城市污水处理业务审批指引.docx

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城市污水处理业务审批指引

城市污水处理业务审批指引

城市污水处理行业业务审批指引

一、城市污水处理的行业范围界定及主要特点

（一）行业范围界定

污水处理指使用一定的工程设施，利用物理、化学、生物等方法对工业废水、生活废水和地面径流水进行净化处理，对产生的污泥进行处理，对净化过并达标的水进行再利用的行为。

城市污水处理行业属于城市水务行业的一部分，水务行业包括自来水的生产和供应、排水及污水处理等。

城市污水处理行业的固定资产项目建设包括管网建设和污水处理设施建设。

目前污水收集及中水回用管网建设企业仍存在较大风险，我行不宜介入，本审批标准主要针对污水处理设施建设项目进行研究。

（二）行业主要特点

1、无收益的公用事业，政府扮演重要角色

污水处理属于公用事业的范畴，产品需求相对稳定，受经期的波动影响很小，整个行业有投资大、回收期长、效益低的特点。

投资回收主要靠政府收取拨付的排污费，污水处理企业通常能够得到政府的补贴或税收优惠。

2、垄断行业，具有自然垄断性

污水处理由于地域的固定性和公共产品的排他性。

具有区域性垄断的特点，具有垄断利润。

3、资本密集型，要求规模优势

污水处理属于资金密集型行业，一次性投入的资金大。

与大多数资本密集型的产业一样，污水处理产业具有规模优势的特性。

污水厂处理规模需要与当地的污水排放量，管网建设配套。

4、实施特许经营管理

污水处理实施特许经营管理，项目建设单位必须通过严格意义的招投标、评审、公示、中标等程序而获得特许经营权，在与行业主管部门签订合同后方可实施建设。

特许经营期限由当地根据其经济发展水平、城市规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。

5、产品或服务实行价格听证

污水价格的调整需举行价格听证会，且收费与自来水费捆绑，支用分开。

6、资金需求主要为固定资产贷款

城市污水处理项目的资金需求主要体现在项目建设上，建成后依靠政府返还收取的排污费和其他补贴费用支持运营。

7、服务者不面向最终用户

污水行业提供的是一项社会服务，不直接面向最终客户，因此公众无法对产品的质量和服务进行判断，服务的好坏有赖政府的监管。

上述特征决定了污水处理领域属于准公共物品里公共属性较强的物品，政府发挥的作用要远远大于供水领域，特别是在政府投资和吸引私人部门参与的优惠政策方面。

城市污水处理领域的私人部门参与是在政府管制下实现的市场化，而不是高融资成本和高利润的私人部门投资。

二、我国城市污水处理行业相关政策规定

（一）国家产业政策

国家“十一五”规划纲要对加强水污染防治的基本方针是：

加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度。

科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。

加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市污水处理率不低于70%。

“十一五”规划强调，要实行强有力的环保措施，大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。

（二）污水处理发展规划

目前中国水资源环境相当严峻，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失四大水资源问题仍相当突出。

国家“十一五”的环境规划提出，2010年全国总量控制指导性目标为：

COD排放总量控制在1300万吨，氨氮排放量控制在140万吨。

到2010年底，全国城镇污水处理率平均达到60%以上，其中省会以上城市平均达到80%以上、地级市平均达到60%、县级市平均达到50%、县城平均达到30%；北方地区缺水城市再生水利用率达到污水处理量的20%以上。

权威机构预测，从传统的水量需求上进行分析，2010年污水排放量将比2004年增加15%左右，2015年在2010年基础上增加10%左右，也就是说到2010年，每年污水的排放量将达到464亿立方米。

通过对污水处理能力现状的分析，预计全国城镇污水集中处理能力达到10000万立方米/日左右，城镇污水集中处理系统的处理量达到300亿立方米/年左右，污染物年消减量为COD600万吨以上，才能完成上述污水处理率的指标。

（三）国家给予城市污水处理的优惠政策

1、列入国家重点污染防治和生态保护的项目，国家给予资金支持；城市维护费可用于环境保护设施建设；国家征收的排污费主要用于污染防治。

2、投资方向税优惠：

建设污水处理厂的固定资产投资方向调节税实行零税率。

3、关税优惠：

对城市污水和造纸废水部分处理设备等实行进口商品暂定税率，享受关税优惠。

4、建筑税优惠：

建设污染源治理项目免交建筑税。

5、所得税优惠：

对利用废水、废气、废渣等废弃物作为原料进行生产的企业，在5年内减征或免征所得税。

6、增值税优惠：

对城市污水处理厂和垃圾处理厂免征增值税。

三、合规性要求

（一）项目立项、审批的要求

1、项目的立项与审批、核准

审批或核准主要是从项目是否使用政府投资来划分。

政府投资的项目的立项必须经过各级政府投资主管部门审批；非政府投资项目，一律不再实行审批制，仅区别情况实行核准制和备案制，其中属于重大项目和限制类项目的实行核准。

对于备案的项目，只需填报备案登记表，无需审核开工报告，建设条件落实后，在列入投资主管部门的年度投资计划后，就可开工。

需要项目核准的，必须具备城市规划选址、用地预审和环保评审三个前置条件，一般取得核准文件的项目其上述三项前置条件均已达到。

2、资本金比例

（1）国家发改委规定对城市污水处理项目资本金应不低于总投资的20%，经营期限不超过30年。

承担城市污水、垃圾处理设施特许经营的企业，必须具有相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包设施年运行总成本的50%。

（2）总行2006年出台的《大中型客户授信审批五项基本原则》（建总函[2006]996号）规定，城市基础设施项目资本金比例最低应达到35%。

（二）我行信贷准入和退出标准

1、总行2004年出台的《城市建设行业营销指引》（建公[2004]270号）提出，要重点关注大、中城市的污水处理厂，在收费政策不落实前，不得发放贷款。

2、总行2006年出台的《关于进一步规范公司客户信贷准入退出管理的通知》（建总发[2006]309号）对城建行业制定了明确的准入退出标准：

（1）优先支持经济发达地区及中心城市，特别是珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海经济圈与首都经济圈城市群的中心城市中法人治理结构完善、管理水平高、规模大、效益好、信誉优的企业，且原则上，信用等级需达到AA级（含）以上；其中，环境管理业要优先支持拥有配套管网、收费政策落实的大中型城市的污水处理企业；

（2）审慎进入污水收集及中水回用管网建设企业。

（3）对信用等级评定为BBB级（不含）以下的客户，水利管理业中单独经营水源、收入来源不能明确落实的企业，供水成本高、水价倒挂、水费政策不落实的企业，实行退出政策。

四、授信业务主要风险点及控制措施

（一）行业客户共同风险点的揭示

1、政府信用风险

城市污水处理行业属于公用事业，其整个过程均需政府的支持与参与，从政策的制定、污水收集、管网建设、排污费的收取和支用，尤其是政府作为投资主体的融资方式更是全程政府信用支撑。

政府的信用好坏关系直接决定项目的成败。

2、管网建设风险

管网的建设一般要与当地的污水排放量、污水处理能力基本配套，且需超前。

我国目前污水处理厂的能力只发挥60%，主要原因是管网建设不同步、不配套，管网建设滞后。

3、污水处理费定价风险

污水处理费定价一般采用分类定价法，从低到高分为城市居民生活废水处理、工业废水处理和特种行业废水处理。

由于污水处理费与自来水捆绑收费，价格的确定与城市规模、工业化程度、人民生活水平、企业及居民的实际承受能力相关联。

4、排污费收取风险

主要体现在两方面：

一是开征面小、收费率低、总量不足带来的风险；二是政府是否按期划拨污水处理费或将污水处理费挪作他用；

5、政策性因素风险

污水处理项目建设投资较大，投资回报期一般较长，如污水处理成本与收取的污水处理费倒挂，必须倚重于政府的补贴与信用。

同时长达20年或更长的运营期中出现政治、经济政策等重大变化可能会对项目产生影响。

6、建设资金不足带来的投资风险：

污水处理行业属于资金密集行业，所需投入资金巨大，资本金的比例越高，风险可相对减少，因此资本金的比例高低与是否及时足额到位是影响项目能否按期竣工投产的关键。

7、担保方式的风险

目前的担保方式主要有污水处理厂资产抵押、污水处理费收费权质押以及帐户封闭管理。

但存在建设期资产抵押担保无法落实。

经营期收费权难以登记以及质押帐户不符合“特定化”要求，帐户不能对抗第三人的风险。

（二）不同融资方式下的风险点、审查要点及控制措施

鉴于城市污水处理行业其特点主要体现为项目建设和特许经营，因此其风险点主要集中于固定资产项目建设风险和特许经营协议内容约定及执行风险上，因此我行在审查项目时必须重点关注现阶段的行业及产业政策，关注立项审批是否合法合规，土地、配套措施的保证是否到位，项目本身是否经过招投标方式取得，项目建设资金是否落实，资本金是否足额到位，项目建设期的风险，有无延期完工的风险，管网建设覆盖面是否达到污水供应的要求，政府的财政实力是否具备，政府的信用及履约记录是否良好，政府授权是否清晰，付费安排是否合理和稳定，有无合理的补偿机制，控股股东的信用等级、盈利能力、融资能力是否满足我行信贷政策要求，同时还要对以下不同融资方式的特殊风险点予以高度重视。

1、政府独资或者控股公司的融资方式

（1）政府信用风险：

政府是否按期划拨污水处理费以及挪用的风险；

（2）客户信用风险：

政府将污水处理费划拨给业主后，业主能否按照合同约定如期偿还银行贷款的风险；

（3）资本不实的风险：

一是无效资产注资方式，关注公司实物资产是否对公司后续经营有作用；二是资产评估溢价较多，存在资产不实的风险；

（4）项目未能如期建成的风险：

政府类公司一般对项目投资控制缺乏手段，易出现投资“黑洞”，导致项目无法如期建成或项目投资过大，增加银行贷款风险。

（5）政府补贴及付费方式确定的风险：

政府独资或者控股公司的融资方式一般决定其无法按市场方式运做，在项目建设初期政府补贴一般不明确，应先锁定政府补贴的方式及额度再投入。

政府独资的融资方式主要出现在前些年，现在基本已被特许经营方式取代。

我行应该选择政府财力雄厚的直辖市、省会城市、中心城市的政府控股公司支持。

担保方式上除了要用污水处理费作质押外，必须要求政府对我行的贷款本息与排污费收入可用于归还贷款的之间的差额纳入地方预算安排。

2、BOT及TOT融资模式

（1）目前BOT及TOT融资模式是主流模式，其特殊风险点主要体现在：

其一，特许经营权的授予方式是否符合法律规定。

必须签订正式的特许经营协议，如果是授权书或承诺书的形式，难以涵盖特许经营的内容，不利于形成合理的交易条件，不利于形成稳定持久的企业关系；其二，协议内容是否清晰地约定了双方的权利和义务，是否有失公允,是否有对资产权的约定，无资产权的项目我行无法对其抵押与处置。

对于TOT项目除审查BOT的风险点外，还要看资产是否具有明晰的产权关系，资产是否进行评估，国有资产转让和处置是否符合相关法律规定。

（2）对政府财政实力的审查：

政府在协议中的相关承诺是否有能力做到，特别是是否有相应财力对业主进行补贴。

（3）对借款人资金实力的审查：

由于城市污水处理是一高速成长的市场，规模效益明显，因此，快速扩张、跑马圈地、巨额的资金投入是其显著特征。

一个借款人往往成立若干家公司经营不同地区的污水处理项目，其控股股东实力如何、能否筹集到足够的资本金、是否会挪用项目资金、集团的资金链是否牢固、项目是否会中途转让、有无延期完工的风险、是否有战略投资者的引入等等应为我们关注的重要问题。

BOT及TOT，特别是BOT是现在我国污水处理的比较常见的融资方式，风险防范措施首先要在BOT协议中将政府每年补贴的金额保证列入预算安排；其次，担保方式上用项目资产做抵押，污水收费权质押，对于政府财力较弱的，要求借款人提供集团担保；第三，对收费帐户实行封闭管理。

3、永久经营授权融资模式

由于政府不直接参与项目的运做，因此对此类项目应着重考察运营企业自身的经济实力，考察企业有无在本行业的从业经验，企业的融资能力，项目的资本金比例，资金到位状况如何，技术力量等因素；同时关注在项目建设初期政府有没有在税收和土地使用方面给予间接支持。

担保方式上采用项目资产做抵押，污水收费权质押，要求借款人提供集团担保，并对收费帐户实行封闭管理。

4、购买建设经营（BBO）融资模式

此种模式也是目前较多使用的融资模式，它的风险点主要相同于BOT融资模式的第二类风险，首先，需重点审查借款人的资金实力与融资能力，BBO的收购资金一般在5-10年支付完毕；其二，审查所购买的污水处理项目的实际支付价格是否合理；其三，购买协议是否有其他不利的条件约定；其四，借款人财务报表是否真实反映所购买资产的价格，是否存在评估溢价。

担保方式上采用项目资产做抵押，污水收费权质押，要求借款人提供集团担保，对收费帐户实行封闭管理。

五、主要经济技术指标及参数

（一）与客户相关的指标及范围

指标

合理范围

备注

主要财务指标

资产负债率

≤65%

不发达地区控制在50%以内

总资产报酬率

≥2%

偿债周期

3－5年

其他关键财务指标

销售利润率

≥0.51%

2005年污水处理行业累计经济效益指标

成本费用利润率

≥0.54%

2005年污水处理行业累计经济效益指标

（二）与项目相关的指标及范围

指标

合理范围

备注

项目资本金比例

≥35%

承担城市污水、垃圾处理设施特许经营的企业，必须具有相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包设施年运行总成本的50%。

污水处理费

一般在1.00元/立方米才能保证污水处理企业获得稳定微利

目前仅少数发达地区污水处理费达到稳定微利征收标准，多数城市收费标准较低，一般在0.65元/立方米以下

运行费用

控制在0.3元/立方.天左右项目财务效益才有保障

贷款偿还期

BOT项目一般在10年以内，政府为主导的融资方式一般在12年以下

污水处理费实收率

≥90%

1、城市规模、人口数量及排污能力要求：

优先支持经济发达地区及中心城市，特别是珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海经济圈与首都经济圈城市群的中心城市以及人口众多、工业基础较好的拥有配套管网、收费政策落实的大中型城市的污水处理企业，其排污能力在60%以下。

2、项目总投资及单位投资：

——单位投资根据工艺技术、设备选型不同一般在800-1800元/日.吨，但一个较优的项目投资指标应控制在800元/日.吨左右（不含截污干管），可接受1200元/日.吨左右，污水处理厂的设备技术已经实现国产化，运用国产设备是项目减少投资的重要措施。

——占地指标：

近年来实际建设的污水处理厂均能控制在0.5平米/立方.天以下，远低于国家规范要求。

——综合附属设施：

日处理能力为5万立方的污水处理厂综合楼面积控制在800平米内，10万立方/天的控制在1000平米以内。

3、运行费用：

污水处理厂的运行成本包括电费、药剂费、工资福利、大修及检维、财务费用、管理费用，不包括折旧及固定资产贷款利息（运行费用＋折旧＋固定资产贷款利息＝处理成本），现行污水处理厂由于地区、工艺、污水水质及处理标准的不同，运行费用大致为0.21-0.57元/立方.天，处理成本一般为0.3-0.8元/立方.天。

如政府不实施其他的补贴，运行成本控制在0.3元/立方.天左右的项目财务效益才有保障。

4、排污费的定价：

实行分类水价，计入供水价格，一并收取，价格平均应在0.83元/吨左右。

5、当地同类水厂的产能、水价及成本的对比，保证项目投资规模、生产能力、运行费用、投资收益、未来经营现金流的测算处于合理水平。

6、项目所采用的生产技术：

项目采用的工艺技术应合理，避免片面追求工艺新、技术时髦，不考虑本地区的进水水质、处理水量以及出水用途的情形。

7、项目资本金比例及投资资金到位计划：

该指标一般不应低于35%，经济较不发达地区则应要求更高的项目资本金比例。

8、在既定水价条件下的项目贷款偿还期、投资收益率：

BOT项目贷款偿还期一般在10年以下；政府为主导的融资方式一般在12年以下。

9、所在区域使用自备水源总量占区域水资源使用总量的百分比：

越低越好。

10、当地污水处理费实收率：

90%以上。

六、其他需要关注的问题

1、污水处理费是影响污水处理企业投资利润率的最敏感的因素之一。

在评价污水处理项目时，对城市供水价格进行评估，使污水处理企业获得稳定的资金来源，要有成本补偿和合理的利润用以维持简单再生产，是污水处理项目的主要评价因素之一。

随着国家对环境保护的日益重视，污水处理费的有一定的上涨空间。

权威机构预测，未来大城市的污水处理费用可能都要达到8毛钱，其他城市可能陆续都要提高。

污水处理涉及到环境保护，不再局限于本地的老百姓利益，而是关系到整个流域、国家的利益。

所以国家在这方面出台的价格调整方案可能是强制性的、统一政策性的，并会与国债的使用挂钩。

2、由于城市污水处理项目建设投资较大，投资回报期一般相对较长，长达20年甚至更长的运营期中可能出现政治、经济及自然不可抗力等方面的重大变化带来的对项目执行的影响。

随着我国国民经济的长期增长和人民生活水平的稳步提高，对城市基础设施的要求将越来越高，将给污水处理企业业务发展带来新的机遇。

但是，如果面临经济紧缩、宏观经济政策变化、收费政策的调整，对污水处理企业的发展将带来不利影响。

3、供水工程投资已凸显多元化趋势。

过去在大多数城市，政府几乎是供水工程的唯一投资者。

随着近年来国家对供水行业投资限制的放开，各类资本开始投入供水行业。

国家计委《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》提出，近期要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。

国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的《外商投资产业指导目录》中，城市供水厂建设、经营属于鼓励外商投入的领域。

随着供水行业政企分开和水价调整，供水工程投资多元化成为必然。

民间资本和海外资本将进入供水行业，投向供水和污水处理及回用设施的建设和运营、城市水源工程和制水厂，参与供水企业重组，进一步促进城市供水格局的变化。

七、附录

1.《中华人民共和国水法》（1988年1月）

2.《中华人民共和国水污染防治法》（1984年5月）

3.《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月）

4.《中华人民共和国污染防治法实施细则》（2000年3月）

5.《中华人民共和国污染防治法》（2000年3月）

6.《城市污水处理及污染防治技术政策》（2000年5月）

7.《建设项目环境保护条例》（1998年4月）

8.《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989年7月）

9.《城市排水许可管理办法》（1994年）

10.《污水处理设施环境保护监督管理办法》（1988年5月）

11.《城市供水价格管理办法》（1998年9月）

12.《关于加大污水处理费征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》（1999年9月）

13.《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）

14.《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）

15.《排污费征收使用管理条例》（2003年1月）

16.《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2006年2月）

17.《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年3月）

18.《国家环境保护总局关于发布<城镇污水处理厂污染物排放标准>（GB18918－2002）修改单的公告》（2006年5月）

19.《国家环境保护总局关于严格执行<城镇污水处理厂污染物排放标准>的通知》（2005年10月）

20.《国家税务总局关于污水处理费不征收营业税的批复》（2004年12月）

21.《国家发展改革委办公厅关于污水处理费征收有关问题的复函》（2004年1月）

22.《财政部、国家税务总局关于污水处理费有关增值税政策的通知》（2001年6月）

23.《国家计委、建设部、国家环保总局关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》（1999年9月）