主张仍应坚持自给自足方针；对国际粮食市场主要应在调剂国内粮食品种与年度丰歉意义上加以利用。

未来粮食禁运的可能性及其对我国粮食安全的潜在风险是讨论中经常被提及的一个问题。

国际粮食市场的一个显著特征，是粮食出口的绝大部分被美、加、欧盟、阿根廷等西方国家和地区所支配。

尤其是美国谷物出口往往占到世界出口总量的一半左右。

美国在历史上曾以不同方式利用粮食输出手段谋求外交与政治目的。

我国在社会制度，意识形态上与美国存在实质性差异，战略利益不无抵牾之处；因而，研究设计我国未来粮食供求与世界粮食系统的联接方式，极有必要认真考察我国遭受粮食禁运的风险问题。

上述粮食禁运问题已提出多年。

有关讨论大都相互沿袭地指出，如果我国实施较为自由化的粮食贸易方针，粮食禁运可能会对我国粮食安全产生不利影响，但对决定上述风险程度的因素及其内在联系缺少专门研究。

笔者认为，仅仅以简略评论方式提出这一问题似嫌不够。

为了冷静、客观地判断未来粮食禁运风险程度或大小，至少应当研究三个不同层面的问题。

第一，针对我国粮食禁运未来发生可能性的程度或大小？

第二，万一发生禁运，禁运发起国能否成功地实现其设计意图，即粮食禁运的有效性如何？

第三，万一发生有效粮食禁运，它对我国粮食安全的负面影响程度取决于什么因素？

有无可能通过事先政策和制度安排来控制这类负面影响程度或大小？

如果未来粮食禁运发生机率很高，禁运有效性有相当可靠保证，并且一旦发生有效禁运，我国粮食安全注定要遭受无法通过事先政策、制度安排加以防范或控制的灾难性打击；那么，我国粮食安全便面临很大的来自粮食禁运的风险。

这一较高的预期风险要求我们在进行粮食贸易政策选择时对较为自由化的选择方案所能带来的利益打上较大的折扣。

反过来看，如果粮食禁运未来发生机率很低，禁运很难有效，并且我们有可能通过政策措施控制有效禁运的影响，那么我国面临粮食禁运的风险便很小；我们就应当主要依据经济合理性原则来考虑粮食贸易政策方针的调整问题。

依据这一思路，本文将分节考察上述三个问题。

然而，为了使分析讨论在概念和逻辑上清晰，首先对本文所指粮食禁运的内涵及其与相近概念的区别给以简略说明。

2.粮食禁运的涵义

一般意义上的粮食禁运，泛指国际间粮食流通受到政策干预作用而发生的数量减少乃至中断的现象。

这类事件可能采取不同表现形式。

我国学术界提出粮食禁运问题起因在于讨论我国粮食供求扩大国际合作的可能性。

考虑这一特定研究背景和意图，本文对粮食禁运的内涵与相近概念的区别做几点提示和规定。

第一，出口禁运与进口禁运。

从出口方面对粮食贸易的限制和禁绝为出口粮食禁运；从进口方面对粮食贸易的限制和禁绝则为进口禁运。

一个共识性看法认为，如果我国粮食贸易朝较为自由化方向调整，长期趋势应是粮食净进口增长。

作为粮食净进口国，粮食禁运风险来自出口禁运。

所以，本文侧重考察出口粮食禁运。

第二，政治性出口禁运与经济性出口禁运。

粮食出口国发起粮食禁运，可能发自经济动机。

例如，美国1973年因担忧国内大豆价格激升对宏观经济稳定性的不利影响，对前苏联和若干东欧国家实施短期大豆禁运。

出口禁运亦可能出自政治方面考虑，如下文将详细介绍分析的美国1980-81年由于前苏联入侵阿富汗而对它实施的粮食禁运便是典型一例。

经济型出口禁运是应当专门研究的重要课题，但本文仅限于考察由于政治性动机而发生的禁运。

第三，援助性出口禁运与商业性出口禁运。

禁运所针对的粮食出口可能是通过国际粮食市场进行的商业性贸易，亦可能是对粮食进口国具有援助性质的所谓“让步性”出口（ConcessionExport）。

例如，美国在著名的PL480法案框架下对许多国家的粮食输出，都属于援助性出口。

商业性粮食出口禁运与援助性粮食出口禁运发生机制、频率及其有效性有实质性区别。

我国未来进一步参与全球粮食系统的基本形态，应是在自力更生前提下通过扩大商业性粮食贸易来进行,不可能主要依赖粮食援助。

基于这一考虑，本文有关我国未来粮食禁运风险的分析，系指商业性出口禁运。

但在对粮食禁运历史一般讨论中会涉及援助性粮食出口禁运。

第四，粮食禁运与包括粮食为对象的全面禁运。

粮食禁运既可能完全或主要以粮食为禁运对象，亦可能是一个更为广泛的禁运体系，其中涵盖了粮食贸易。

二者对于禁运发起国与目标国都具有不同的经济、政策含义。

可以将包括粮食的一揽子禁运看作广义粮食出口禁运，把完全或主要以粮食为对象的出口禁运看作狭义粮食出口禁运。

本文运用两种定义，但侧重研究以粮食为主要对象的狭义粮食出口禁运。

最后，出口禁运与“自愿出口限制”（VoluntaryExportRestraint：

VER）。

VER亦会使正常粮食流通受到限制。

但VER是由进口国家的政府或行业施加压力引起的，这一压力迫使出口国采取‘自愿’限制出口的措施。

而粮食出口禁运作为经济制裁的一种形态是出口国单方面行为，目标在于改变禁运对象国的政策或对其给以惩制或报复。

综上所述，本文采用的粮食禁运的定义，指粮食出口国方面出于政治性动机，部分或全部中断与进口国发生的商业性粮食贸易。

它可能表现为单纯或主要以粮食贸易为对象的禁运措施，亦可能是覆盖面更为广泛的出口禁运体系。

3.粮食禁运的可能性

虽然无法精确预见针对我国的粮食禁运的未来发生机率，但对这类事件潜在可能性的程度、大小仍有可能和必要加以研究。

本节从三个不同侧面观察这一题目，以求对它提出一个较为具体和客观的判断。

3.1.国际粮食禁运的发生频率

运用禁运手段谋求政治目标，是本世纪国际经济政治发展的一个特点。

历史上曾经发生的粮食禁运（GrainEmbargo）和其它形式的经济制裁（EconomicSanction），是国外经济、政治和外交研究领域所长期关注的一个问题。

在大量有关文献中，Hufbauer和Schott（1985）对经济制裁所做的系统研究尤为引人注目。

他们的研究结果表明，1919-1984年间，全世界范围内共发生了103次经济制裁。

这份700多页的研究报告的大部分篇幅用于逐个对这103项经济制裁的起止过程介绍及成效评价。

依据这一权威性研究提供的资料，五十年代后发生了85次经济制裁，其中涉及到食物的出口贸易禁运为10次，大约3-4年便发生一次。

10次食物禁运中，9次禁运目标国为发展中国家，一次为苏联；8次禁运是由美国发起的（Winters，1990）。

这些概括性数据表明，美国由于它在国际政治经济舞台以及粮食市场上的特殊地位，确实是最有可能发起粮食禁运的国家；并且粮食禁运发生机率并不很低。

然而，对于上述粮食禁运发生机率的判断应加两点限制性说明。

第一，10次食物禁运中至少有一半左右属于部分或全部中断援助性粮食出口，而不是商业性粮食出口禁运。

采用本文定义的商业性粮食出口禁运概念，其实际发生概率要小得多。

余下的粮食禁运大都是广义粮食禁运，即对象覆盖包括粮食在内的大量乃至全部商品贸易的禁运。

真正属于前文定义的狭义粮食禁运只有一次，这就是下文将详细剖析的美国1980-81年对前苏联实施的主要以粮食出口为对象的贸易禁运。

还应当指出，历史上发生的全面贸易禁运，不乏将食物、药品排除在外的情况。

例如，因为古巴对美国炼油厂实施国有化政策，美国1960年对古巴实施全面出口禁运，但禁运不包括食物和药品。

1980年美国卡特政府在“人质危机”期间对伊朗实施的出口禁运制裁也不包括食物与药品（HufbauerandSchott，1985，第315、626-628页）。

覆盖面广泛的贸易禁运特别地排除食物、药品，一个原因是基于人道主义的考虑。

这一原则在冷战后时期联合国实施的几次较大的经济制裁和禁运中沿袭下来。

例如，由于伊拉克入侵科威特，联合国安理会于1990年8月对伊拉克实施全面禁运和其它经济制裁。

但禁运对象从未包括药品，对食物的禁运随着实现战争停火便被解除了。

到1991年夏天，联合国开始考虑允许伊拉克出口部分石油换取食品等人道主义供给物品的方案（Reuther，1995，第121页）。

由于前南斯拉夫危机，联合国安理会于1992年5月30日通过757号决议，对南斯拉夫联盟共和国实施全面贸易禁运和封锁。

安理会于1992年6月18日通过的760号决议，将食物、药品排除在禁运之外（Woodward，1995，第143页）。

1994年，联合国对通过军事政变推翻选举政府的海地政府实施全面制裁，其中贸易禁运同样亦免除了生活必需品如食物、药品（Werleigh，1995，第165页）。

3.2.我国粮食贸易的历史经验

现有史籍记载表明，我国商业意义上粮食进口的历史至少可以上溯到明代。

明清政府认为，粮食进口是缓解东南沿海地区人多地少、粮食供给紧张困难的一个手段，因而对它采取鼓励政策。

晚清乃至民国时期，内忧外患，政府对社会经济某些方面控制能力减弱，在粮食贸易方面政策干预较少。

粮食净进口呈上升趋势，于本世纪30年代达到高峰水平。

新中国建立初期，我国与当时西方国家集团处于敌对状态。

这一背景下，粮食贸易的战略和政治含义自然显示出重要性。

由于国内粮食生产快速的恢复性增长以及高强度的粮食征购政策作用，我国50年代一改长期以来的粮食净进口局面，年均净出口近140万吨。

60年代以来，除少数年份，我国基本是粮食净进口国。

对于净进口原因的官方传统解释是调剂国内粮食品种、季节需要。

鉴于改革开放以来我国粮食经济演变、发展情况，近年来研究人员试图从我国经济工业化结构转型、市场化与国际化全新背景下探讨粮食贸易方针政策调整问题，预示在下个世纪我国粮食贸易的地位和作用可能发生深刻转变。

从粮食禁运相关条件方面看，我国遭受粮食禁运打击的潜在风险，应当在冷战高峰时期达到极致。

然而，事实上这类事件没有发生。

虽然我国从60年代开始不得不大量进口粮食，并且我国与西方主要粮食出口国在政治上曾经处于尖锐对立状态，但我国并未遭遇粮食禁运的打击。

新中国一成立，便面临以美国为首的西方国家集团经济制裁的压力。

朝鲜战争爆发后，西方国家在巴黎统筹会框架下进一步加强了对中国的禁运和封锁。

然而，在贸易禁运范围上，美国与其某些盟国存在意见分歧。

依据具有折衷性质的协议，参与禁运国家在禁运范围上被赋予某种自行选择的权限。

结果，大多数西方国家对我国实施军火以及战略物资的禁运，不包括粮食这类生活必需品。

美国采取了更为广泛的禁运政策，中断了与我国全部贸易联系。

然而，美国禁运也不具有粮食禁运性质。

整个50年代，我国大规模出口粮食，进口粮食数量极小；对一个本无进口需求的对象国无从实施有意义的出口禁运。

由于政策失误造成国内50年代末严重饥荒，我国60年代初急迫需要从国际市场大量进口粮食。

当时美国总统肯尼迪曾表示可以考虑基于人道主义原则，向我国出口粮食。

虽然我国政府当时并未从美国进口粮食，而是从加拿大、澳大利亚等国进口，上述事实亦说明美国当时对中国的禁运不应被看作是粮食禁运。

60年代初期我国从加拿大、澳大利亚等国大量进口粮食，并未遭受禁运的限制或其它特别刁难。

相反，中国紧急粮食进口计划的实施，得到这些国家粮食出口机构乃至政府的破例合作。

有一个事实有助于说明这一点。

当我国1960-61年从加拿大进口粮食时，两国尚未建立外交关系。

依据加拿大法规，官方特许的银行不得向加政府尚未外交承认的国家提供出口商业信用。

然而，“加拿大小麦委员会”（TheCanadianWheatBoard：

CWB）成功地说服了加拿大政府，结果破例同意加拿大有关银行为我国第一批小麦进口提供了短期出口信贷（Minden：

1983，第4-5页）。

我国粮食危机时期从澳大利亚进口的小麦也争取到较为优惠的条件。

上述事实表明，即便我国在政治上与西方主要粮食出口国尖锐对立的冷战时期，我国也并未成为粮食禁运对象国。

从历史经验角度观察，我国未来遭受粮食禁运打击的可能性应当是比较小的。

3.3.未来国际政治、经济环境演变趋势

90年代以来，国际政治、经济环境演变趋势有几个引人注目的特点。

随着冷战时代终结，世界政治、经济格局愈益朝多极化方向发展。

美国在西方世界内部的支配地位有所削弱。

例如，美国近年依据其国内法律，对古巴实施经济制裁，不仅受到许多发展中国家的反对，而且受到它传统盟国澳大利亚、欧盟的批评和抵制。

另一方面，随着“关税总协议（GATT）”乌拉圭回合的成功和“世界贸易组织（WTO）”的建立，贸易自由化获得新的有力推动。

乌拉圭回合的突破性贡献之一，在于启动了将农产品纳入多边贸易规则体系的历史进程。

这将使某国试图利用粮食贸易手段实现政治性目标受到新的限制。

例如，1996年11月召开的世界粮食安全首脑会议通过的“世界粮食安全罗马宣言”指出，不应把粮食作为一种施加政治和经济压力的手段。

另外，实施经济制裁政策也应当格守人道主义原则，这在国际社会也被越来越广泛地认同。

前文提到，近年联合国对伊拉克、南联邦、海地等国经济制裁，无一例外地基于人道主义原则，把粮食排除在禁运范围之外。

这些变化趋势虽然不足以一劳永逸地彻底消除未来粮食禁运发生的可能性，但应能使其发生机率更为下降。

4.粮食禁运的有效性

前文讨论得出未来粮食禁运可能性不大的判断。

进一步分析粮食禁运的风险，还应当区分禁运意图与禁运效果，并研究粮食禁运有效性的条件。

因为惟有在禁运计划得到切实有效实现时，才可能通过断绝粮食贸易对禁运目标国粮食安全造成危害。

然而，粮食禁运是否有效呢？

4.1.对粮食禁运有效性的一般观察

历史上发生的粮食禁运少数较为成功，大多数不成功或完全失败。

有人依据HufbauerandSchott（1985）研究提供的系统资料，考察过去几十年间发生的粮食禁运的成败情况。

结果是，1950-85年发生的所有84次经济制裁中，共有10次涉及食物的禁运。

这10次食物禁运中，“五次完全失败；两次对禁运目标国造成短期压力，但没有长期影响；一次禁运成功，但食物禁运作用微乎其微；两次基本成功”（Winters，1990，第176页）。

为进一步观察历史上粮食禁运成功与失败的制约因素，表1列举了1950-1980年间发生的七次食物禁运情况。

其中两次较大程度上实现了禁运发起者意图，被评价为显著成功或较为成功。

一次是美国1956-62年为控制老挝“巴特寮”势力扩大影响对老挝的经济制裁；另一次是美国1965-67年因不满印度的农业、人口、汇率政策而对印度的经济制裁。

值得注意的是，这两次较为成功的粮食禁运有一个共同特点，即禁运对象都属于援助性粮食出口。

不难理解援助性粮食出口成功机率较高的某些原因：

粮食受援国一般经济发展水平较低，国内粮食供求关系较为紧张，在商业性国际粮食市场上采购能力受到外汇短缺的严重制约；因而，中断粮食援助通常能够有效地加剧这些国家粮食短缺的困难。

另外，成功的粮食禁运还需要特殊有利条件。

例如，美国对印度禁运时，印度没有得到意识形态盟

表1.若干食物禁运案例及效果评价（1950─1981）*

发起国

对象国

时期

经济制裁

发生原因

食物禁运情况

有效性

评价**

备注

1

美国

北朝鲜

1950-

朝鲜战争

全面禁运

失败

（2）

北朝鲜得到中国、前苏联援助。

2

美国

南越

北越

1954-1976

越南战争

1954年、南越政府宣布取消有关越南问题的日内瓦多边协议，断绝向北越运输大米。

完全

失败

（1）

北越得到中国、前苏联援助。

3

美国

泰国

老挝

1956-1962

美国试图控制老挝巴特寮（Pathetlao）势力扩大影响

中断对老挝的大米援助。

某种

程度

成功

（9）

老挝得到中国、前苏联援助。

4

前苏联

阿尔巴尼亚

1961-1965

意识形态争端

1960年夏，阿尔巴尼亚小麦欠收，前苏联拒绝运送五万吨小麦。

完全

失败

（1）

中国提供了阿所需要的粮食。

5

美国

印度

1965-1967

美国不满印度农业、人口、汇率政策等。

中断实施向印度提供粮食援助的协议。

显著

成功

（16）

印度国内粮食歉收。

结果考虑美国要求，在五年计划中增加了农业改革的政策内容。

6

中国

越南

1978-1979

中越边境争端和战争

中断包括食物在内的援助项目。

完全

失败

（1）

越南得到前苏联与经互会的援助。

7

美国

前苏联

1980-1981

前苏联入侵阿富汗

1980年前苏联向美国订购了2500万吨谷物；除依据1975年两国长期协议美国承诺每年出口的800万吨粮食外，美国禁运1700万吨谷物。

完全

失败

（1）

前苏联从其它出口国获得了相当于美国禁运量绝大部分数量的粮食。

资料来源和说明：

*本表依据HufbauerandSchott（1985）对经济制裁个案资料整理。

**依据HufbauerandSchott（1985）的评价结果。

该书综合有关数据和研究结果，对每次经济制裁的“政策结果”与“制裁的贡献”分别用“1”（失败）到“4”（成功）四个档次评分，并依据这两项结果形成对制裁成功程度的评价：

结果表示为从“1”（完全失败）到“16”（显著成功）等数字代表的若干档次。

括号内数据是原著中对每次制裁成功程度的评分。

友的支持，国内粮食生产又因自然灾害而歉收，这些特殊情况有利于禁运目标的实现。

另外五次禁运有四次完全失败，另外一次几乎完全失败。

粮食禁运缺乏成效的原因之一，在于禁运对象国往往能得到第三国有扶助。

第三方出于政治、意识形态或其它利益上考虑，不愿看到禁运成功的结局。

例如，50年代，美国对北朝鲜、北越、老挝多次实施包括有食物禁运内容的经济制裁，但这些禁运对象国大都受到中国、前苏联的“抵销性援助”。

1960年前苏联对阿尔巴尼亚禁运五万吨小麦，中国在国内发生饥荒的形势下，向阿尔巴尼亚提供了它所需要的粮食。

18年后，当中国对越南实施制裁，中断对它物资、技术援助时，前苏联亦给越南提供了援助。

禁运发起国的对手对禁运目标国的帮助往往能显著削弱粮食禁运的效果。

4.2.美国1980-81年粮食禁运

为了进一步分析制约粮食禁运成败的机制性原因，有必要做较深入的个案分析。

表1列举的美国1980-81年对前苏联的粮食禁运提供了一个经典性的案例。

这次禁运具有以下几方面特点。

第一，禁运对象是商业性粮食出口，而不是中断粮食援助。

第二，禁运诱发因素是前苏联入侵阿富汗这一具有政治、战略含义的事件。

第三，粮食被选择作为主要禁运对象。

最后，美国作为最大的粮食出口国，对其当时意识形态主要对手、粮食进口大国苏联禁运。

历史上发生的所有禁运中，唯有此次较为接近有关我国粮食贸易方针调整的讨论中所假设的我国未来遭受粮食禁运的风险情况。

因而，它对本文研究主题具有特别相关意义和重要性，有必要给以细致剖析。

认为粮食出口国可以利用粮食输出作为实现外交、政治目标的手段，这在美国曾经是相当流行的一种看法。

第二次世界大战以后美国农产品出口的大量增长，更使得许多美国人对所谓“粮食武器”作用深信不疑。

战后几乎历届美国政府都相信，美国较高的农业生产率以及全球农业出口占有率，可以转换为美国在国际政治领域的竞争能力（Gilmore,1982,第145页）。

然而，50-70年代，美国对粮食武器的运用方式主要是提供或中断粮食援助，一般不涉及商业性粮食出口。

出于政治性目的运用援助性粮食出口的政策效果成败参见，但它的运用不可避免要受到援助本身规模的限制。

美国粮食过剩余问题，战后即显示出来；因而需要通过粮食援助开辟国外市场。

1948年开始的“欧州复兴计划”（EuropeanRecoveryPlan，又称马歇尔计划：

TheMarshallPlan）开始通过粮食援助项目向挨饿的欧洲出口美国过剩的粮食。

到欧洲复兴计划中的粮食项目于1951年完结时，南朝鲜成为美国粮援的重点。

1953年6月朝鲜板门店停火协仪签订的第二个月，美国参议院农林委员会制订一项食物援助法案──PL480（PublicLaw480），于1954年开始执行。

PL480出口在1956-1967年间达到高峰，年出口量大都超过1000万吨，占全部粮食出口比例曾高达一半

以上。

然而，进入70年代，PL480出口量呈下降趋势，占总出口比例则更是由于商业出口急速扩大而缩小，1978年已降为4%。

在粮援规模和重要性下降的背景下，长期存在的对于所谓粮食武器的信念，迟早会在商业性粮食出口领域付诸检验。

虽然卡特总统在70年代竞选时曾保证不采用粮食禁运手段，但不久发生的事实表明，粮食武器观念如此具有诱惑力，使得卡特总统不惜承担违背个人承诺的信誉代价，第一次对商业性粮食出口作为外交武器的可能性和效力做了一次颇具戏剧性的尝试。

4.3.禁运过程和结局

1979年12月24日，前苏联军队入侵阿富汗。

作为对这一严重事件的反应，美国政府1980年1日4日宣布对前苏联实施粮食禁运。

当时，前苏联向美国订购了2500万吨粮食。

禁运措施规定，除了1975年美苏粮食贸易长期协定规定的美国有义务出口的800万吨粮食外，中断1700万吨粮食贸易的出口合同。

1月12日，主要出口国在华盛顿召开部长级会议协调粮食禁运政策。

加拿大，澳大利亚、欧盟等美国传统盟国同意参与这次粮食禁运，保证它们向前苏联出口粮食不超过“正常和传统”水平。

虽然阿根廷拒绝参加禁运，给禁运蒙上一层阴影；但美国官方认为阿根廷参加与否无足轻重。

并且，禁运开始时得到美国国内各方政治力量的广泛支持。

从这些初期情况看，禁运似乎很有希望获得成功。

当时前苏联粮食需求以及美苏粮食贸易的形势，似乎亦为一次成功的粮食禁运提供了绝好的机会。

由于食物政策调整，前苏联在70年代已成为最大粮食净进口国之一。

1972-73与1975-76年度，净进口分别达到2100万吨与2500万吨（Ghoshal,1983,第184页）。

1979-80年度，由于国内歉收，前苏联计划进口3400-3700万吨粮食。

美