中国和各大发达国家城市规划运作体系.docx
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中国和各大发达国家城市规划运作体系
1.澳大利亚的城市行政体系
2.新加坡的城市行政体系
3.日本的城市行政体系
4.加拿大的城市行政体系
5.美国的城市行政体系
6.中国的城市行政体系
澳大利亚的城市行政体系——规划行政体系
一、联邦政府及首都的规划行政
堪培拉
在联邦制的条件下,联邦政府一般不干预及州以下的城市规划行政事务。
但联邦政府某些部门的职责与地方规划事务有一定的关联性,这些部门主要有:
建设部、环境、住房和社区发展部、交通部。
此外,在1972-1975年的惠特拉姆政府中曾设有城市和区域发展部,联邦政府通过行政和财政等手段介入地方城市发展的事务。
在联邦直接管辖下的堪培拉市,在1988年以前,国家首都发展委员会是规划行政的单一主体,联邦政府设有主管首都地区事务的部长,部长会同国家首都发展委员会处理城市规划布局的调整、土地使用管理等的具体的程序性工作。
1988年以后,根据新的立法,堪培拉分别成立了属于联邦国家的首都规划署(TheNationalCapitalPlanningAuthority),及属于堪培拉市的地方规划署(TerritoryPlanningAuthority)。
国家首都规划署负责制定“国家首都规划”,这个规划中要包括整个首都地区的规划原则、政策及标准,在规划中划出具有国家首都特征的指定区域,在指定区域内制定详细的规划和设计文件,对指定区域实施建设管理。
“国家首都规划”由首都规划署按法定程序编制或修订,经由联邦政府主管部长批准,经政府官报公布生效。
规划生效后,政府须在国会两院会议期间的6天内提交给两院,在提交后6天内如果国会任何一院通过动议不同意这个规划或规划中的部分内容,则这个规划或规划中的一部分内容即为无效。
首都地方规划由地方规划署按法定程序编制或修订,并征询首都规划署的意见,书面报地方政府行政长官。
联邦法律规定,地方规划与国家首都规划不符为无效。
二、州级政府及规划行政
澳大利亚各州的城市人口主要都集中在州的首府。
州的首府都是大都会区,由几十个地方政府行政单元的组成,如悉尼大都市区有30余个地方政府行政区,墨尔本大都市区含50多个地方政府区域。
由于首府在各州的经济、政治中的重要地位,州政府一般都对首府的整个都市化地区施以较直接的管理。
维多利亚州的规划行政体系在各州中最为复杂,并随经济、政治条件而不断变化,经过了多次的调整变迁,但长期以来州级政府机构在规划行政中的主导地位没有改变过。
悉尼港
在维多利亚州的州政府设有规划和环境部(1993年后改为规划与发展部),作为州的规划行政主管部。
在州的层面,通过立法设有墨尔本及大都会工务局(TheMelbourneandMetropolitanBoardofWorks,以下简称MMBW)。
MMBW被赋予了广泛的权力来编制和实施墨尔本大都市区规划(MelbourneMetropolitanPlanningScheme,以下简称MMPS)。
在墨尔本以外的其他城市化地区也通过州立法设立了几个区域性的规划行政机构,以负责跨地方行政区的规划事务。
根据1981年的州城市规划法修正案,位于墨尔本大都市区内的地方政府可以申请编制自己辖区的法定规划。
地方政府编制的规划必须与MMPS相符合,且不涉及具有全局性的问题。
地方政府的规划必须经MMBW同意才能生效。
规划一旦生效,即取代MMPS中的有关部分内容。
一个地方政府一旦有了自己的法定规划,相应的规划审批权限就从MMBW转移到这个地方政府。
规划的行政涉及与各方的协调。
有许多州的行政机构与规划事务有关,它们有的为规划提供咨询,有的在实施自己的行政行为过程中将对规划产生影响。
维多利亚州与规划有关的行政机构包括:
州协调委员会,其职责是协调州政府几十个部门的政策和行政行为,确定优先程序及规划方向;规划咨询委员会,其任务是为规划部长提供咨询意见,特别是关于规划的政策问题;历史建筑保护委员会,其工作是制定和调整历史建筑的登录;环境保护署,其职责是保护和改善环境及控制污染;城市更新署负责重建或改建旧区;政府建设顾问委员会,负责为主管公共工程的政府部长提供关于保护具历史、文化价值的公共建筑的建议。
此外还有公共工程部、港口署、土地保护委员会、农业部、住房部、卫生局、林业局等机构也都与规划行政有关。
新加坡的城市规划体系——规划运作体系
一、发展规划
新加坡的发展规划采取二级体系(tow-tiersystem),分别是战略性的概念规划(ConceptPlan)和实施性的开发指导规划(DevelopmentGuidePlan,简称DGP)或原来的总体规划(MasterPlan)。
1、概念规划
概念规划是长期性和战略性的,制定长远发展的目标和原则,体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。
概念规划的作用是协调和指导公共建设(pubilcsectordevelopment)的长期计划,并为实施性规划提供依据。
规划图只是示意性的,并不是详细的土地利用区划,不足以指导具体的开发活动,因而不是法定规划。
在1967-1971年期间,新加坡编制了第一个概念规划。
这是一个环状发展方案(RingPlan),发展环的核心是水源的生态保护区,禁止任何开发活动;城市中心在南海岸的中部,将发展成为一个国际性的经济、金融、商业和旅游中心;沿着快速交通走廊(大容量快速交通体系和高速公路),形成兼有居住和轻型工业的新镇(newtowns),市中心的人口和产业将疏散到这些新镇;一般工业集中在西部的裕廊工业区;国际机场位于本岛的东端。
在1991年,新加坡重新制定了经济和社会发展的远景,并对概念规划进行了相应的修编,形成2000年、2010年和X年三个阶段的形态发展框架。
新一轮概念规划的重点是建设一个具有国际水准的城市中心,并形成四个地区中心,完善快速交通体系,在交通节点和地区中心周围发展由科学园区(scienceparks)和商务园区(businessparks)构成的“高科技走廊”(technolohycorridors),提升居住环境品质,提供更多的低层和多层住宅,并将更多的绿地和水体融入城市空间体系。
值得指出的是,概念规划的远景只是一个发展目标(指新加坡的人口达到400万),并没有具体的实现期限(yearX)。
2、开发指导规划/总体规划
总体规划曾经是新加坡的法定规划(statutoryplan),作为开发控制的法定依据。
由于总体规划的法定地位,其编制、修改和审批都必须遵循法定程序,这就是1962年的总体规划条例。
总体规划的任务是制定土地使用的管制措施,包括用途区划和开发强度,以及基础设施和其它公共建设的预留用地。
对于具有重要和特殊意义的地区(如景观走廊和历史保护地区),以及开发活动比较活跃的地区,还需要在总体规划的基础上,制定非法定的地区规划,包括局部地段区划(microzoningplans)、城市设计指导规划(urbandesignguideplans)和项目规划(schemeplans),提供更为详细和具体的开发控制和引导(如有关建筑物和基地布置的规定)。
80年代以来,开发指导规划(DGP)逐步取代了总体规划,成为开发控制的法定依据,其编制、修改和审批的程序是与总体规划相同的。
在开发指导规划的编制中起着全面协调的作用,但有些地区的开发指导规划是由规划事务所承担的。
新加坡被划为5个规划区域(DGPRegions),再细分为55规划分区(PlanningAreas)。
到1997年底,完成了每个分区的开发指导规划,取代1985年总体规划的相应部分。
每个分区的开发指导规划以土地使用和交通规划为核心,根据概念规划的原则和政策,针对分区的特定发展条件,制定用途区划、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。
分区的开发指导规划显然要比全岛的总体规划更为详细和更有针对性,因而对于具体的开发活动更具有指导意义。
开发指导规划不但取代了法定的总体规划,而且在很大程度上涵盖了非法定的地区规划内容。
二、开发控制
1、开发定义
新加坡规划法的开发定义与英国相同,不但指建造、工程和采掘等物质性开发,还包括建筑物和土地的用途变更。
1981年的用途分类条例划分了6类用途,每个类别之内的用途变更不构成开发。
2、授权和豁免
国家发展部有权制定各种开发授权(developmentauthorization)通告,在授权范围内的开发活动不再需要规划申请。
这些被授权的开发活动往往是政府部门为执行法定职能而进行的建设活动。
比如,1987年的规划通告授权新加坡港务局在其用地范围内,进行与法定职能(如航运和装卸)有关的开发活动,因而这些开发活动不需要规划申请。
1964年的规划通告曾把新加坡的外岛列入开发控制的豁免范围,在1984年又取消了其中38个外岛的豁免地位。
3、规划许可
尽管开发指导规划/总体规划是开发控制的法定依据,这并不意味着对于开发活动的许可性的事先约定(prescription)。
也就是说,与开发指导规划相符并不能保证开发申请必然会取得规划许可,开发控制部门还可以附加其它的有关情况,因而具有较强的适应性和针对性。
4、开发费(developmentcharge)
根据1964年规划法令的修正案,凡经规划部门允许,可以变更原来的规划条件(包括开发强度和区划用途),但必须支付相应的开发费,目的是将由此带来的土地增值收归国有,又使开发控制具有较强的适应性和针对性。
5、强制征地
新加坡是一个土地资源极其匮乏的岛国,为了加强政府对于土地资源的有效控制,除了法定的开发控制,政府还通过强制征地的手段,把大部分土地收归国有。
除了用于公共建设,其余土地按照规划意图,制定合约条款,批租给开发商。
城市重建局和裕廊工业区管理局代表政府,分别行使非工业用地和工业用的批租职能。
6、公众参与和规划上诉
为了确保规划作为一项政府职能的民主性,规范明确了公众参与和规划上诉的法定程序。
无论是编制战略性的概念规划还是实施性的开发指导规划,都要通过公众评议,并将公众意见呈报国家发展部部长,作出妥善处理。
如果对于开发控制(包括征收开发费)的审理结果不满,可以向国家发展部部长提出上诉,由其进行最终裁决。
日本的城市规划体系——规划运作体系
日本城市规划的运作过程包括三个方面,分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。
一、城市土地使用规划
城市土地使用规划分为地域划分、分区制度和街区规划三个基本层面。
每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。
发展政策制定发展目标及其实施策略,不具有直接管制开发活动的法律效力,但作为制定管制规定的依据。
1、地域划分
城市规划区的发展政策制定未来10~20年的发展目标以及实施策略,包括人口和产业的分布、土地使用配置、城市开发、交通体系、公共设施、环境保护和城市防灾等方面。
城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林区域。
因此,城市规划区的范围往往是城市建成区的4~5倍。
根据1968年的城市规划法,城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。
地域划分的依据是未来10年的城市化趋势和人口分布预测。
都道府县政府每隔5年进行城市规划区的基本状况调查,涉及到人口、产业、土地和交通等方面。
地域划分与城市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合,目的是防止城市无序蔓延、控制城市形态和土地配置、提高公共设施的投资效益、确保城市的协调发展。
城市化促进地域包括现状的建成区未来10年内将要优先发展的地区,基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区,区内农田可以转变为城市用地,开发活动受到土地使用区划的管制。
在城市化控制地域,一般不允许与农业无关的开发活动,基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。
2、区划制度
土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。
城市化促进地域划分为12类土地使用分区,包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地区。
在不同的土地使用分区,依据城市规划法和建筑标准法,对于建筑物的用途、容量、高度和形态等方面进行相应的管制。
土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质量。
早在1919年,日本的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度,仅分为居住区、商业区和工业区三种类型,以确保私人部门的开发活动与公共部门的基础设施建设计划之间相互协调。
在1950年,增设了准工业区类型。
1968年的城市规划法对于居住区、商业区和工业区又进行了细划,土地使用分区增至8类,以提高城市环境质量。
80年代以来,随着第三产业的发展,居住区面临着商业建筑和办公建筑的开发压力,导致用地价格飞涨。
到1993年,居住区又进行了细化,以限制各类居住区的商业建筑和办公建筑,土地使用分区也从8类增至12类。
在1964年,引入了容积率作为建筑容量的限制规定。
在此之前,建筑容量控制的相关规定是基地覆盖率和建筑高度。
日本是一个地震多发地区,建筑高度一直受到严格控制。
随着建筑抗震结构的技术进步,建筑高度限制逐渐放宽。
容积率规定在控制建筑容量的同时使建筑设计具有更多的可能性。
与此同时,建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外壳”,以确保城市环境质量的最低限度(特别是日照要求)。
在斜面管制的“外壳”之内,建筑物的形态设计是完全自由的。
土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。
城市规划法规定土地用途、地块面积、基地覆盖率和容积率,建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限制)。
尽管如此,土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制,只是确保城市环境质量的最低限度,但不能达到城市发展的理想状态。
除了土地使用分区作为基本区划以外,还有各种特别区划。
这些补充性的特别区划是以有关的专项法而不是城市规划法为依据的。
特别区划并不覆盖整个城市化促进地域,只是根据特定目的而选择其中的部分地区,包括高度控制区、火灾设防区和历史保护区等。
3、街区规划
在70年代后期,随着经济发展带来生活水平的提高,人们越来越关注城市环境质量,公众参与的意识也日益增强。
如前所述,土地使用区划只是确保城市环境质量的最低限度,并不能达到城市发展的理想状态。
在1979年,中央政府的规划委员会和建筑委员会提出了地区规划的建议;在1980年,对于城市规划法和建筑法进行了相应的修改,以采纳街区规划。
日本的街区规划作为促进地区发展的整体性和独特性的一种规划措施,参照了德国的建造规划(B—P1an)。
街区规划范围为数公顷,针对街区的特定情况,对于土地使用区划的有关规定进行细化,并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。
因此,街区规划是比土地使用分区更为为精细化的管制方式,有助于增强街区发展的整体性和独特性。
街区规划内容包括规划文件和规划图则,有时还附有地区景观意象图示,以帮助公众对于规划意图的理解。
规划文件包括发展政策和物质规划二个部分。
发展政策部分阐述地区发展目标以及实施策略,不具有开发控制的法律效力。
物质规划包括土地使用、公共设施(如车辆通道、公园和其它开敞空间)、建筑设计(除了容积率、基地覆盖率、地块面积、建筑后退和高度以外,还包括建筑物的形态和外观)和保留树木的规定。
近年来,街区规划的应用越来越广泛,已经不仅是对于土地使用区划的细化,往往还可以修改和取代土地使用区划的有些规定。
土地使用分区是定期修编的,而街区规划可以根据需要而随时编制。
街区规划逐渐被作为一种且有灵活性的规划措施来促进私人部门参与城市开发项目,同时也使当地社区享有更多的参与机会。
街区规划的实施依赖于开发商和土地业主的各项建造活动,因此要促使所有的权益者都参与规划编制过程,对于街区发展前景达成广泛的共识。
二、城市公共设施规划
城市公共设施包括交通设施、公共开放空间、教育、文化、医疗和社会福利设施。
这些设施的建设和管理涉及到建设省和其它部门、中央政府和地方政府、公共机构和私有机构,都要纳入城市规划的统筹考虑。
在城市规划确定了公共设施的位置以后,所在地块的建造活动就会受到相应的限制,公共设施的实施机构被依法授予强制征地的权力。
在公共设施所在地块,原则上不允许其它开发活动,除非是不超过二层、没有地下室和简易结构的临时建筑物,还必须得到都道府县政府的批准,并且这些建筑物日后不会得到赔偿。
当设施所在地块的土地业主的建造要求得不到批准时,可以要求实施机构征购所在地块。
在城市规划中,基础设施和土地使用必须进行整体考虑,但两者的目标期限往往并不一致。
例如,地域划分考虑未来10年的发展需求,而道路规划则要考虑未来20年的发展需求。
因此,土地使用规划必须与道路建设规划相协调,特别是主干道路的实施计划,因为道路两侧用地一旦发展起来是相当难以改变的。
国家公路和高速公路等全国性基础设施则在更高层面上进行规划布局,以各个专项法(如道路法)为依据,而不是纳入城市规划范畴。
三、城市开发计划
较大规模的城市开发计划无法完全依赖土地业主的开发意愿,因为日本的土地产权较为零散,地块规模较小,使开发商难以实施较大规模的开发计划,需要政府发挥主导作用,运用各种法定措施(如划定土地有效利用地区和城市再开发地区),确保城市开发的整体性和避免城市无序扩展。
根据城市更新法,人口规模较大的城市都要编制城市更新计划作为城市发展政策的组成部分。
土地有效利用地区一般是交通节点(如火车站)附近的木结构房屋集中地区。
这类地区不仅容易发生火灾,区位优势也没有得到充分利用。
为此,采取了各种土地使用管制措施,以促进土地有效利用,同时确保城市环境质量,包括降低基地覆盖率和设置建筑后退要求,以较高的容积率来鼓励开敞空间和人行步道。
在土地有效利用地区中实施城市开发项目,可以对于私有产权进行三种方式的公共干预。
(1)土地调整是在地块面积基本不变的条件下,根据街区规划进行地块界线的重新划分,广泛应用于各类地区的大规模开发项目;
(2)产权置换是将土地产权置换成为建筑产权,因为再开发增加了建筑容量,使有些土地业主有可能置换到新增加的楼层,而空置出来的土地可以用于公共设施和开放空间,适用于城市中心地区的再开发;
(3)强制征地方式适用于城市外围的大规模开发(如60年代和70年建设的居住区和工业区)以及公共设施的配套建设。
从80年代后期开始,日本经历了产业结构从制造业向服务业的转型过程,出现了废弃的工厂、铁路货栈和码头用地。
为了鼓励私人部门积极参与这些废弃用地的再开发,从而促进服务产业的发展,在城市再开发地区采取提高容积率作为奖励措施,但要求开发商提供公共设施和开放空间,以确保城市环境质量。
因此,城市再开发的街区规划被认为是一种“有条件的区划”,对于高强度开发所带来的超额利润进行社会再分配。
加拿大的城市规划体系——规划运作体系
一、区域规划
加拿大有区域规划的传统,大都会地区一般都有覆盖几个地方政府的区域性规划。
但区域规划不局限在城市化发达地区。
区域规划在不同省份的名称也不同,但都属于政策性规划,解决跨城市或社区的发展和协调问题。
1995年6月,不列颠哥伦比亚省制定了一部新的区域规划法即增长战略法(GrowthStrategiesAct),在该省建立区域增长战略这样的区域规划机制。
根据该法,“区域增长战略的目的是促进人居环境在社会、经济、环境方面的健康,有效地利用公共设施和服务,以及有效地使用土地等资源”。
在规划方法上,新的立法改变了过去区域和城市之间的平行合作关系,共同参与,以合作的方式解决区域存在的实际问题。
新的立法以务实的态度对待区域规划的内容,只规定了5项基本要素必须包含在区域增长战略中,即住房、交通、区域性服务设施、公园和自然地带、经济发展。
除了这5项法定内容外,各个区域可根据自己的实际情况来确定其他规划内容。
二、地方规划
这是指加拿大地方政府制定的法定规划,在不同的省有不同的名称,如城市的官方规划(OfficialPlansofMunicipalities),社区的官方规划(OfficialCommunityPlan),它覆盖地方市政辖区。
地方规划是政府关于地方各方面发展和服务需求的目标和政策。
在有区域规划的地区,地方规划必须符合区域规划,体现区域规划的目标。
地方规划与区域规划一样,也是一种政策规划,所不同的是,区域规划只是为整体发展和主要市政设施配置作出方向性的安排,为地方规划和区划提供框架,区域规划是战略性规划,不一定具有羁束意义,而地方规划则是发展的具体政策,有许多对开发构成直接影响的规定。
根据不列颠哥伦比亚省的市政法,地方(社区)规划可以划定实行开发许可管制的地段。
这是在实行区划制度条件下对开发活动设定附加条件,使规划控制可以增加内容和深度。
根据该法,地方(社区)规划还可以划定文化遗产保护区及划定需要提供开发项目环境影响报告(称为DevelopmentApprovalInformation)的地段。
这些法律所赋予的能力使地方规划具有法定的羁不性质。
三、建设计划
加拿大的地方政府编制3-5年跨度的市政公共投资计划,以便实施地方城市规划所确定的工程项目。
公共投资由政府财政部门根据所批准的预算掌握实施。
四、土地管理
在加拿大,土地管理中采取实质性登记制度,即土地拥有者只有经过登记自己的土地权益,才合法地拥有土地。
每块合法的用地都有地籍。
要划出一块新的土地,必须经过法定的测量,并报请地方政府土地管理部门批准。
管理地籍准核的官员是规划师,他必须依据地方土地管理法规来审核用地的细分,考虑诸如地块的面积、形状、街道和长度等问题。
如果涉及额外的市政配套要求,则土地拥有者承担所需的费用,通常在土地细分获得批准以前先与市政当局鉴订合同,并支付定金。
五、土地开发控制
土地开发控制的主要手段是区划法,它是关于土地空间用途管制的地方法规。
区划法中规定土地的使用性质、建筑密度、场地控制和建筑形式、土地使用方式、土地细分要求等。
地方政府可以通过地方法规引入各式各样的具体开发控制,例如,可通过提高开发强度来建设经济住宅,为建设集中停车场而征收费用,对标场和广告设置作出规定,对绿化和景观提出要求等。
法律规定,因地方规划或地区划法的生效而对财产拥有人可能造成和损失不作补偿。
六、建设工程许可
所有的建设工程都要有许可,依据建筑规范审核工程图纸后核发建设工程许可。
加拿大有全国性的建筑规范,由省采纳并提供给地方政府使用,地方政府可以增添自己的技术规定。
七、工商执照管理
工商执照依据执照法管理,在发出工商执照以前必须确认拟议中的工商活动符合土地使用的规划控制条件。
美国的城市规划体系——规划运作体系
一、发展规划
在政府的各个层次上都有各种发展规划。
联邦政府的规划以各种方式影响了人们的日常社会。
在土地使用规划方面,联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用,而没有权力来管理其它用地。
州政府也通常运用州宪法或其它特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。
城市和县的地方法规在招待所在州的法规和地方宪章的同时也就确定了规划的范围。
根据联邦政府各项计划的要求,如果地方政府想要获得联邦政府的项目资助,就必须先编制综合规划,并表明该项资助有利于实现规划目标。
州的立法通常都要求地方编制综合规划(comprehensive),并确立了该类规划的作用范围。
如加利福尼亚州的《保护、规划和区划法》(LawsRelatingtoConservation,PlanningandZoning)就指出:
“每一个规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划,这些规划应当是有关于城市、县、地区或区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有着密切关系的物质发展(physicaldevelopment)”。
规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会
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