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略论中国古代社会保障思想和制度的形成
略论中国古代社会保障思想和制度的形成
省临湘二中云龙
建立完善的社会保障体系,是缓解社会矛盾、保证国家久安的物质基础,常被誉为维护社会稳定的安全阀。
当今的中国已初步步入小康社会,原来不存在或不突出的社会问题随着改革开放的深入及人口老龄化速度加快等因素的影响,诸如社会分配不公、收入差别扩大、生老病丧等问题越来突出,已然成为创建和谐社会不可忽视的问题了。
新中国成立以来党和政府在建设社会保障方面制订了覆盖面广、体制的一系列规章制度,取得了一定的成效,改革开放以后对社会保障制度进行了一系列改革对促进经济发展和维护人民群众的社会保障权益发挥了重要作用。
鉴古知今,中国古代的社会保障在制度建设和实践等方面的建树,在化解社会矛盾、维护社会稳定方面所具有的独特作用对于建设有中国特色社会主义的保障体系仍然具有一定的借鉴意义。
中国古代虽无社会保障的名称,但却存在着种种救灾备荒、扶贫济困、养老抚幼的机构和制度,实际上已发挥了社会保障的作用。
自古以来中国历代王朝均把对社会弱势群体的救助看作政府的责任,所以尽管社会保障这一名词出现在20世纪初,但作为一种制度形态,至少在我国的西周时期就已经产生。
在从西周到清前期的漫长历史进程中,形成了一套完整的社会保障体系。
关于中国古代保障体系的研究,80年代以后引起人们的关注,取得了相当可观的研究成绩,但既有的研究大多偏重于某一方面(如救荒、仓储制度等),缺乏整体性,本文拟对中国古代传统社会保障思想的形成、发展过程、主要容措施及不足进行初步的梳理,以使初接触者有一个较全面的了解。
一、我国古代社会保障的思想基础
(一)我国古代的思想是社会保障思想形成的初始基础
自春秋战国时期儒爱所倡导的社会思想包含了社会保障最原始含义。
如孔子在《礼记·礼运·》篇提出:
“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。
古人不独亲其亲,不独子其子;使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养;男有分,女有归。
贷恶其弃于地也不必藏于己,力恶习其不出于身也不必为己;是故谋闭而不兴,盗穷乱贼而不作,故外户而不闭。
是谓。
”在孔子的思想里“天下为公”是社会的最高理想。
孟子继承了孔子的仁爱思想,从巩固统治者地位的角度提出“善养老”的重要意义,《孟子·梁惠王上》中:
“若民,则无恒产,因无恒心;苟无恒心,放僻邪侈,无不为己……是故明君治民之产,必使仰足以事父母,俯足以蓄妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡;然后驱而之善,故民之从之也”,在《尽心上篇》中“伯夷辟纣,居之滨,闻文王作,兴曰:
‘盍归乎来!
吾闻西伯善养老者。
’天下有善养老,则仁人以为己归矣。
五亩之宅,树墙下以桑,匹妇蚕之,则老者足以衣帛矣。
五母鸡,二母彘,无失其时,老者足无失肉矣。
百亩之田,匹夫耕之,八口之家足以无饥矣。
所谓西伯善养老者,制其田里,教之树畜,导其妻子使养其老。
五十非帛不暖,七十非肉不饱,不暖不饱,谓之冻馁,文王之民无冻馁之老者,此之谓也。
”“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼,天下可运于掌”,“使民养生送死无憾,王道之始也。
”等等。
这些思想集中体现了我国古代社会保障思想的萌芽。
思想影响深远,东晋时期的《抱朴子》、潜的《桃花源记》、洪秀全在《原道醒世训》中都引用了《礼记·礼运·篇》中有关“社会”的思想,1902年清末大思想家康有为所著《书》和主义先行者先生的民生主义思想也是在继承我国传统的思想基础上各自描绘了自己心中理想的社会保障图景。
(二)传统儒家的正义人道思想是社会保障理念的道德原则
我国古代社会保障理念显然包含一种正义人道之心,孔子“鳏寡、孤独、废疾者皆有所养”的主;《管子·五辅篇》中“养长老,慈幼孤,恤鳏寡,问疾病,吊祸丧”。
这些同情、关怀、帮助社会弱者的思想在中国古代正义人道思想的发轫。
有学者指出“人道思想是社会保障的灵魂,也是社会保障必须坚持的基本伦理道德原则”,而这种人道思想“来源于人的怜悯之心或将心比心的恻隐之心”。
而正义对于社会保障制度意义主要在于使得受保障者获得某种救济帮助的权利正当性。
而正义是对社会保障的对象来说,保护了他们的应得权利,获得救济帮助得到权利,也为社会保障找到了合理性和正当性,“与其说仁慈是社会存在的基础,还不如说正义是基础。
虽然没有仁慈之心社会也可以存在于一种不很令人愉快的状态之中,但是不义行动的盛行却肯定回彻底悔掉它。
”
(三)储粮备荒和与救济优抚的思想是社会保障思想的重要组成
古代社会生产力水平低下,人们战胜灾害和克服意外事故的能力很差,为了维持正常的生活和社会秩序,人们需要在丰年和歉年之间进行调剂余缺,储粮备荒、以丰补歉的思想和主便应运而生,所以储存粮食以备灾荒和救济优抚的思想是我国传统保障思想中重要的组成部分。
如《礼记》有载:
“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,曰国非其国也”。
春秋战国之际的思想家墨子提出同样的看法,他认为“国无三年之食者,国非其国也。
家无三年之食者,子非其子也。
”汉代大臣贾谊在《论积贮疏》中说:
“管子曰:
仓廪实而知礼节。
民不足而可治者,自古及今,未之尝闻……夫积贮者,天下之大命也。
苟粟多而财有余,何为而不成?
”到宋代有“天下无常丰之年,倘有缓急,不可无备”之说。
明代也有“能积于不涸之仓,藏于不竭之府者,可御水旱之来,当患而为之备,即灾而为之捍者,可免流离之苦”之说。
这种“仓储后备”思想对百姓生存保障的考虑,是一种朴素的社会保障的思想。
(四)患难相恤和邻里互助思想是古代社会保障最切实的容
中国古代社会以农业立国,以家庭为基本生产单位,自然村落和族群社区是社会的基本结构。
在社会保障网络中,除了家庭和国家的责任外,乡亲邻里之间互助相帮是很重要的支撑体系。
北宋大臣吕大防、吕大临兄弟与邻里亲友共同制定的《乡约》(也称《吕氏乡约》或《蓝田乡约》)把社会民众相互帮助的要求用契约规的形式确定下来。
《乡约》的主要容是:
德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤。
其中患难相恤就是要求凡同约者在别人遭遇灾难时发挥团体的作用互助互济,用大家的力量分担一家的风险,这种约定体现了中国古代村民朴素的社会保障的精神。
《吕氏乡约》的做法后经南宋朱熹推行于全国,成为中国农村很多地方采用的一种社会制度。
王阳明亲自拟定的《南赣乡约》进一步规定了“死丧相助,患难相恤,善相劝勉,恶相告诫,息讼罢争,讲信修睦”的互助容。
与患难相恤主相关联的邻里互助思想在古代就已出现,如邻里相帮操办丧葬事宜等,体现了众人出力帮助分担灾难的思想,而最能反映这一思想的互助保障措施是社仓制度。
社仓是始于隋代的我国古代仓储制度中一种特殊的形式,与其他仓储形式如平籴仓、常平仓等不同的是,它是以民间力量为主兴办的一种互助互济性质的备荒仓储。
(五)统治者“以民为本”的思想是古代社会保障得以实施的保证
“民”历来就是作为“君”——统治者相对立的群体概念而存在的。
进入阶级社会以后,民的作用就渐渐为统治阶级所认识,有作为的统治者都十分强调从民所欲、去民所恶,并以之为治国兴邦之道,把国之兴亡系于民心向背。
由此可见,我国古代社会保障至少是由官方组织的保民利民措施是基于这种民本思想的。
《尚书·盘庚》中记载商代中兴君王盘庚曾有过“罔不惟民之承”、“式敷民德”等说法,《周书·无逸》中说周文王力行仁政,采取惠民、保民之策,“怀保小民,惠鲜鳏寡”、“用咸和万民”。
春秋战国时期是民本思想确立和发展的重要时期,各家各派的思想家们尽管政见学说不同,但在重视对“民”的研究、强调“民”的作用和地位方面则是一致的,诸如《左传·庄公三十二年》中说“国将兴,听于民;将亡,听于神”,《孟子·尽心章句下》中“得乎丘民而为天子”,《荀子·王制》中“君者,舟也;庶人者,水也。
水则载舟,水则覆舟”,《吕氏春秋·务本》中“宗庙之本在于民”等等说法,无不体现了对“民”的作用的重视。
儒家的“民贵君轻”、“节用爱民”观点以及《周礼》遇大事“致万民而询”制度、《礼记》“天下为公”思想早已为人熟知,即如一向主极端君主专制的法家,也不敢轻视民的作用,早期代表人物管仲就说过:
“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心”,把国之兴亡系于民心向背。
由此可见,春秋战国时期的民本思想较之周公时期更趋丰富和深刻,至唐太宗时更是把民本思想发展为“存百姓”的思想。
二、古代保障制度的形成与发展
(一)先时期:
传统社会保障制度的初步形成
先时期(主要是指春秋战国时期)诸侯争霸兼并,弱肉强食,使统治者逐渐认识到,实行保障民众基本生活的政策,可以赢得民众的拥戴和促进经济社会的发展,从而稳固自己的统治。
以这种朴素的民本思想为基础,各个政权纷纷采取相关措施,构成了传统社会保障制度的早期形态。
先时期传统社会保障制度集中体现在《周礼》和《管子》这两部典籍中。
《周礼》是记载周朝典章制度的书籍,其中对社会保障方面的措施多有涉及。
《管子》相传为春秋早期齐相管仲所作,中心思想是论述治国平天下的方略,对社会保障制度的论述更为系统。
《周礼》有关社会保障制度的容可归纳如下:
(1)设立专门负责社会保障事务的官职。
如“太宰”统管全国事务,“医师”执掌医务政令,医治国中伤病者;“大司徒”管理荒政和救济孤寡事务;“遗人”负责日常及灾荒时的救济与施舍;“司救”在天灾疫病时有“以王命施惠”之责。
(2)建立救灾备荒的荒政制度。
《周礼·地官·司徒》提出了十二条旨在灾荒之年“聚万民”的荒政措施,要求在灾荒之年贷给民众谷粮、减轻租税、宽缓刑罚、免除劳役、开放关市山泽、免除市场货物的稽查、简化吉礼与丧礼的礼仪、收藏乐器不奏、简化婚礼以增加民众结婚机会、求索重修旧有而已废的祭祀和铲除盗贼。
《周礼·周官·遗人》对备荒仓储建设也相当重视,要求:
“掌邦之委积,以待施惠。
……门关之委积,以养老孤”以备天子施惠;乡里所余用以救济困乏之民,门关所余用以抚恤阵亡将士眷属,县都所余用以荒年救济。
(3)提出“保息”六政,实行普遍社会救助。
《周礼·地官·司徒》在“大司徒”的职责中提到:
“以保息六养万民,一曰慈幼,二日养老,三曰振穷,四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安富。
”“慈幼”即爱护儿童,“养老”指尊养高年,“振穷”系救助困穷者,“恤贫”乃周济贫苦者,“宽疾”意为宽免残疾之人摇役负担,“安富”指安定富裕之人,救助面覆盖了各类人群。
(4)《周礼》还要求在基层社会建立民众互助组织,利用社会力量参与社会保障事业,即《地官·司徒》中所说的“令五家为比,使之相保;五比为间,使之相受;四间为族,使之相葬;五族为党,使之相救;五党为州,使之相稠;五州为乡,使之相宾”。
《管子》对社会保障政策的论述是先诸子著作中最具代表性、也最为系统的。
其容约略如下:
(1)兴“六德”(即厚其生、输以财、遗以利、宽其政、匡其急、赈其穷)。
要求统治者改善人民生活、给他们输送财物和提供便利、实行宽厚的统治及救人于危急穷困。
为此,
(2)行“九惠之教”。
《管子·入国》中说到,在刚刚主持国政时,须力行“九惠之教”,即养老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问病、通穷、赈困和接绝九种惠民政策,对老弱病残、孤苦无依之人进行生活救助。
(3)举行荒政。
从灾前预防到灾后救济,《管子》提出了一系列措施。
在《四时》篇中,反复强调“治堤防,耕耘树艺,正津梁,修沟读”、“端险阻,修封疆,正千伯”等举措的重要性,要求做好农田水利建设,预防自然灾害的发生。
《管子》对备荒仓储建设也相当重视,《牧民》篇中说:
“凡有地牧民者,务在四时,守在仓察……积于不涸之仓者,务五谷也;藏于不竭之府者,养桑麻育六畜也。
”这样即便发生凶旱水涝,民众自可“无入于沟壑乞请者也”,对仓储的作用已有充分认识。
在此基础上,《轻重甲》篇中更主官府设立公仓,以调节市场粮价,打击富商巨贾囤积居奇的行为,开后世常平仓之先河。
在灾后救济上,《管子》除提出薄征、贷种、散仓粟等措施外,还要行“以工代赈”的积极救灾措施。
从容上看,《周礼》和《管子》均对先时期官方实施的社会保障政策、制度有所反映,其中《周礼》在较大程度上如实地记载了当时的社会现实,《管子》则更多地属于社会保障制度的构想。
相较而言,《管子》的社会保障思想和措施更为宽泛和系统,不仅注重平时对鳏寡孤独、贫苦老幼人等的救助,且强调改善人民的生产条件、生活环境和生活质量;不仅主灾后的救助安抚措施,而且更要求政府未雨绸缪,在灾前采取预防措施,以使灾害减到最小程度,在不少方面可以弥补《周礼》所未备。
虽然《周礼》和《管子》所载各项社会保障措施在推行的力度和广度上还不能和后世相比,但从所述容看,已构建了中国传统社会保障制度的基本框架。
(二)从汉到唐宋:
传统社会保障事业的发展
自汉开始,中国进人了封建大一统时期,专制主义的中央集权制度得以确立。
出于巩固统治的需要,绝大多数王朝制定并实施了各种维护社会安定的政策措施,进一步发展以灾害救助、尊老养老和扶贫济困为主要容的传统社会保障制度。
1.荒政制度的发展
作为传统的农业大国,荒政在中国传统社会中受到格外重视,《周礼》和《管子》对荒政的论述已相当系统。
汉专制主义中央集权国家建立后,荒政事业得到了继续发展,这主要表现为救灾的制度措施更趋严格,以及备荒仓储体系的形成。
汉代的救灾工作已出现程序化趋势,如《汉书·成帝纪》记载西汉成帝鸿嘉四年(公元前17年),“水旱为灾,关东流冗者众,青、幽、冀部尤剧”,成帝接报后“遣使者循行郡国”先行勘灾,并据此采取救灾措施:
“被灾害什四以上,民货不满三万,勿出租赋。
通贷未人,皆勿收”,已形成报灾、勘灾和救灾等基本程序。
经过长期的实践,至唐宋时期,救灾的制度措施渐趋严格,各项规定也更为明确。
唐代发生灾荒后,地方官必须向中央报告灾情,再由中央或者地方政府委派官员巡视灾区和主持救灾工作。
根据灾情的轻重,救灾的力度也有详细规定。
如《唐六典·尚书·户部》中规定“凡水早虫霜为灾害,则有分数:
十分损四以上,免租;损六以上,免租调;损七以上,课役俱免;若桑麻损尽者,各免调,若已役已输者,听免其来年。
”宋代以后救灾程序愈益完备。
备荒仓储建设是荒政的重要组成部分。
汉以来,相继出现了常平仓、义仓和社仓等专门备荒仓储。
常平仓是中国最早出现的专门用以备荒的仓储设施,据《汉书·食货志》载,西汉昭帝时大司农中丞耿寿昌“令边郡皆筑仓,以谷贱时增其贾而朵,以利农,谷贵时减贾而案,名日常平仓。
民便之。
”常平仓制自此确立。
义仓立于隋代,《隋书·食货志》载隋文帝开皇五年(585年),工部尚书长平上奏:
“请令诸州百姓及军人劝课,当社共立义仓,收获之日,随其所得,劝课出粟及麦,于当社造仓窑贮之,即委社司执账检校,每年收积,勿使损败。
若时或不熟,当社有饥懂者,即以此谷赈给。
”南宋乾道年间,大儒朱熹鉴于常平仓、义仓之不足,又立“社仓法”,创建采用“春借秋还”之法救助灾民的社仓。
至此,常平仓、义仓和社仓这三种在中国历史上推行最广、影响最大的备荒仓储已全部出现,构成较为完备的备荒仓储体系。
后世仓储虽名称种类繁多、功能日趋细化,但万变不离其宗,无不与常平仓、义仓和社仓有着渊源关系。
2.养老政策的变化
在中国传统伦理道德中,孝道占有特别重要的地位。
《孝经》认为:
“夫孝,天之经也,地之义也,民之行也。
”统治阶级更认识到,孝道与忠君有着密切的联系,所谓“忠臣以事其君,孝子以事其亲,其本一也”,大凡尽孝之人都会忠君,所以往往提倡“以孝治天下”,把推行孝道上升到国策的高度。
作为孝道的具体表现,尊老养老自然备受重视,历代王朝制定和颁布了大量有关养老的礼仪法令,形成较为系统的养老政策体系。
西汉除继承先“问疾”之制,对老人时加“存问”外,还采取“高年赐王杖”的做法,提高老人的社会地位,原则上年过七十的老人皆可受赐“王杖”,享有政治、经济和法律上的各种优待。
东汉、北、北齐及唐代亦有施行。
先时期赐予老人财物的做法也被继续沿用,并逐步走向常规化和制度化。
《汉书·文帝纪》载:
“诏曰:
……有司请令县道,年八十已上,赐米人月一石,肉二十斤,酒五斗。
其九十已上,又赐帛人二正,絮三斤。
”《宋书·文帝纪》、《宋书·孝武帝纪》记载南朝宋时,曾要求“其高年、鳏寡、幼孤、六疾不能自存者,可与郡县优量赈给。
”北孝文帝在位期间,几乎每年都有救助孤老贫困的作为。
唐宋时期,帝王对高年老人的物质赏赐亦从未中断。
在赋役和法律上,老人也享有各种优待。
《管子》中已有七十以上老人“一子无征”,八十以上“二子无征”,九十以上“尽家无征”的规定。
西汉时规定,担任乡三老者,五十岁即可“复勿摇戍”,一般平民六十岁亦可免役。
北孝文帝时,分别有七十以上、八十以上“一子不从役”的诏令。
唐代推行均田法时,规定老人受田四十亩,可以不交赋税,另外还实行“给侍”制度,“凡庶人年八十及笃疾,给侍丁一人,九十给二人,百岁三人。
”至天宝年间改为:
“其天下百姓,丈夫七十五已上、妇人七十已上各给中男一人充侍,仍任自简择。
至八十已上,依常式处分。
法律上的优待主要体现为老人可从轻量刑。
早在西汉时期,诸如“民年七十以上……有罪当刑者,皆完之”,“年八十以上,八岁以下……当鞠系者,颂系之”,“诸年八十以上,非诬告杀伤人,它皆勿坐”之类的规定已屡见于史书。
至唐朝,这种做法更被载人法典,影响深远。
《唐律疏义》中规定:
“诸年七十以上、十五以下及废疾,犯流罪以下,收赎”;“八十以上、十岁以下及笃疾,犯反、逆、杀人应死者,上请。
”唐律为后世历代法律之蓝本,故这种做法被历朝所沿用。
3.对鳏寡孤独和贫病之人的救助
《孟子·梁惠王下》载:
“老而无妻曰鳏,老而无夫曰寡,老而无子曰独,幼而无夫日孤,此四者,天下之穷民而无告者。
”作为社会弱势群体,鳏寡孤独和贫病之人一起成为传统社会保障事业重点救助的对象。
历代统治者大体上沿用了救助鳏寡孤独和贫病之人的社会保障措施。
西汉诸帝赐给民众财物时,已将鳏寡孤独列为主要对象之一。
如汉文帝元年(公元前179年),“赐天下鳏寡孤独、穷困及年八十已上、孤儿九岁已下布帛米肉各有数”。
文帝十三年又诏“赐天下孤寡布帛絮各有数”。
东汉颁布的诏书中,更将“笃瘾”单列为专门救助对象。
汉成帝建始元年规定:
孤、独、盲者及侏儒,官吏不得擅自征召,狱讼时不需缚绑;寡无子之人结为夫妇后,农耕不收租,经商不征赋。
唐朝实行均田制时,“笃疾”、“废疾者”与老人一样,有着受田却“不课”的优惠。
晋南北朝时期,虽战乱频繁,但各割据政权为了笼络民心、扩势力,仍多有救助孤贫的作为,六疾馆和孤独园之类的专门救助机构即出现于此时。
据《南齐书》载:
“太子与竟陵王子良俱好释氏,立六疾馆以养穷民。
”“六疾”为当时各种疾病的泛称,说明六疾馆的职能是收养贫病者。
南朝梁武帝普通二年(521年),梁武帝诏云:
“凡民有单老孤稚不能自存,主者郡县咸加收养,赡给衣食,每令周足,以终其身。
又于京师置孤独园,孤幼有归,华发不匾。
若终年命,厚加料理。
尤穷之家,勿收租赋。
”六疾馆与孤独园的创立,开了国家设立专门机构集中救助鳏寡孤独和贫病无依之人的先例。
此后,类似的救助机构代有所闻。
唐朝武周长安年间,设立“矜孤恤穷,敬老养病”的悲田养病坊。
宋朝的救助机构种类更多,设置更为普遍。
北宋初年于设立东、西福田院,收容老幼、乞丐及残疾之人,宋仁宗嘉佑八年(1063年),又增置南、北二福田院;宋徽宗即位前后,举办收养安置鳏寡孤独贫民的居养院和以救疗贫病之民为主要职能的安济坊,后二者逐渐合流,遂成后世养济院前身。
《宋史•食货志》载:
“熙宁二年,京师大雪,诏老幼贫疾无依者,听于福田院,额外给钱收养,春稍暖为止”。
此外,类似机构还有广惠院、实济院、安养院、利济院、安乐坊、安乐庐、安乐寮、举子仓、婴儿局、慈幼局、合剂局、太平惠民局、施药局等。
除了国家实行的社会保障政策,这个阶段值得注意的现象是,民间社会主持的社会救助组织开始陆续出现,成为传统社会保障事业的有机组成部分。
虽然《周礼》中已有民间社会建立互助互救组织的要求,但严格说来,这种做法仍属官方的制度设计。
汉时期也有大量民间人士救恤孤贫的记录,然而并未形成专门的慈善救助组织。
东初年阳郡阳县出现的“义”这样一个从事收埋无名尸骸的团体,应是中国最早的民间慈善救助组织。
后来,随着佛教僧侣的积极参与,“义”逐渐演变为佛教慈善组织,善举围有所扩大,开始救济饥民、散给“义食”和为贫病者提供医药。
民间社会救助组织出现的另一表现是宗族义庄的创立。
北宋皇佑年间,仲淹尽出多年傣禄所余,于故乡买田千亩,捐为氏宗族公产,建成中国最早的义庄——氏义庄。
从仲淹手订的“义庄规矩”看,氏义庄的收入主要来自田租,用于补助宗族成员生活,“供给衣食及婚嫁丧葬之用”。
虽救助围主要限于宗族成员,但在一定程度上起到了保障社会弱势群体作用。
综上所述,从汉至唐宋,社会保障制度有明显发展,这首先表现在官方制定并实施的社会保障政策方面,不仅规章条令日益完善,而且各种专门的组织机构已次第发展成型。
虽然此后的元、明、清历代政权大多沿用,但从保障手段和机构种类上看,基本上未能超越宋代。
可以认为,传统国家的社会保障制度至宋代已基本定型。
其次,民间社会主持的慈善事业也开始出现,某种程度上补充了国家社会救助政策的不足。
虽限于规模和数量,尚未发挥应有的作用,但随着历史的发展,其在社会保障制度中的作用愈益显得重要。
(三)明清时期:
“官民合力”与传统社会保障体系的完善
明、清两朝继承并发展了历代王朝的社会保障政策。
荒政方面,制定了严格的救灾程序,广泛设立常平仓、义仓和社仓等备荒仓储;在救助社会弱势群体方面,设有养济院、孤老院、惠民药局等救助机构;在养老政策上,颁布各种诏谕法令,承袭了免除老人赋役、赏给老人财物以及提高老人社会地位的种种做法。
此外,明清时期还出现了一个引人注目的新动向,即民间救助组织蓬勃发展,在传统社会保障体系中发挥了越来越重要的作用。
1.国家的社会保障政策
虽然明、清两朝的社会保障政策措施基本上沿袭宋代而来,没有取得重大突破,但这并不意味着停滞不前。
事实上,明清时期许多社会保障的政策措施比宋代更加周密细致,而且由于国家一统,各种政策、制度在全国围得到了普遍施行。
在备荒仓储的建设方面。
明代政府先后在全国各地推行预备仓、常平仓、社仓和义仓,《清朝通志》卷八十八《食货略八》中“由省会至州郡俱建常平仓,乡村则设社仓,市镇则设立义仓”的记录表明清代的规定更加严密。
在救灾程序方面,救灾程序也进一步完善。
明朝时,“报灾之法,洪武时不拘时限。
弘治中,始限夏灾不得过五月终,秋灾不得过九月终。
万历时,又分近地五月、七月,边地七月、九月。
”救灾手段除润免赋税外,还有赈米赈粥之举,数量亦有明确规定,“赈米之法,明初,大口六斗,小口三斗,五岁以下不与。
永乐以后,减其数。
”清朝顺治十年(1653年)即有关于报灾时间的明确规定:
“夏灾限六月终,秋灾限九月终。
”后来根据实际情况的需要,又陆续作了一些修改。
康熙七年(1668年)将八旗秋灾报灾期限提前至八月十日;乾隆七年(1742年),将收获期较晚的省报灾期限推迟一月。
在勘察灾情方面的规定更是十分具体。
重灾须由督抚大员亲自踏勘并奏报;轻灾可由府县官员勘察,然后逐级上报。
受灾州县需事先刊刻“简明呈式”(表格),填报灾民及被灾田亩的各项容,最后根据踏勘情况核造总册,并绘出受灾地图,连同地方拯济意见一并上报。
在救灾办法方面更是多种多样,包括调免等各种措施。
在救助社会弱势群体方面。
为弱者提供院救济的居养机构较为普遍,如明朝朱元璋于洪武三年,命令全国州县普设惠民药局,此外还设置栖流所、养济院等,给贫困病疾者以救济。
明英宗时,设置东、南、西、北四座“福田院”,共计收容300人,每年国库拿出500—800万两,安置贫疾者和解决鳏、寡、孤、独者的基本生活问题。
明太祖洪武元年(1368年)八月下诏:
“鳏寡孤独废疾不能自养者,官为存恤。
”“诏天下郡县立孤老院(即养济院)”,至永乐十年(1412年),已形成“天下府州县俱有惠民药局、养济院”的局面。
清政府延续了这种做法,要求“各处设养济院,收养鳏寡孤独及残疾无告之人”,清自雍正起,在各地设置普育堂,其中育婴堂负责收容和养育弃婴,普济堂为老年、残疾无依靠者提供住院救济。
各项制度措施均有明文规定,此外还专设栖流所,以收养流民。
延至晚清,清政府又在各地推行“教养兼施”的工艺局、习艺所,较之先前社会救助机构“只事收养”的做法又
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