关于当前我市人口计生工作中几个难点问题及其应对思路向市人大的汇报.docx
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关于当前我市人口计生工作中几个难点问题及其应对思路向市人大的汇报
关于当前我市人口计生工作中几个难点问题及其应对思路向市人大的汇报
关于当前我市人口计生工作中几个难点问题及其应对思路向市人大的汇报
**市计划生育委员会
今年以来,我市人口计生工作继续保持了较好的发展势头,低生育水平更加稳定,育龄群众得到了较好的计划生育服务。
但是,相对于**社会经济发展对人口环境的需求,相对于到明年年底全面实现示范县(市、区)的争创目标,我市人口计生工作依然面临着不少问题,有些问题还比较突出。
日前,我们组织人员深入4个县(市、区)和8个乡(镇)召开了12场座谈会,邀请县、乡、村三级近百名计生工作者和二十多名群众代表进行座谈,了解基层真实情况,寻求解决难题的办法。
根据调查,结合我委工作的实际,我们感到有必要向市人大汇报并寻求支持解决以下四个方面的问题。
一、我市关注、应对人口问题的机制很不完善,有必要以人口战略实施为契机,以综合治理为载体,形成基本的大人口工作机制
人口问题是影响社会经济发展的首要问题,人力资源是决定社会经济发展的首要资源。
优化人力资源,解决人口问题,对我市实现科学、快速发展具有非常重要的现实意义。
受多种因素的制约,我市对人力资源、人口问题的关注面一直很狭,仅限于解决就业难题、控制人口增长等被动应付和短期运作,没有组织力量进行全面、长远的分析和研究,也没有提出必要的人力开发和人口发展战略思路。
与人口相关的决策和工作停留在“数数人头、估估比例”的阶段。
人口研究远没有适应**社会经济发展的现实需要。
为了解决这一问题,市政府于去年4月启动了**市2001-2020年人口发展战略课题研究。
在市计生委、发展计划委、公安局、统计局等十几个部门和上海华东师范大学人口研究所的共同努力下,历时一年多,基本完成了各项研究任务,形成了研究报告。
8月24日,市政府召开发布会,向社会发布了相关成果。
这不仅标志着我市对人口问题的研究取得了阶段性成功,而且标志着我市在实践科学发展观上走出了重要的一步。
研究所得出的结论为我们决策今后五到20年的发展思路提供了很多重要的数据和建议。
但是,由于我们的基础资料、基础研究不够完善,由于一些部门对这项工作的认识还不到位,研究的成果还不是很深、很透,很多内容还停留在基础阶段。
真正用于指导实际决策和工作,还需要我们做更多更深入实例研究和专题研究。
再者,研究取得了十个方面的成果,但这些成果能不能发挥作用,关键还要靠党委政府的重视和相关部门的自觉。
基于这些考虑,我们感到,非常有必要建立我市自己的人口关注和研究机制,依靠扬大、党校以及市外高校科研机构的专家力量和我市相关部门的实践力量,对**的人力资源、人口问题实施跟踪分析、合力研究,为政府及社会相关决策及时提供丰富有效的人口理论支持,对社会发展实施人口预警;非常有必要以我市大的发展规划为依据,制定我市人口发展战略,对未来十几年、几十年的人口发展进行规划和调控,并整合人口相关工作的力量认真实施规划,实现人口对社会经济发展的良性促进作用,化解人口问题可能对社会经济发展产生的重大影响。
根据上述需要,我委主动考虑,正在积极筹建**市人口学会,准备集结**市内相关院校、部门的专家和实践者力量,形成对**人口实施经常性关注的学术性机制。
另外,根据国家和省里的要求,我市需要在明年年初改革政府机构时将市计划生育委员会更名为市人口和计划生育委员会,增加对人口的综合研究和综合协调职能。
我们请求市人大在考虑机构改革相关方案时,能结合我市人口工作的实际需要,在增加我委职能的同时,增加必要的经费和人员,在市人口计生委设立人口研究室,配备2-3个编制,具体负责人口研究和协调的相关工作,并与市人口学会形成互动,共同为**社会经济发展当好人口参谋。
二、人口流动成为影响我市生育秩序稳定的主要因素,有必要整合资源、突出服务,根本杜绝流动人口超生现象
随着社会经济的发展,我市流动人口规模越来越大,情况越来越复杂,计划生育管理和服务老问题没有得到有效解决,新问题却出了不少。
具体分共性问题和对策、流入人员、流出人员三个方面。
1、流动人口计生工作中存在的共性问题和对策。
人口流动是社会经济发展的现实需要,流动人口是社会构成的基本内容。
但政府相关部门和社会相关方面对此都缺乏超前、系统、有效的应对政策。
流动人口计生工作缺乏它应属的工作体制——流动人口工作体制,管理和服务都不能按要求到位。
共性原因:
一是缺乏社会合力。
公安、工商、劳动等部门的行业规定和实际工作,对流动人口计划生育管理和服务有利的不多,不利的不少。
虽然层层签有目标责任状,但在基层实际工作中,落实有限。
单靠计生部门力量不足以保证流动人口遵守计划生育法律法规,不能全部兑现流动人口的计划生育待遇。
被调查单位近年来发生的计划外生育和选择性别生育,绝大部分都是利用人口自由流动的机会实现的。
基层反映,群众如果想流出去超生,几乎百分之百是可以达到目的的。
二是缺乏两地协调。
按照现行政策,流动人口发生违反计划生育现象,流入地有权处罚,却没有义务承担管理不力的责任;流出地依法办事,则无力监管,却要承担工作不到位的责任以及在群众中的消极影响。
不仅流往省外难以协调,而且在省内流动也没有实现两地的有效配合,苏南部分地区对流入人员的计生管理和服务以及配合流出地查处有关情况都相当不尽人意。
三是缺乏财力支撑。
按照与户籍人口、未流动人口同样的要求,无论是对流出人员的管理和服务,还是对流入人员的管理和服务,都需要一定的经费保障,相关财政既没有明确的支出渠道,也没有专门的经费支持。
基层计生部门往往无力实施有效的管理和服务。
四是缺乏群众基础。
流动人口多数为生计而流动,对计划生育管理和服务有一定的抵触情绪。
所在单位、所住地点、周边群众对其计划生育都不重视,单靠计生工作者难以掌握信息,实施管理。
共性对策:
一是把流动人口计生工作主动、有效地融入全局性的流动人口工作体制中去,促进并充分利用这一体制,在促进并服务人口流动的基础上,实现对极少部分有意超生人员的有效管理和对绝大部分流动育龄群众的计划生育服务。
不能脱离大环境在计生工作体制中自成体系,自我加压来抓流动人口计划生育工作。
二是有所为有所不为,坚持以人为本,从基层实际出发,有针对性地实施对重点对象的跟踪管理,为确实需要服务的流动人口特别是其中的困难群众提供计划生育服务。
三是在省内实现一盘棋,明确责权利的统一,真正实现流入地管理为主,建立合理有效的流出、流出地配合机制。
各市、县在各自行政区域内实现互动管理和服务。
同时要落实相关经费由户籍地承担为主的原则和具体实施办法。
2、流进人员计生管理和服务。
流入我市的外地人员数量不大,在4万人左右,分散在市区、县市城区和多数乡镇。
一般农村乡镇流入人员在50人左右,其中育龄妇女在20人左右,基本上都享受了与本地育龄妇女同样的宣传服务待遇,包括参加RTI等服务工程。
对流动人口发生的计划外怀孕,都能及时动员并处理。
工作的难点是流入到县市城区和市区的外来人员。
对他们一般性的日常管理和技术服务是能够落实的,但受经费、人力等因素的制约,对蓄意超生或发生计划外怀孕等对象,掌握信息、查处或技术服务难以到位,落实政策性奖励待遇更无从谈起。
另外,流进人员持证率低、验证难、催办证明常引起负反应。
加强对流进人员的管理和服务,重点在城市,主要对策,一是要有钱办事。
要争取财政支持,明确专门的流入人员计划生育经费,为同样贡献于本地建设的外来人员提供必要的计划生育管理和服务。
流出地要依法承担技术服务相关费用,减轻流入地管理成本。
二是要有人问事。
城市社区居委会必须要有专职的计生工作人员,及时有效地掌握社区内流进人员的情况并进行管理和服务。
三是要有权管事。
街道和社区的计生工作人员要有权对区内单位、居民实施计划生育管理,协定必要的权利和义务,依法、依约保证流进人员接受管理,享受服务,履行义务。
3、流出人员的计生管理和服务。
我市作为劳务输出大市,常年有80万左右的劳动力在外谋生。
由于大部分流入地没有对他们实施有效的计划生育管理和服务,主要责任和任务还是落在户籍地,对他们的计划生育管理和服务已经成为农村计划生育工作的一大难点。
首要问题是孕情难掌握。
相当一部分流出人员工作常变,居无定所,靠手机与家人保持联系。
如果有意超生或抵制计划生育管理,计生部门很难与其取得并保持联系。
特别是我市严格按照相关法律法规规定,对流出人员不签合同,不收押金,不搞担保或株连,基本无制约措施。
流出人员除非当地查证才来办证,持证外出后,一般不会主动寄回孕检单。
大部分流出人员也不会在夏忙期间回归,与流入地联系一般不通,因此掌握孕情是第一难事。
有些乡、村受考核所压,对有违反计划生育倾向或可能的群众主动去找,但花费太大,找一次少则上千,多则几千,人多了,无法承受。
第二个问题是处理难到位。
流出人员利用各省不同的生育政策和管理空子,想方设法达到超生目的后还千方百计逃避处罚,有的直接把户口迁出去,有的在当地就低处罚,有的隐瞒收入拒绝处罚,使流出地管理非常被动。
现行法律法规不允许强制进行亲子鉴定,少数非婚生育对象不予承认计划外生育事实;个别计划外生育对象采用假离婚等手段,逃避处罚。
第三个问题是影响难消除。
利用流动之机达到超生或选择性别生育的目的,给其他群众造成很坏的示范效应。
特别是有些当事人达到目的后耀武扬武,大肆庆祝,群众意见很大,计生部门却束手无策。
对流出人员除了上述共性对策外,还要抓两点:
一是以服务促计生。
针对流出人员外出务工后产生的实际困难和实际需要,多为他们提供办理证件、照顾老人和小孩(学生)、发放计生药具、免费实施上取环和流引产手术等服务,以服务换取他们对国策的支持,努力打消自己和一同外出者的超生意愿。
二是以管理保计生。
从孕情确实难掌握的事实出发,明确必要的孕情临控政策,在合法的前提下依法制约当事人,签订流动人口计划生育管理合同,确保户籍地对当事人孕情的有效掌握。
三、出生人口性别比偏高将影响社会稳定,有必要加大政策弥补力度,切实解决这个问题
我市出生婴儿性别比偏高问题从1984年开始出现,逞总体逐步升高的趋势,而且随着孩次的升高而大幅度升高。
根据计生部门的报表分析,全市2001-20XX年一孩出生性别比为107.22,二孩以上出生性别比达到152.56;一孩出生婴儿性别比是基本正常的,失调的重点在二孩以上。
随着符合条件生育二孩对象的增多,出生婴儿性别比在一段时期内还会持续攀升,但最终会随着生育现象转入两个孩子为主以及经济发展对生育意愿的影响而回归平衡。
调查发现,造成我市出生婴儿性别比偏高的原因分自然原因、直接原因和根本原因三个方面。
第一,自然原因。
是指二孩性别比失调是造成我市性别比偏高的主要因素,而我市二孩95%以上属于符合条件的照顾生育。
绝大多数照顾生育对象一孩是女孩,从生理规律上讲,第二胎生男孩的概率较大,因此造成二孩男多女少的第一原因是自然原因,是不可避免的。
第二,直接原因。
是少部分群众利用国家管理不能到位的机会,通过非法鉴定胎儿性别和非法引产达到生男孩的目的。
由于医疗卫生机构普遍拥有B超,B超鉴定胎儿性别非常容易而且一般无法抓到证据,无法进行处罚。
如果当事人执意“照不到男孩不生”,则很难从管理上进行制止。
加之受多种因素的影响,基层计生工作基础出现一定程度的削弱,相关的孕情信息不能及时掌握或跟踪管理,也给选性生育留下了很大空间。
第三,根本原因。
是重男轻女、传宗接代的传统思想以及农村家庭生产对劳动力的需要和农民对养儿防老的需要。
由于严格实行一孩政策,越来越多的独女家庭感到在家庭生产和养老问题遇到困难,特别是独女父母遇到意外陷入困境后对周围群众的“教育意义”很大。
在有条件再生一孩时,绝大多数当事人都有“想男怕女”的愿望并采取了一些行动。
我市2001-2003三年计划外出生的374名二孩以上中有327名男孩,性别比达695.74,也说明了这一问题。
为缓解出生婴儿性别比偏高给社会经济发展造成的影响,我市已联合十多个部门在全市开展关爱女孩行动。
总的思路是,通过几年的宣传、治理和扶持,使全市出生婴儿性别比尽可能回归到基本正常范围内。
具体措施:
一是宣传。
在全市深入宣传性别比平衡的重要意义,营造服从大局自然生育的舆论环境,增强全社会对女孩及其父母的关爱意识。
二是治理。
加强基层基础工作,依法管理生育二孩行为和B超鉴定、引产,尽可能杜绝非法鉴定胎儿性别和非医学需要的引产。
在全市全面建立二孩生育孕情跟踪管理制度,对非医学需要的引产行为依法进行包括推迟生育时间、予以经济处罚等制约措施。
三是服务。
为相关妇女提供上环、取环等基本项目的避孕节育技术服务。
四是扶持。
争取更多的政策资源,对独生子女家庭尤其是独女父母给予政策性弥补,减少他们的后顾之忧。
下一步,我们要采取的措施:
一是实施孕情管理。
出台必要的政策和程序,使基层能有理有据实行孕情跟踪管理,特别是批准生育二孩的孕情跟踪管理,包括加强B超管理、实行定点引产等。
二是明确必要的制约政策。
从选择性别生育在实施上难管理的实际出发,加大以事后处罚进行制约的力度,明确一般情况下照顾生育应当先批后孕;照顾生育证应当在一年内有效,过期重发;非医学需要引产后可以延期批准照顾生育等。
以防止一些当事人“拿着生育权做B超,照到女孩免费引产,照到男孩申请批准后再生育”的不合理行为。
三是出台必要的弥补政策。
对独女父母特别是陷入困境的独女父母给予比普通独生子女父母更为优惠的奖励性待遇,可否在50元奖励政策的基础上对独女父母加发10元每月,以体现国家对生一个女孩的群众更加亲切的关怀。
四、群众计划生育权益难以得到保障,有必要建立和完善对执行计划生育的群众的奖励扶助机制和对计划生育相关困难群众的社会救助机制
在市人大的重视和关心下,我市近年来在落实计划生育奖励待遇,救助计划生育相关困难群众方面,取得了不少成效。
计划生育手术免费服务、计划生育药具免费供应、离岗职工计划生育权益保障都得到了落实,相关部门也为计划生育困难群众出台了一些政策。
但对照国家和省法律法规的要求,对照群众的实际需要和合法权益,我们的差距还很大,还需要市人大在以下两个问题上给予高度关注。
1、关于对农村部分计划生育家庭发放每人每月50元奖励金的问题
对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度是鼓励农民响应党和国家的号召、自觉实行计划生育,稳定低生育水平,促进农村人口与经济社会协调发展的一项重要举措,是国家加强农村基层基础工作实施的一项重要政策,是当前和今后一个时期人口和计划生育工作的一件大事。
国务院今年在西部地区组织进行试点,省政府今年在徐州市和如东县进行试点,明年全省将推行这一政策。
省里明确我省奖励扶助对象为实行计划生育且已领取《独生子女父母光荣证》,年满60周岁的农村居民,以及只生育一个孩子且孩子已死亡未再生育和收养子女,年满50周岁的农村居民。
试点地区奖励扶助为每人每月50元,每年600元,资金由省和县(市、区)两级共同负担,省级财政承担80%,县(市、区)财政承担20%,20XX年全省全面推开,但奖励扶助金转移支付方式有所区别:
(1)苏南自行解决,省不补助;
(2)苏北省补助80%,县(市)承担20%;(3)苏中地区享受财政补贴的县(市),由省财政适当补贴(比例未定);(4)其他县(市、区)自行解决。
我市只有高邮、宝应可享受省补助。
根据测算,我市符合条件的人数为20771人,每年需要1249万。
尽管是以县财政为主,且高邮、宝应可享受补助,但市财政仍应适当补助。
为此请求市人大在明年的部门预算中能增加此项专门经费。
2、关于职工退休加发5%工资等计划生育利益导向政策的落实问题。
调查发现,独生子女父母每人每年20元的奖励金、职工中的独生子女父母在退休时加发5%工资、执行计划生育的职工享受相关的晚婚晚育假期待遇和报销独生子女医药费及学费、农村独生子女家庭享受建房分田方面的优惠等计划生育利益导向政策在我市城乡的落实情况均不理想,除国家机关、事业单位和部分公有制企业、较大民私企业以及个别经济条件较好的乡、村能够兑现相关待遇之外,大部分农民、职工均不再享受此类奖励性待遇。
共性的原因主要有三:
一是此类奖励政策属于“锦上添花”,对相关对象的吸引力和作用有限。
40元奖励金在出台之初,相当于一个人一个月的工资,现在只相当于一天的工资。
加发5%在我市一般是30元左右,对业已享受养老保障待遇的退休职工的生活影响不大。
故我市农民、职工对没能享受到此类待遇均暂未出现较强烈反映。
而苏南地区群众维权意识较强,此类反应相当强烈。
省人大、省政协已据此对省政府提出了不作为的意见。
二是市、县、乡三级财政均难以承受此类庞大负担。
此类政策涉及面太广,对群众是小数字不起作用,对政府是大数字负担不了。
**市直有12万退休职工,平均月退休金600元,按其中四分之一属于独生子女父母计算,需要1080万。
去年市政府为市养老保险基金补亏7500万,无力再增负此笔开销。
一般县(市)需要300-700万元,也很难到位。
独生子女父母奖励金人均需要5元钱,多数当事人属于农民,需要乡级财政承担,3万人左右的乡镇一年需要此项支出10万元左右,几乎不可能兑现。
三是改制后的企业不肯也“敢于不”承担此类软责任。
计生部门无权查处,职工也没有胆量去计较。
相当一部分企业实行计件工资,干多少拿多少,社会保险都不办,“其他钱”或“权利”更是免谈。
对此类利益导向政策的落实,建议市人大能支持我们从基层实际出发,有所加强,有所淡化。
在独生子女父母面越来越广、基层财力还相当有限的情况下,依法确定政策的实施力度,把有限的财力优先用于“雪中送碳”,解决计划生育手术并发症患者、独生子女意外伤亡的困难家庭、因意外伤害等导致生活无着的独女父母等更需要关爱的计划生育困难群众的实际困难。
充分利用实行农村独生子女家庭奖励扶助政策、计划生育免费技术服务等契机,把这两项奖励落实到位,淡化群众对独生子女父母奖励金、退休加发5%等其他奖励导向政策的期望,也减轻基层同志的工作压力。
此外,建议市人大能向省人大就职工退休加发5%工资政策进行科学决策。
按照省人大颁布的我省社会养老保险有关政策,现在机关事业单位绝大多数是执行加发5%较好的。
企业职工按老办法计发退休金的也能执行;新老办法对比取高值的一般都是新办法金额更多,不存在独生子女父母优惠加发的问题。
从明年7月1日起,全部执行新办法,企业职工退休加发5%的待遇更无从体现。
省人口计生条例规定的一次性奖励,资金渠道有待明确。
如果要求单位承担,必须由省里出台实施政策并配有强力制约措施。
如果要在职工养老保险中体现,需要协调劳动部门调整养老保险基金征缴政策,在企业负担部分提高0.5-1.5个百分点,用于兑现5%奖励。
20XX年9月
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