论应对突发事件的法制建设+论文.docx
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论应对突发事件的法制建设+论文
绪论
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,我国社会矛盾明显增多,而且触点多、燃
点低,处理起来难度较大。
如何才能更好地加强和创新社会管理呢?
党的十八大报告明确提出,
要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
这一社会管理机制的确立,
不仅是对改革开放以来我国社会管理实践经验的总结和发展,而且是新形势下加强和创新社会管
理,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的基本路径和方法。
加强源头治理,就要更加注重民生建设和制度建设,防止和减少社会矛盾的产生。
加强源头
治理,要求在加强社会管理、处置社会矛盾时关口前移,尽可能防止、减少社会矛盾和社会冲突。
当前,我国社会管理中出现的问题,从根本上说是经济社会发展中不平衡不协调不可持续问题在
社会领域的反映,特别是由于利益格局正在发生深刻变化,居民收入分配差距较大,影响群众切
身利益的问题较多。
同时,人民群众对提高生活水平、加强和改善公共服务的新要求新期待正不
断增加。
加强源头治理,就要全面贯彻落实科学发展观,统筹解决好经济社会发展中的突出问题,
尤其是要加强民生建设,使发展成果更多更公平惠及全体人民。
同时,加强制度建设,坚持依法
治国,努力维护群众合法权益,维护社会公平正义。
加强动态管理,就要遵循客观规律,用动态发展的思路妥善处理各方面关系,及时化解社会
矛盾。
改革开放以来,我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局等都发生了深刻变化,而且
这一进程还在不断发展深化,社会管理面临许多新情况新问题。
从实际情况看,目前我国社会管
理中存在着原有的社会管理功能难以承载、过去的社会管理手段难以奏效、传统的社会管理方式
难以实施等问题。
这就要求我们坚持唯物辩证法,适应新形势新任务新要求,树立动态的社会管
理思维和方式,健全社会矛盾排查调处机制,使社会矛盾的发生发展处于动态平衡、动态协调的
良性状态,确保不积累、不蔓延、不激化、不恶化。
为此,应加强对新形势下社会矛盾和问题的
规律性研究,使社会管理适应经济社会发展、符合时代要求。
在实践中,应畅通和规范群众诉求
表达、利益协调、权益保障等渠道,进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,
建立和完善社会安全防控机制等,实现社会和谐有序。
加强应急处置,就要更加注重应急能力建设,建立健全有效应对和妥善处置突发公共事件的
机制。
当前,我国已经进入深化改革的攻坚期,前进道路上的困难、问题和风险不断增多,各种
突发公共事件尤其是群体性事件时有发生,处置不好极易造成严重社会危害。
同时,我国地域辽
阔,自然灾害频发,这方面的突发公共事件对人民群众的生命财产安全构成严重威胁。
加强和创
新社会管理,就要进一步健全应急处置机制,妥善应对和处置各类突发公共事件,维护最广大人
民群众的根本利益。
加强应急处置,不能急中出错、急中违法,而要坚持维护群众合法权益、维
护社会稳定、维护法律权威,坚持理性平和、文明规范处置各类突发公共事件。
这就要求进一步
健全和完善突发公共事件危机预防机制、预案管理机制、资源共享机制、指挥联动机制、信息发
布机制、宣传教育机制、法律保障机制、应急救援机制、善后处理机制等,提高应急处置能力和
水平。
一、理论概述
(一)重要定义
1、应急预案
2、突发事件
突发事件,作为公共应急法制的核心概念,
实际上是“突发公共事件”一词的简称,它与紧急
事件、紧急情况、危机事件、突然事件、公共危机
等概念含义相近。
具有发生的突然性、发展的不
确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性
和采取特别措施的必要性等特征。
概括起来,依
事件发生对国家和社会造成破坏的严重程度可
分为战争状态、紧急状态、政治性突发事件、社会
管理类突发事件。
何谓公共危机?
国内外专家学者所下的定
义林林总总,估计不下几十种。
美国学者赫尔曼
认为:
/危机就是一种情境状态,其决策主体的根
本目标受到威胁,在改变决策之间可获得的反映
时间很有限,其发生也出乎决策主体的意料。
0罗
森塔尔认为:
/危机就是对一个社会系统的基本
价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间
压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关
键决策的事件。
0巴顿认为:
/危机是一个会引起
潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事
件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资
产和声誉造成巨大的损害。
0中国学者薛澜、张
强、钟开斌认为:
/危机通常是在决策者的核心价
值观念受到严重威胁或挑战,有关信息很不充
分,事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策
等不利情境的汇聚。
0
3、社会预警作用
4、公共应急法制定义
公共应急法制,即突发事件应急法制,简称应
急法制,是突发事件应对机制的法律保障体系。
①
在
我国,现代法制建设起步很晚,公共应急法制的研
究更是滞后。
(二)风险预警
1、风险预警原则
(l)以人为本,减少危害。
要首先考虑到国家和
人民群众的利益和安危,最大限度的减少人员伤亡
和危害。
(2)未雨绸缪,预防为主。
不要等到事故发生了,
产生了危害,才想到去补救。
要未雨绸缪,以预防应
急为主,这样才能避免很多损失和惨剧的发生。
(3)完善法规,健全法制。
尽快立法,为风险预
警、应急提供必要的法律保障,使其规范化、制度化、
有法可依、依法执行。
(4)建立预警、应急预案。
一旦发生事故,能迅速
调取风险预警、应急预案材料,指导应急工作人员及
时采取有效的措施。
(5)加强培训、协同应对。
要加强各级各部门的
培训、演练和教育,并且经常总结探讨,形成统一指
挥、反应快速、协调一致、功能完善的预警、应急管理
机制。
(6)科学预警、科技应急。
先进的科学技术推广
和应用是提高预警应急能力的重要保证。
要充分发
挥专家、学者和专业人员的作用,实施科学决策、民
主决策。
大力推广和采用先进的技术及设施,注重培
养和依靠先进的科技力量。
(7)信息发布、公民知情。
近几年从国际国内的机构等能够及时搜索到应急资源的地点、数量、质量
经验教训来看,完善信息发布机制,及时、准确、全面等信息。
地发布相关信息是很有必要的,可以防止不明真相(4)预警。
预警包括报警、接警和处警。
进人预警
的群众受流言的鼓动而产生的一些非理智的行为,状态后,当地县级以上人民政府和政府有关部门应
避免由于信息的缺乏而导致的恐慌与无所适从。
2、风险预警内容
(1)风险内容
(l)风险认识。
只有尽早的认识到风险,才能尽和蓝色表示,预警颜色可以升级、降级或解除。
早采取有效手段降低风险。
应重视风险征兆,所谓风(5)应急结束和应急评价。
事件已得到完全控
险征兆就是风险事件的外在表现,例如苗头、前兆制,重大险情已消除,伤亡人员已全部妥善救治,事
等,要重视风险。
故信息已采集,善后工作已展开,无群体性事件发
(2)信息监测。
信息监测是一项非常重要的、起生,应判定为应急结束。
应急评价的主要内容包括:
着关键作用的技术性工作。
与发达国家的先进监测应急技术方案是否满意合理,风险发生的概率、风险
技术相比较,目前我国在这方面还有一些不完善的导致的损失大小、信息报告与反馈是否准确,应急响
地方,主要体现在以下几个方面:
¹采样方法:
采样应是否快速、响应程序是否与应急任务相匹配,采用
技术依然是个难题,没有全国统一的应急监测规范。
的设备是否满足要求,事件控制的速度和效率如何,
º监测设备:
监测经费没有保障。
没有制定快速监测各部门之间是否协调一致、通讯和交通等是否能够
仪器设备的选型和标准,现有监测技术配套性差,仪满足应急的需要,采取的防护措施和方法是否得当
器设备条件急需改善。
»技术:
缺乏在现场能定性或等。
快速定量分析的技术,对监测技术发展的投人严重
不足。
¼监测分析方法:
还没有按照150的标准方法,三、建立风险预苦与应急管理体制的
监测的精度也不够。
½质量:
质量保证没有达到系统方法和未来趋势
化、规范化,质量控制和质量保证工作还没有面向监
测全过程。
¾系统:
缺乏完善的应急监测体系,应急
(一)国内外一些预警应急方法介绍
监测的实战能力比较差。
¿人员:
监测人员的技术水国内外预测预警应急方面的研究文献主要涉及
平参差不齐,对事故的判断和预测能力不同。
因此,到模型法、人工神经网络、回归方法、马尔科夫链、模
要建立一支技术过关、数据准确、监测及时、设备先糊数学、先行指标法、时间序列、向量机、小波分析、
进、质量有保障的应急监测队伍,需要各级政府、环数据挖掘、决策树方法、混沌方法、灰色理论、预期调
保部门、及监测人员的高度重视。
查法、专家评估法、组合优化、组合预测和智能代理
(3)预测预警应急支持系统。
包括:
¹建立和维等。
护预警应急信息管理系统。
建立风险预警指标体系,对风险预警评价来说最重要的是评估方法的选
设立科学、全面的风险预警指标。
尽量收集国际国内择。
风险预警评价方法因应用领域的不同而不同,综
的先进应急方法和标准,建立数据库管理系统。
º建观国内外近年来对于风险预警评估方法的研究,主
立和维护事故预警应急处理专家库。
在全国范围内要有:
模糊综合评判法、层次分析法、结构方程模型、
建立基于空间定位的专家数据库,包括可以快速定多层灰色理论、修正的z值风险模型、主成分分析法、
位和查询事故突发的地点或能够最快到达的专家及综合功效系数法、人工神经网络模型、判别分析法和
联系方式。
»建立和维护事故处理预案库。
根据事故决策树法等。
的类别、特点,及时对处理方法、应急技术要求和类目前组合预测在预测文献中占很大的比重,在
似案例进行搜索,从而提供可供选择的方案列表。
¼组合预测方法的部分研究成果中,存在着一些间题,
建立和维护应急资源管理系统。
保证各级领导指挥机构等能够及时搜索到应急资源的地点、数量、质量
经验教训来看,完善信息发布机制,及时、准确、全面等信息。
地发布相关信息是很有必要的,可以防止不明真相(4)预警。
预警包括报警、接警和处警。
进人预警
的群众受流言的鼓动而产生的一些非理智的行为,状态后,当地县级以上人民政府和政府有关部门应
避免由于信息的缺乏而导致的恐慌与无所适从。
当采取以下的措施,立即启动相应的风险预警、应急
(二)风险预警应急管理的主要内容预案;根据国家有关规定发布预瞥公告;转移、撤离
从管理的角度来看,可以把风险预警应急管理可能受到危害的人员,好好安置他们;指令应急救援
分为事前、事中、事后三大环节。
所谓事前属于初始队伍进人应急状态;针对突发事件可能造成的危害,
管理,它主要是以提高风险认识、风险缩减、信息监封闭或者限制使用有关场地,中止可能导致危害扩
厕和预警系统为主的防范能力,所谓事中主要是启大的行为和活动;调集所需的物资和设备,确保应急
动各项风险预警应急系统、对事件的处理,所谓事后保障工作。
国务院将各类突发公共事件按照其性质、
主要是对危机事件进行评估,处理善后事宜等。
具体严重程度、可控性和影响范围等,划分为四级,即特
主要包括以下几方面的内容:
别重大、重大、较大和一般,依次用红色、橙色、黄色
(l)风险认识。
只有尽早的认识到风险,才能尽和蓝色表示,预警颜色可以升级、降级或解除。
早采取有效手段降低风险。
应重视风险征兆,所谓风(5)应急结束和应急评价。
事件已得到完全控
险征兆就是风险事件的外在表现,例如苗头、前兆制,重大险情已消除,伤亡人员已全部妥善救治,事
等,要重视风险。
故信息已采集,善后工作已展开,无群体性事件发
(2)信息监测。
信息监测是一项非常重要的、起生,应判定为应急结束。
应急评价的主要内容包括:
着关键作用的技术性工作。
与发达国家的先进监测应急技术方案是否满意合理,风险发生的概率、风险
技术相比较,目前我国在这方面还有一些不完善的导致的损失大小、信息报告与反馈是否准确,应急响
地方,主要体现在以下几个方面:
¹采样方法:
采样应是否快速、响应程序是否与应急任务相匹配,采用
技术依然是个难题,没有全国统一的应急监测规范。
的设备是否满足要求,事件控制的速度和效率如何,
º监测设备:
监测经费没有保障。
没有制定快速监测各部门之间是否协调一致、通讯和交通等是否能够
仪器设备的选型和标准,现有监测技术配套性差,仪满足应急的需要,采取的防护措施和方法是否得当
器设备条件急需改善。
»技术:
缺乏在现场能定性或等。
(2)信息监测
(3)预警应急原则
(三)应急法制特征
二、国内外应急法制比较及对我国的启示
(一)国外应急法制介绍及特征
1、美国应急法制建设
早在20世纪60年代初,美国政府就组织
有关部门的应急专家和专业人士,开展了应
急管理的立法工作。
1958年,美国国会制定
了《灾害救济法》,以促进联邦政府重视减灾
应急工作;1966年、1969年和1970年先后对
《灾害救济法》做了补充和修改,逐步扩大了
援助范围并加强了联邦政府的管理作用;
1974年又颁布了新的《灾害救济法》,进一步
加强了联邦政府的减灾职责。
根据这一法律,
联邦政府在减灾方面的主要职责是:
加强联
邦救灾计划,督促各地方政府制定灾害规划,
全面协调在减灾、预防、响应、重建和恢复计
划等方面的工作。
1992年出台了《美国联邦紧急救助法
案》。
它是一部具有美国特色的权威性法律,
包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖事件等
黄典剑李传贵魏振宽汪卫国
发达国家
应急管理法制研究
方面的应急管理规定。
这部法律规定了美国各种灾害事故应急管理的
基本原则、救助范围和形式,政府各部门、军队、社会组织、美国公
民等在灾害中的职责和义务,明确了美国政府与州、郡政府的应急管
理权限,同时对应急资金和物质保障做出了明确规定。
在地震应急救援体系方面,1977年美国颁布了《地震灾害减轻法》
(公共法95-124),1980年颁布了《地震灾害减轻和火灾预防监督计
划》(公共法96-472),1990年颁布了《国家地震灾害减轻法(修订
版)》(公共法101-614)。
另外,还有1990年颁布的关于《联邦政府
新建筑物地震安全令》,以及1987年联邦政府通过的《联邦政府灾害
性地震反应计划》。
1986年美国国会通过了《美国超级基金法案》的修正案,该修正
案是事故应急管理的最高法律依据。
该法标题的第三部分也称为《应
急计划和社区知情权法》。
该法案规定了联邦、州和地方政府以及企业
在危险物质紧急事故应急计划编制和社区知情权方面的要求。
此外,美国减灾法律还有《联邦火灾预防控制法》、《洪水灾害防
治法》、《联邦洪灾保险法》、《国家保险业发展法》、《消费者安全法》、
《洪水控制法》、《联邦民防法》、《灾害救助和紧急援助法》、《国家安全
法》、《全国石油和危险物资意外计划》、《联邦放射性紧急事件反应计
划》、《全国紧急状态动员行动计划》等。
2、日本应急法制建设
日本是世界上较早制定有关灾害应急管
理法律法规的国家。
近代日本防灾方面
最早的法律是颁布于1880
年的《备荒储备法》。
该
法主要是为了确保在
遇到灾害或饥荒的
时候能有足够的
粮食和物资供
给,通过立法来
进行粮食和物资
的储备。
同年,作为
专门研究和探讨地震
预测预防等地震灾害对
策的学术机构——日本地
震学会成立。
该学会的成立为现代
日本的地震预测、防震减灾、灾后重建等方面
的研究起到了非常大的作用。
此后,日本政府
又相继颁布了《河流法》、《防砂法》、《森林
法》、《消防法》。
20世纪50年代,日本进一步开展了相关
的立法工作。
目前,日本制定的灾害应急方面
的法律有30多部,其中最重要的是1947年10
月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》,
并于1995年进行了修改。
《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发
生后进行应急管理的任务和权限;规定各级政府在平时做好计划,建
立应急组织;规定政府在紧急状态时,对救助物资的征用权限等;规
定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。
《灾害对
策基本法》主要内容包括:
各个行政部门的救灾责任、救灾体制、救
灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复重建、财政金融措施、
灾害应急状态等。
这些严密的法律,再加上对于各个条款都制定有具
体的行动计划,同时还有其他一些领域的专门性的法律标准相配套,
因而形成了比较全面的应急管理法制。
3、英国应急法制建设
英国的应急管理法律体系比较完善,有关这方面的法律达30多
部。
2004年1月7日,英国下议院通过了《国内紧急状态法案》,该法
律的出台使得英国有了一部统一的紧急状态法。
根据该法案,英国又
修改和重新制定了一批有关应急管理的法律规范,使得各种应急法律
规范自成一体、相互协调。
英国最早的有关应急管理的法律是1920年的《紧急状态权力法
案》,这部法律授权政府在发生动乱的时候宣布“紧急状态”。
但真正
作为英国应急管理基础的是1948年的《民防法》。
目前在民防方面有
着一定数量的议会法案和政府法规约束着地方政府。
英国整个应急管
理的立法框架渊源于这个法案,50年来通过采取一系列特定的
措施而逐步得到发展。
该法案所指的民防是指抵
御外国势力任何形式的攻击来保护平民。
民
防的职责在于地方政府,但该法案允许内政
部制定法规以发挥地方政府的作用和能
力。
该法案规定中央政府给地方政府提
供财政支持,其中2003年度到2004年
度的预算是1800万英镑。
到目前为止,
该预算是地方政府从中央政府获得维
持应急管理活动的惟一的资金来源。
1972年的《地方政府法案》授权政府投
入资金,以防止、减轻和消除灾害造成的影
响。
80年代英国的灾害频繁,由此产生了1986
年的《和平时期民防法案》。
该法案允许地方政府动用民防
资源对和平时期的紧急情况作出反应。
1987年的《民防法规》提高了
预算水平,以支付雇佣地方应急管理人员的工资和相关费用。
在应急管理标准方面,英国标准协会(BSI)制定了很多应急产
品和方法方面的标准,如应急照明、声音系统、便携式呼吸器、应急
通风设备要求、应急滑翔和降落设备、应急电缆防火能力测试方法、
应急出口系统、消防人员防毒面具、应急通讯频率、放射性应急测量
4、俄罗斯应急法制建设
前苏联解体后,紧随着激
进的政治和社会经济变革,俄
联邦的立法随之发生了重要的
变化,迫切需要制定关于国家
防御、环境保护、紧急情况和
灾难应急管理方面的俄罗斯联
邦法律。
俄罗斯联邦立法机关
于1994年通过了《联邦共同体
应急管理法案》,包括如下内
容:
基本准则、任务、职责和组
织等方面的内容。
到2001年,俄罗斯联邦已
经通过了应急救援方面40个联邦法律和约
100个联邦法规,俄罗斯联邦政治实体的立法
机构也通过了约1000个行政区法案。
其中,
《俄罗斯民防紧急情况和消除自然灾害后果工
作条例》和《俄政府关于建立国家预防和消除
紧急情况的统一国家体系条例》,就安全生产
应急管理作出了详细规定。
1992年的《国家安全法案》明确了国家
应急管理的任务和目标,该法案规定了在应
急管理方面的国防和安全系统基本准则、构
成和职能。
第10章对国家防御系统内的联邦
立法机构、执行机构和司法机构的职权进行
了划分,也提到联邦和行政区之间的职权划
分,这在俄罗斯联邦宪法里有更为明确的注
释。
《国家安全法案》的第12章专门列出基本
的应急救援力量和救援程序,以确保国家防
御和安全政策的顺利实施。
前苏联的保险业中,国有保险公司作为
惟一的保险机构被授权集中管理前苏联所有
公民和企业缴纳的保险费。
这些保险费,再
上利息,作为特殊的储备资金,用于补偿突
发事件中的受害者以及受害者的家庭。
俄
罗斯在上世纪90年代出台并实施了至关重
要的《保险发展法》,包括1991年颁布的《俄
联邦公民医疗保险法》和1992年颁布的《保
险法》(1999年修正)。
环境保护法以及一
些关于应急服务的立法规定了一些具体的
保险条款。
这些条款里面单列了一部分补
偿金,是专为那些在执行救援任务而受伤
致残或不幸遇难的救援人员的家庭所设,
补偿标准是按照遇难人员25个月的薪水乘
以其家庭成员人数发放,对终生致残的救
援人员的补偿是根据其残疾等级补偿其
25~75个月的薪水。
但也有一些特殊的情
况,例如2000年发生的潜水艇“Kursk”惨
案,俄罗斯总统下令给每个遇难人员120个
月的薪水作为补偿。
然而,俄罗斯的保险市
场和国家保险政策仍然处于发展阶段,值
得学习的是他们把应急管理的重点放在补
偿问题上。
5、国外应急法制特征
通过对美国、英国、日本等国家应急管理法制进行研究发现,发
达国家应急管理法规标准体系系统性较好,各级政府制定了相应的应
急法规标准,从应急准备、响应,到恢复,从应急行动、应急设备到
应急方法等,基本覆盖了应急管理过程的各个环节和主要功能。
国外
应急管理法制的一些重要特点与发展趋势如下。
(1)立法层次高、范围广
从应急法律规范的表现形式来看,首先,绝大多数国家宪法中对
应急管理都作了规定,这些规定主要是基于法治原则的要求。
如果宪
法不对应急时期国家机关如何行使应急权力加以规定,那么就可能
为国家机关滥用紧急权力留下法律和制度上的隐患。
其次,为了更好
地体现宪法关于应急管理一般原则的精神,许多国家都由立法机关
制定了专门的应急法律,如2001年俄罗斯的《联邦紧急状态法》等。
再次,许多国家的行政机关根据议会关于应急法律规范的立法,制定
了一系列实施应急法律的行政法规,如日本内阁就根据议会制定的
《灾害对策基本法》制定了《灾害对策基本法实施令》。
最后,许多国
家的应急法律规范主要是通过在应急时期颁布的紧急命令和紧急决定
来确定的。
从应急法律规范所规定的内容来看,既涉及自然灾害引起的应急
活动,也涉及人为灾害引起的应急活动。
(2)法律规范的专门化、体系化
多数国家都有一部统一的紧急状态法。
如美国1976年的《国家紧急状态法》。
统一的
紧急状态法能够在由于紧急状态中有一个统
一的指挥机制以及程序规范,既可以加强应
对紧急事件的效率,及时应对紧急事件,使受
到严重威胁的经济与社会秩序迅速恢复常态,
又能够避免因为法律的漏洞而使政府随意扩
大紧急行政权力,从而使公民权利保障有一
个底线,不至于造成公民的权利在紧急状态
时期遭受公共权力的随意侵害而无法获得有
效的法律救济。
除了统一的紧急状态法以外,各国都针
对各种具体的紧急情况制定了单行法。
例如,
美国曾先后制定了上百部专门针对自然灾害
和其他突发事件、紧急状态的法律法规,且
经常根据情况变化进行修订,比如1950年和
1974年的《灾害救助和紧急援助法》,1973年
的《洪水灾害防御法》,1977年的《国家地震
灾害减轻法》,1990年的《油污防治法》等。
(3)执法机构的专门化和专业化
从各国情况来看,许多国家的应急执法
机构较为完备,多设置专门的政府机构作为
应急管理体制的核心和骨干。
在大多数国家,
尤其是在一些发达国家,都有一个专门从事
应急管理的政府机构作为核心。
例如在美国,
从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急
事态的处理工作,其核心机构就是关键基础
设施保护与应急准备局,该机构24小时运作,
随时应对可能发生的危机。
每一个省和地区
都有一个应急措施组织,负责管理大规模的
应急事态,并协调其他机构予以援助。
(4)社会力量的广泛参与
在应急管理领域,由于政府在资源掌握、
人员结构、组织体系等方面不可避免地存在
着局限性,
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- 应对 突发事件 法制建设 论文