中外地方制度改革的新动向及未来展望.docx

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中外地方制度改革的新动向及未来展望

中外地方制度改革的新动向及未来展望

　　[摘要]地方制度是一国宪政制度的重要内容，地方制度问题也是宪法学和政治学的重大研究课题之一。

近二十年来，中外地方制度经历了很大的改革和变化；中国地方制度在二十一世纪也将呈现出新的走向和发展趋势，从而对中国宪政制度产生深远的影响。

　　[关键词]地方制度，地方制度改革，未来展望

　　一、西方国家地方政府制度改革

　　二十年来，西方各国为适应政治、经济的发展需要，先后都对本国的地方政府制度进行了改革或调整，从而对各国宪政产生较大的影响。

　　主要西方国家的地方政府制度改革

　　1、法国

　　法国是一个长期实行中央集权的国家。

法国中央集权的方式，一是国家许多重要的行政事务掌握在中央政府及其部门手中；二是中央政府向地方派任国家代表，市镇则为市镇长为国家代表，国家代表负责执行国家法律、政策，领导派出机构并对地方议会有一定监督权；三是由中央各部门分别在大区和各省市设立派驻机构，处理本部门在地方的有关事务。

　　1958年法国第五共和国宪法确立了“领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理”的基本原则。

这一时期法国行政体制总的来说是朝着分权方向前进的，但直到1982年，中央集权体制才有根本性的改变。

　　第五共和国时期的地方制度改革，一是增加大区作为新的一级地方领土单位，享有与省和市镇一样的法律地位和权利。

　　二是重新分配国家、省和市镇的职权，将许多中央政府职权移转于地方议会，增加了地方议会的行政权。

　　三是改变了国家对地方议会的监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即国家代表如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时，可向行政法院起诉。

　　四是改变省长的传统地位和角色，使省长不再是地方行政首长和自治行政的执行官，而仅仅作为国家和中央政府在省的代表。

　　1982年3月2日《市镇、省和大区的自由和权利法》，1983年1月7日《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1992年的《地方行政指导法》以后陆续制定的一系列法律和法令的实施，使法国中央政府集权的程度有所降低，大区议会议长和省议会议长获得了更多的权力，从而加强了权力下放和地方分权，取得了积极的成果，但在放权过程中也出现了一些问题，如中央与地方关系的矛盾、新的地方主义的产生和发展等。

为此，法国中央政府在放权的基础上，进一步调整中央与地方关系，完善地方管理机制：

　　一是强调国家和中央的权威，进一步明确和划清中央与大区、省、市镇的权限及严禁地方越权和侵权，提高中央派驻省和其他地方机构的地位，发挥这些机构中国家公务员对地方公务员的影响和指导作用；二是加强中央调控，规范地方经济的内容和范围，加强与地方的对话和对地方的监督；三是实行地方之间的“协调和交叉”原则，建立地方之间的新型关系。

　　希拉克当选总统和再度当选总统后，也进行和将要进行较为深入广泛的自由主义改革，如恢复单记名二轮多数投票制，重新划定选区，实行第二轮权力下放，压缩和撤并原有的小城镇；分散权力，给地方议会更多自主权等。

　　2、英国

　　英国是一个具有地方自治悠久历史的国家，英国的地方政府制度被认为是最富有自治精神和传统的。

但在1997年前的近二十年中，英国一直朝着集权的方向发展，其主要表现：

一是1972年对北爱尔兰实施直接治理；二是将民选的地方政府的许多职能转由大臣或实际上由大臣控制的非民选的准公共机构，包括城市振兴、交通、住宅和规划等职能；三是财政部门对公共服务资金提供的日益严格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤销了大伦敦议会和六个都市郡议会。

但是，这个集权的趋势受到了遏制，特别是在1997年大选以后。

[1]

　　工党自1997年5月执政以来，中央与地方关系发生了重大变化。

工党政府积极推行分权改革，其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。

目前，在英国，除了中央政府和地方政府以外，还有次中央级政府-地区政府。

同时，对地方政府制度也作了较大的改革。

　　1999年3月25日，环境、交通和地区部发表了名为《地方领导、地方选择》的地方政府改革报告，其中一个核心内容是认为传统的地方议会的运行方式已不能服务于地方人民、社区和议会本身，因此要从人民应当有如何被治理的选择权的宗旨出发，提出新的地方治理模式。

报告认为应着手对近百年来的英国议会委员会制进行改革，建立一种能给地方社区提供强有力的领导、在变化迅速的世界中及时作出决定以及提供高水准地方服务的地方政府机构。

　　2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革。

根据该法的规定，地方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”，并使议会的某些职能成为执行机关的职责。

地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：

市长-内阁执行机关制；领导人-内阁执行机关制；市长-议会经理执行机关制。

新模式的特点之一在于使每一个身份明确的首席执行官给社区提供强有力的领导；同时使所有议员更好地发挥作用，保证透明性和责任政府的建立。

为实行新的地方治理模式首先需要通过新的宪章。

2000年5月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长。

沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。

　　3、德国

　　为了应对新的形势，德国在九十年代，进行了范围广泛的政治与行政改革。

在地方政府制度方面，德国的改革主要涉及两个方面：

　　一是改造原民主德国的地方制度。

原民主德国实行单一制，地方国家机关实行民主集中制的地方制度，即各专区、县、市、市区、乡镇或联合乡镇设立地方人民代表机构作为地方国家权力机关；各级地方议会或代表大会选举各级地方政府和各常设委员会。

地方政府确保人民代表机构工作的顺利开展，并组织和领导其职权范围内的社会发展工作，对地方议会负责并向上一级政府报告工作。

地方政府各委员会组织公民在准备和执行各级地方议会的决议时进行专门性的合作，监督政府及其机关执行法律、法令和人民代表机构的决议。

1990年3月28日，原东德人民议院通过了一项关于恢复五个州的法律；1990年10月14日完成五个州议会的选举，原民主德国作为一个联邦制国家加入到统一的德意志联邦共和国。

德国统一后，加入到德意志联邦共和国的五个州的地方制度也随之改造，主要是根据联邦基本法的规定，对新加入的五个州也实行地方自治，重新赋予地方政府一定的自治权力，并对地方政府进行改革，实行与原德意志联邦共和国类似的地方政府体制；同时，对州与地方政府之间的职能进行了再分配，减少了中央集权，扩大地方分权。

但是，原民主德国在统一巨变后，才恢复了自治的乡镇，对原联邦德国开展的“地方区域改革”，并没有盲目追从，但有可能将小的乡镇合并为某种官方机关或行政联合体；而在县一级，基本上是根据西德的模式，县的改革在整个德国得以实现。

因而在基层的行政方面，人们至今仍会发现各州之间相当的差异。

　　二是引入新公共管理模式，并进行组织改革。

多年来，德国地方政府一直为推行联邦项目的高额费用所困扰，进入九十年代后，又面临联邦政府为扶持原东德建设和发展而使州和地方政府资金减少和收入下降的问题。

在这种情况下，一些地方政府接受了“公民是消费者”、“基层政权是提供服务的企业”的新公共管理的理论，率先采用了新管理主义模式，寻求用政策创新来应付财政短缺。

根据这种模式，地方议会侧重于设定目标和控制结果，在直接选举产生的市长领导下的行政官员则负责实施过程。

同时相应地下放预算权，使各部门能根据既定目标配置资源，提高效率。

采用这种模式的地方政府的所有活动的目标都被具体化，所有活动都有绩效指标，并将单位产出的成本量化以计算公共服务的费用。

地方政府的这些改革，尽管招致了诸如成本核算和绩效评估会导致忽视社会环境影响、新公共管理模式会削弱地方议会的权力等批评，但它确实节约了成本，并提高了服务质量。

　　4、俄罗斯

　　前苏联是一个联邦集权的国家，在地方实行民主集中制的地方制度，即各级地方设立的由选举产生的人民代表苏维埃享有广泛的职权。

地方各级人民代表苏维埃选举产生执行委员会，作为地方各级人民代表苏维埃执行和发布命令的机关。

执行委员会直接向地方各级人民代表苏维埃和上级执行和发布命令的机关报告工作，并每年向本级人民代表苏维埃、劳动集体大会和公民居住地报告工作一次。

执行委员会有权解决属于地方各级人民代表苏维埃会议上解决的问题以外的属于苏维埃管辖的一切问题。

　　1990年4月9日，苏联最高苏维埃通过了第一部《苏联地方自治和地方经济一般原则法》，规定苏联的地方自治是人民社会主义自治的组成部分，其使命是保证公民权利和自由的行使，直接或通过他们选举产生的机关自主地解决本地区的社会经济发展问题和环境保护问题；地方自治制度的内容包括：

地方人民代表苏维埃，区域性社会自治机关，地方公决、地方公民大会、村会等直接民主形式；地方自治均在各行政区域单位内实施。

该法明确规定在市、镇、村苏维埃等基层行政区域单位内实行地方自治，并授权各加盟共和国和自治共和国对需要实行地方自治的其他行政区域单位自行作出规定。

1990年12月26日，第四次苏联人民代表大会通过的《鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法〈基本法〉法》将地方自治提到宪法原则的高度。

　　1991年上半年，各加盟共和国根据苏联宪法确认的地方自治原则，对本共和国宪法进行了修改补充，并制定颁布了本共和国的地方自治法。

1991年5月24日通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法〈基本法〉的修改补充法》确认了地方自治原则，并规定在区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位内居住的居民，可以通过代表权力机关和相应的管理机关、区域性社会自治机关以及地方公决、公民大会等直接民主形式，实行地方自治。

　　1991年底，苏联解体、俄罗斯联邦独立。

1993年10月26日俄罗斯联邦总统叶利钦发布命令，批准了《俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方自治组织原则条例》。

1993年10月29日，叶利钦又发布总统令，批准了《地方自治机关选举的基本条例》。

1993年12月12日俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新宪法，确认了地方自治原则。

1995年8月28日通过、1995年9月18日生效的《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法》把地方自治宪法原则进一步具体化。

1996年12月以前，大多数俄罗斯联邦主体颁布了自己的地方自治问题法，并随后举行了地方自治机关的选举。

至此，在俄罗斯，地方自治制度得以建立并发展。

　　为了加强对联邦主体和地方自治制度的监督，2000年7月，俄罗斯联邦国家杜马通过《俄罗斯联邦主体一般组织原则法修改补充法》和《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》，并于同年8月由俄罗斯总统签署生效。

其中《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》规定，地方自治代表机关如通过违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦主体最高公职人员可向联邦主体立法权力机关提交解散该地方自治代表机关的联邦主体法律草案；如地方自治长官颁布了违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦主体最高公职人员可解除该地方自治长官的职务。

如果联邦主体最高公职人员不采取法定措施，俄罗斯联邦总统可自行采取措施，向国家杜马提交解散该地方自治代表机关的联邦法律草案或直接解除地方自治长官的职务。

　　5、日本

　　日本虽然一直实行地方自治制度，并在宪法上作了明确的规定。

但长期以来中央政府对地方的控制很严。

中央的控制手段，一是“机关委任事务制度”，即中央政府各省厅委任地方政府办理的事务，中央政府各省厅有权进行指挥、控制或监督。

在都道府县一级，“机关委任事务”占到全部事务的70-80%.二是地方交付税制度，即转移支付制度。

此前，国税约占全部税收的2/3，地方税占1/3，而国税的50%左右要通过“地方交付税”的形式返还地方，但返还时不是等比例返还，而是根据地方的实际情况由中央决定返还多少；三是在人事方面，大多数的都道府