完整版《国务院第259号社会保险费征缴暂行条例》释义.docx

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完整版《国务院第259号社会保险费征缴暂行条例》释义

社会保险费征缴暂行条例》释义

第一条为了加强和规范社会保险费征缴工作，保障社会保险金的发放制定本条例。

〔释义〕本条是关于《社会保险费征缴暂行条例》以下简称条例立法目的的规定。

条例是关于社会保险费征缴工作的法律规范。

社会保险是我国宪法确定的劳动者的一项基本权利，是指劳动者由于年老、疾病、工伤、失业等原因丧失劳动能力或者暂时不能劳动时，由国家或者社会提供物质帮助的一种保障制度。

我国的社会保险按险种划分主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

社会保险具有以下特征：

ｌ社会保险是国家和社会基本政策的直接体现，是维护国家社会稳定、经济持续发展的重要措施；２社会保险是国家以立法形式强制实施的一种保障制度；３社会保险是全社会所有劳动者的一项基本权利４社会保险所保障的水平为一定时期劳动者的基本生活需要；５社会保险制度实行权利义务对等原则，这是社会保险与社会救济、社会福利、社会优抚等其他社会保障制度相区别的重要特征。

即劳动者在享受社会保险权利的同时，必须依法履行一定的社会保险义务。

社会保险基金是社会保险制度确立的物质基础。

因此，社会保险费的筹集是社会保险制度的重要内容和基础环节。

世界上实行社会保险制度的国家都是以立法形式规范社会保险费的筹资渠道，强制征缴各项社会保险费。

如果不能依法及时足额地征集社会保险费，建立一定规模的社会保险基金，发放各项社会保险待遇，保障劳动者的基本生活需要就只能是一句空话。

为此，适时制定《社会保险费征缴暂行条例》具有十分重要的意义。

社会保险金是职工的保命钱，必须保证及时、足额发放，不得克扣，不能拖欠。

近年来，党和政府十分重视社会保险金的发放工作，连续发文要求各地区、各有关部门切实做好发放工作。

这一工作直接关系到职工的基本生活保障，关系到企业改革的深入和发展以及社会稳定。

要确保社会保险金的发放，加强基金收缴工作是前提和保证。

近年来，许多企业不缴、欠缴以至拒缴的情况十分严重，因此必须通过立法，以国家的强制力保证各项社会保险费收缴工作的顺利进行，使社会保险金的发放工作落到实处，使广大参保职工的切身利益和权益得到切实保障。

第二条基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费以下统称社会保险费的征收、缴纳，适用本条例。

本条例所称缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。

〔释义〕　本条是对条例适用范围的规定。

一、关于适用本条例的社会保险险种

劳动法确立了我国社会保险的基本框架。

劳动法规定，国家建立社会保险制度，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。

在劳动法规定的五个社会保险险种中基本养老保险、基本医疗保险和失业保险涉及的人群范围广，与广大人民群众的最切身的利益直接相关。

这三个社会保险涉及的基金金额也大。

这三个险种的实施关系到国民经济的持续发展，关系到社会的稳定。

同时也考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，因此将当前征收社会保险费的范围，确定为基本养老保险、基本医疗保险和失业保险这三个基本险种。

鉴于一些地方已经实行了工伤保险和生育保险，条例对这两个险种的适用问题，授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况确定。

二、关于条例适用范围内的单位和个人缴纳社会保险费的依据

本条第二款规定，本条例所称缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。

结合本条第一款关于条例适用险种的规定。

第二款所称的“有关法律、行政法规和国务院的规定”目前来看，主要是指以下规定：

１９９４年７月八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国劳动法》；１９９９年１月国务院发布的《失业保险条例》；１９９７年７月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》１９９８年１２月《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。

上述有关法律、行政法规和文件对三项社会保险费的征收范围、费基、费率以及待遇计发方式、待遇发放原则、标准等均作了规定，是目前与条例相配套的重要实体法律规范性文件。

需要特别说明的是，在近些年社会保险的实践中，各省、自治区、直辖市根据国务院的行政法规和有关规定制定了许多地方性法规和政府规章，这些地方性法规和政府规章对本地区社会保险制度的贯彻执行起到了很大作用。

条例没有将地方性法规和政府规章作为征缴的依据，主要基于以下考虑：

１条例不否定地方性法规、政府规章在贯彻实施各项社会保险立法中的作用。

２鉴于我国社会保险制度正在向逐步统一政策、统一制度的方向过渡，条例是对三个重要的社会保险险种征缴制度的规范，其内容既有对征缴程序的规范，也涉及到一些社会保险实体法的规范，如关于社会保险费征缴范围的规定，社会保险费费基、费率的规定，这些规范都是社会保险制度中十分重要的、核心的内容。

为了建立统一、规范的社会保险制度，必须由中央立法对这些基本制度作出统一规范，如果在这些基本制度上形成各地区立法不一致，就会导致今后整个国家社会保险制度内在的不协调和立法冲突与矛盾，不利于从根本上保障人民群众的社会保障权益。

因此，条例在第二条中对三个险种的适用范围作了规范，同时对三个险种的缴费单位和缴费个人缴纳社会保险费的依据也进行了规范，即规定缴费单位和缴费个人必须按照中央立法的规定进行缴费。

通过条例的制定，进一步规范了三个险种的适用范围。

同时在条例第三条中对社会保险费的费基、费率也作出同样规定。

这样就使各地在立法和执行中不尽统一的几项基本制度通过征缴条例的颁行，统一到中央立法的规定上来，即以有关法律、行政法规和国务院的规定为依据。

３地方立法应当根据条例的规定，对现行规定进行修订和完善。

地方性法规和政府规章在与新出台的中央立法作好衔接后，仍可继续执行。

条例第二条中为什么也没有将国务院部门规章列入征缴的立法依据，这是因为条例主要适用于养老、医疗和失业三个险种，从这三个险种目前的立法看，都已有国务院的行政法规和国务院的文件进行规范。

关于工伤保险和生育保险，条例在第二十九条中授权地方政府根据实际情况决定其在本行政区域的实施。

目前工伤保险和生育保险劳动保障部门已发布了规章进行规范，仍应按照现行规定执行。

同时，地方可以根据劳动保障部门的规章，制定相应的地方性法规和规章在本地区组织实施。

第三条基本养老保险费的征缴范围：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。

基本医疗保险费的征缴范围：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。

失业保险费的征缴范围：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。

省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围，并可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。

社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行。

〔释义〕本条是关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费征缴范围的具体规定，以及社会保险费费基、费率的规定。

一、关于条例适用的三个险种的征缴范围

本条例作为与上述社会保险实体法律规范相配套的程序性规范，有关三个险种征缴范围的规定，是与上述法律文件中规定的适用范围规定相一致的。

如前所述，依据条例第二条第二款的规定，目前三个险种中基本养老保险费征缴的直接依据为《社会保险费征缴暂行条例》和１９９７年７月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；基本医疗保险费征缴的直接依据为《社会保险费征缴暂行条例》和１９９８年１２月《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》；失业保险费征缴的依据为《社会保险费征缴暂行条例》和１９９９年１月国务院发布的《失业保险条例》。

为了使条例在执行中更具有可操作性，本条分别对基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个险种社会保险费征缴的具体范围，即征缴的对象作出具体明确的规定。

１．关于基本养老保险费的征缴范围

１９９７年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中对基本养老保险的适用范围表述为“基本养老保险要逐步扩大到城镇所有企业及其职工”，“实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行”。

《决定》作为规范性文件，对适用范围未作硬性规定，并允许各地根据情况逐步扩大养老保险的范围。

条例在立法论证中，广泛听取各地方和部门的意见，鉴于目前养老保险基金许多地方已入不敷出的情况，迫切需要扩大覆盖范围，加快养老保险在各地实施的进程。

本条第一款明确规定，“基本养老保险费的征缴范围：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工”。

根据这一规定，城镇各类企业和企业化管理的事业单位及其职工自条例发布之日起均纳入征缴范围。

１９９８年８月国家统计局和国家工商行政管理局联合发布了《关于划分企业登记注册类型的规定》以下简称《规定》，对各类企业作了划分和界定。

《规定》中规定，目前企业划分为内资企业，港、澳、台商投资企业和外商投资企业三大类。

内资企业包括：

国有企业、集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业及其他企业港、澳、台商投资企业包括合资经营企业、合作经营企业、港、澳、台商独资经营企业、港、澳、台商投资股份有限公司外商投资企业包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业，外商投资股份有限公司。

条例根据现行有关法律、行政法规和《规定》关于企业的界定，对基本养老保险费的征缴范围没有全都列举，而是采取了列举主要类型的企业的表述方式。

这样既可以明确征缴的具体范围，又可避免法律条文过于赘述。

本条第一款中所称的国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。

不包括有限责任公司中的国有独资公司。

本条第一款中所称的城镇集体企业是指企业资产归集体所有，并按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的城镇经济组织。

本条第一款中所称的外商投资企业，包括：

１中外合资经营企业即指外国企业或外国人与中国内地企业依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关法律的规定，按合同规定的比例投资设立、分享利润和分担风险的企业；２中外合作经营企业，即指外国企业或外国人与中国内地企业依照《中华人民共和国中外合作经营企业法》及有关法律的规定，依照合作合同的约定进行投资或提供条件设立、分配利润和分担风险的企业；３外资企业，即指依照《中华人民共和国外资企业法》及有关法律的规定，在中国内地由外国投资者全额投资设立的企业；４外商投资股份有限公司，即指根据国家有关规定，经外经贸部依法批准设立，其中外资的股本占公司注册资本的比例达２５％以上的股份有限公司。

本条第一款中所称的城镇私营企业，是指由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础的营利性城镇经济组织。

包括依照《公司法》、《合伙企业法》、《私营企业暂行条例》规定登记注册的城镇私营有限责任公司、城镇私营股份有限公司、城镇私营合伙企业和城镇私营独资企业。

１城镇私营独资企业，是指按《私营企业暂行条例》的规定，由一名自然人投资经营，以雇佣劳动为基础，投资者对企业债务承担无限责任的城镇企业；２城镇私营合伙企业，是指按《合伙企业法》或《私营企业暂行条例》的规定，由两个以上自然人按照协议共同投资、共同经营、共负盈亏，以雇佣劳动为基础，对债务承担无限责任的城镇企业；３城镇私营有限责任公司，是指按《公司法》、《私营企业暂行条例》的规定，由两个以上自然人投资或由单个自然人控股的城镇有限责任公司４城镇私营股份有限公司是指按《公司法》的规定，由５个以上自然人投资，或由单个自然人控股的城镇股份有限公司。

本条第一款中所称的其他城镇企业主要包括港、澳、台商投资企业，还包括形式为联营企业、有限责任公司、股份有限公司、股份合作企业等城镇企业。

港、澳、台商投资企业包括：

１合资经营企业港或澳、台资，是指港、澳、台地区投资者与内地的企业依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关法律的规定，按合同规定的比例投资设立、分享利润和分担风险的企业；２合作经营企业港或澳、台资，是指港、澳、台地区投资者与内地企业依照《中华人民共和国中外合作经营企业法》及有关法律的规定，依照合作合同的约定进行投资或提供条件设立、分配利润和分担风险的企业３港、澳、台商独资经营企业，是指依照《中华人民共和国外资企业法》及有关法律的规定，在内地由港、澳、台地区投资者全额投资设立的企业；４港、澳、台商投资股份有限公司，是指根据国家有关规定，经外经贸部依法批准设立，其中港、澳、台商的股本占公司注册资本的比例达２５％以上的股份有限公司。

其他城镇企业中：

１联营企业，是指两个及两个以上相同或不同所有制性质的企业法人或事业单位法人，按自愿、平等、互利的原则，共同投资组成的经济组织；２有限责任公司，是指根据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定登记注册，由两个以上，５０个以下的股东共同出资，每个股东以其所认缴的出资额对公司承担有限责任，公司以其全部资产对其债务承担责任的经济组织。

有限责任公司包括国有独资公司以及其他有限责任公司；３股份有限公司，是指根据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定登记注册，其全部注册资本由等额股份构成并通过发行股票筹集资本，股东以其认购的股份对公司承担有限责任，公司以其全部资产对其债务承担责任的经济组织；４股份合作企业，是指以合作制为基础，由企业职工共同出资人股，吸收一定比例的社会资产投资组建，实行自主经营，自负盈亏，共同劳动，民主管理，按劳分配与按股分红相结合的一种集体经济组织。

关于企业化管理的事业单位，８０年代末，我国事业单位进行了改革，事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支和企业化管理的事业单位。

所谓企业化管理的事业单位，是指财务上执行企业财务制度，按照企业的经营方式进行管理，但由于改革还未到位，这些事业单位在工资、福利等方面仍执行事业单位的政策，因此称企业化管理的事业单位。

鉴于事业单位改革的发展方向，这些单位实际上已与企业相同，因此基本养老保险的适用范围，也就是征缴范围，除城镇企业及职工外，将这部分单位和其职工也纳入征缴的范围。

２．关于基本医疗保险费征缴范围

本条第二款规定：

“基本医疗保险费的征缴范围：

国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。

”

关于城镇企业前面已经作了详细说明，此处不再重复。

第二款征缴范围中所称的国家机关是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关。

我国在机构编制管理中，各人民团体、民主党派机关、政协机关等也按国家机关进行管理。

第二款中所称的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他社会组织利用国有资产依法举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

第二款中所称的民办非企业单位，是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公司个人利用非国有资产依法举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

第二款中所称的社会团体是指中国公民依法自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

从目前来看，我国基本医疗保险的范围较之其他社会保险险种都宽，即除农民和乡镇企业及其职工以外的各类社会组织均纳入基本医疗保险的范围。

这是基于医疗保险的经常性、普遍性而确定的，有利于统一制度、统一政策，防止由于不同社会组织执行不同制度引起制度不衔接和社会矛盾，并有利于堵塞医疗费用支付过程中的浪费现象。

同时，考虑到目前我国医疗制度中一些人员由于历史上形成的特殊情况，如离休人员、老红军、革命伤残军人等，国家还制定了一些配套的制度和措施。

３．关于失业保险费的征缴范围

１９９３年４月国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》的适用范围仅为国有企业及其职工。

随着企业改革的深化，这一制度已经不能适应新的经济环境下企业改革的需要。

同时，事业单位的改革也在不断推进，也需要适时建立适应事业单位人员流动的失业保险制度。

因此１９９９年１月刚颁行的《失业保险条例》将失业保险适用范围扩大到城镇企业、事业单位及其职工。

４．关于三个险种征缴范围的授权性规定

本条第四款是关于对某几种人和组织可以纳入三个险种征缴范围，授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况自行决定的规定。

中国地域广阔，各地区社会政治经济等方面差距较大，对基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个险种的适用范围不应采取一刀切的做法。

本条第四款规定省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围。

所谓个体工商户是指从事个体工商业经济活动，依法经核准登记的个体经济组织。

根据ｌ９８７年国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定，个体工商户，可以个人经营，也可以家庭经营。

个体工商户可以根据经营情况请一二个帮手，带三五个学徒。

这里所说的纳入养老、医疗保险征缴范围的是城镇个体工商户，不包括农村的个体工商户。

城镇个体工商户，不论是个人经营、家庭经营还是请人帮工，其个体工商户雇主和其雇工都有养老和医疗的问题，原则上可将其纳入养老和医疗保险的范围。

鉴于各地情况不同，授权省级政府决定其纳入问题。

需要说明一点，在基本养老保险和基本医疗保险依据的有关文件和本条例中对从事个体经营的人员有不同提法，如个体劳动者、个体经济组织、个体工商户，这几个概念不是等同的，是有一定区别的，本条例只规定了个体工商户。

条例是国务院的行政法规，其法律效力高于文件规定，在这一点上应当以条例的规定为准。

本条第四款，依据《失业保险条例》的有关规定，相应规定省、自治区、直辖市人民政府可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。

《失业保险条例》将有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入其范围是强调个体工商户的雇工可以享受失业保险待遇，雇主必须为其缴纳失业保险费。

当然，雇工本人也要按照规定缴纳应由职工个人缴纳的失业保险费。

对城镇个体工商户雇主本人及其配偶，条例未作强制性规定。

二、关于社会保险费费基、费率的规定

本条第五款规定：

“社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行。

”

这里所称的“社会保险费”，是指基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。

这里所称的费基，是指缴费单位和缴费个人缴纳社会保险费的工资基数。

这里所称的费率，是指按照一定缴费基数缴纳社会保险费的比例。

例如《失业保险条例》规定，“城镇企业、单位按照本单位工资总额的２％缴纳失业保险费”，这里本单位的工资总额即为缴纳失业保险费的费基，本单位工资总额的２％即为费率。

第五款中规定了社会保险费费基、费率的依据，即“依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行”，与条例第二条中规定的征缴范围的依据是一致的，即只限于中央层次的立法，不包括地方性法规和地方政府规章，但这不是否定地方立法的法律效力。

这主要是考虑关于社会保险费的征缴范围以及费基、费率，必须全国统一，由中央立法来规范。

目前各地在执行中规定不一致，应当通过条例的颁行，将有关的制度统一到中央立法的规定上来。

地方立法如果在征缴范围，以及费基、费率的规定上与中央立法的规定不符时，应及时修订。

１．关于基本养老保险的费基、费率：

根据１９９７年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，企业缴纳基本养老保险费的费基为企业工资总额。

所谓工资总额，ｌ９９８年９月国务院批准，国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》中规定：

“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额”。

“工资总额由下列六个部分组成：

一计时工资；二计件工资；三奖金；四津贴和补贴；五加班加点工资；六特殊情况下支付的工资。

”根据《决定》的规定，个人缴纳基本养老保险费的费基为本人缴费工资。

《决定》规定：

“企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的２０％，具体比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。

少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多，养老保险负担过重，确需超过企业工资总额２０％的，应报劳动部、财政部审批。

”“个人缴纳基本养老保险费的比例，１９９７年不得低于本人缴费工资的４％，１９９８年起每两年提高１个百分点，最终达到本人缴费工资的８％。

”

需要特别说明的是，国务院《决定》中规定企业缴费的费率一般不得超过企业工资总额的２０％，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定，这是授权性规定。

各省、自治区、直辖市人民政府根据这一规定，在地方性法规或者政府规章中作出的具体比例规定，可以作为条例征缴费率的直接依据。

２．关于基本医疗保险的费基、费率。

根据１９９８年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，实行基本医疗保险的用人单位缴纳基本医疗保险费以职工工资总额作为缴费基数；职工本人缴费以本人工资为缴费基数。

根据国务院建立医疗保险制度决定的规定，用人单位缴纳基本医疗保险费的费率控制在职工工资总额的６％左右，职工本人缴费费率一般为本人工资的２％。

并规定，随着经济发展，用人单位和职工缴费费率可作相应调整。

同时，决定还规定各省、自治区、直辖市人民政府要按照决定的要求，制定医疗保险制度改革的总体方案，报劳动保障部备案。

并规定统筹地区要根据规划要求，制定基本医疗保险实施方案，报省、自治区、直辖市人民政府审批后执行。

各地根据决定要求制定的实施方案，应作为基本医疗保险费征缴的重要依据。

３．关于失业保险费的费基、费率。

根据１９９９年国务院发布的《失业保险条例》的规定，城镇企业、事业单位缴纳失业保险费的费基为本单位的工资总额；城镇企业、事业单位职工缴费以本人工资为缴费基数。

城镇企业、事业单位按照本单位工资总额的２％缴纳失业保险费。

城镇企业、事业单位职工按照本人工资的１％缴纳失业保险费。

城镇企业、事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

并在第九条中规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险的费率。

从上可以看出，单位缴费和个人缴费的基数，三个险种的规定是完全一致的，即单位缴费以单位的工资总额为缴费基数；个人缴费以本人工资为缴费基数。

这样规定，有利于确立社会保险费集中、统一征缴的体制，有利于提高征缴效率，加强社会保险费的征收管理。

第四条缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。

征缴的社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用。

〔释义〕本条是关于缴费单位和缴费个人应当履行缴费义务的规定和加强对社会保险基金管理的规定。

一、缴费单位和个人应当履行的缴费义务

缴费单位和缴费个人，是指根据条例