营利性与非营利性民办学校分类管理挑战及对策.docx

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营利性与非营利性民办学校分类管理挑战及对策

营利性与非营利性民办学校分类管理:

挑战及对策

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2014—04—1510：

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王  烽  

      ［摘要]:

营利性与非营利性民办学校分类管理，是《教育规划纲要》提出的明确要求，是促进民办教育健康发展的重要举措，也是教育体制改革的难点问题。

经济社会领域的深刻变化，特别是社会管理创新和教育发展方式转变,对民办教育提出了新要求,分类管理是落实民办教育优惠政策和建立规范制度体系的前提，也是开拓民办教育发展空间的需要。

当前，民办教育分类管理改革试点已在全国范围内展开，但围绕可行性、分类标准、营利性学校的市场准入等问题，还存在激烈争论。

本文提出,推进分类管理要处理好大胆改革与风险控制、坚持分类标准与选择改革策略、中央宏观指导与地方资助创新、推进试点改革与兼顾非试点改革等关系，并从明确策略原则、厘清重大问题、设计关键制度、制定优惠政策等方面提出了进一步推进改革试点的政策建议。

      [关键词]：

分类管理、必要性、分类标准、策略、制度政策

      作为深化办学体制改革、推进民办教育持续健康发展的一项重要政策举措，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。

这项改革对于创新社会管理、转变政府职能,改善民办教育发展环境，推进民办教育持续健康发展具有重大意义.民办教育分类管理涉及民办教育的性质界定、治理机制和政策协调等各个方面，牵涉的民办学校和相关部门多、范围广，是教育体制改革的难点问题之一.《教育规划纲要》颁布实施后,一些地区已开始启动营利性与非营利性民办学校分类管理的试点，标志着这项改革以从理论探讨阶段走向政策实践阶段.从各地启动改革试点的情况看，对分类管理改革的思路、政策、步骤和策略等重要问题还存在着认识上的误区。

鉴于此，本文将针对目前分类管理研究及实践探索中的若干关键问题进行分析,并对提出进一步推进改革的思路和政策建议.

      一、分类管理的政策背景

      营利性与非营利性分类管理，是我国公共服务改革进程中的一个重要课题，也是民办教育发展新阶段的必然要求.改革开放以来,在以经济体制改革为轴心的社会转轨进程中,非政府力量举办教育和其他公共事业增加了公共服务资源，顺应了人民群众需求多样化趋势，促进了公共服务管理制度和方式的变革.然而，伴随民办公共事业的发展,一些争论和置疑从未停止，一些矛盾和问题凸现了理念、制度、政策和实际发展需求之间的落差。

30年以来，民办公共事业发展的实践,并没有像民营经济发展那样促进社会各界在政府与市场、营利性与非营利性等一些基本问题上形成共识,也尚未形成一个相应的制度框架。

《教育规划纲要》明确了大力支持、依法管理民办教育的基本方针,新的阶段、新的使命，使营利性与非营利性分类管理的必要性更加突显，也为探索解决这一问题提供了新的空间。

       1．民办教育分类管理的宏观背景

      上世纪后20年,我国民办教育随着计划经济体制的松动而恢复，随着市场经济体制的建立而快速发展。

这期间，经济领域和教育领域的主要矛盾是相似的,即供给不足导致的总量性短缺。

民办教育作为教育体制改革的成果,起到了扩大教育资源、补充教育供给的作用。

进入21世纪以来，经济、社会和教育领域发生的一些重大变化,使民办教育面临新的发展环境和发展任务.

      一是教育总量供求矛盾的缓解和人民群众多样化教育需求的增长，使民办教育在教育事业发展中的作用面临重新定位。

随着九年义务教育的基本普及和高等教育大众化的实现，我国教育发展已经基本解决了总量不足的矛盾,即人民群众“有学上"的问题，但“上好学”的问题仍然突出。

着力促进教育公平,全面提高教育质量，已经成为整个教育工作的重心.民办教育也由补充教育资源和发挥为公办教育拾遗补缺的作用，转变为提供高质量、特色化、多样化的教育服务。

总的来讲，由于政府职能的限制，公办教育满足公众个性化、选择性教育需求的能力是有限的，而这正为民办教育提高社会地位和认同感，体现自身独特价值提供了可能性.

       二是政府财政投入的增加和公共服务职能的强化，使民办教育的发展空间面临重新调整。

我国政府财政收入大幅增长，为政府履行公共服务职能提供了有力支撑.近年来,国家实现了城乡义务教育免费，逐步实行中等职业教育免费，建立覆盖所有学段的学生资助体系，推动了公办学校教师绩效工资改革；一系列政策强烈冲击着仅靠学费生存、低成本运行的民办学校,使其面临空前的压力.另一方面,国家对各级教育的投入力度不断增加，特别是把义务教育作为履行基本公共服务职能的重点领域，使各级民办教育发展的空间发生了分化,民办学校只有凝练教育理念、加强内涵建设，提供特色化、选择性的服务，才能获得必要的生存发展空间。

      三是社会管理创新和教育体制改革的新任务，使民办教育在社会事业和教育改革中承担的使命得到重新认定。

《教育规划纲要》指出,民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是社会建设的重要领域。

作为政府之外的民间力量举办的社会事业,民办教育为转变政府职能、建立适应现代社会要求的公共服务体系和治理机制,提供了动力和试验平台.党的十七届五中全会和国民经济和社会发展“十二五”规划，把转变经济发展方式作为主线，把保障和改善民生作为出发点和落脚点，提出了转变政府职能、创新社会管理的具体任务，为民办教育治理机制的改革提供了重要指导，也使民办教育肩负的使命更为重大。

《教育规划纲要》还指出，民办教育是促进教育改革的重要力量。

民办教育具有风险意识强、机制灵活、接近市场、快速反应需求的优势,在建设现代学校制度、创新人才培养模式方面将承担更重要的角色。

       然而，经过30年发展后，民办教育的办学水平和教学质量总体上仍然很低，资金来源渠道单一，旧的发展模式惯性依然存在,制度政策不完整、不配套,与时代赋予民办教育的新使命极不相称。

当前，民办教育发展进入了历史转型期，必须真正确立民办学校的法律地位和社会地位，厘清民办学校与政府、市场和公办学校的关系，压缩模糊空间，完善根本性和关键性的制度，建立整合一致的政策框架，才能为民办教育承担新的历史使命创造必要条件。

      2．实行分类管理的重大意义

      营利性与非营利性民办教育分类管理,是突破长期制约民办教育发展制度和政策瓶颈的根本手段，也是新阶段民办学校自身健康、持续发展的迫切要求。

《中华人民共和国教育法》规定：

“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”.然而事实上,由于教育发展的迫切需求与国家财力不足的矛盾突出，民间资金进入的限制被放宽，致使大量寻利性资本进入教育领域，同时管理规范制度建设滞后于民办教育发展现实，形成多数学校存在营利倾向和行为的事实。

一方面，民办学校希望落实政府在非营利组织假定基础上形成的民办教育发展优惠政策，同时倾向于抵制或回避作为非营利组织、甚至作为企业都必须遵循的基本规范；另一方面，政府又根据多数民办学校并非非营利组织的事实，不积极落实法律法规中的扶持政策,同时不断对民办学校规范管理提出新要求。

长期以来，由于不能清晰界定民办学校的营利性或非营利性，导致民办教育扶持政策和制度规范的基本依据不足,导致民办学校举办者对政策的诉求与政策实际走向发生严重错位甚至对立,成为民办教育健康可持续发展的根本障碍。

具体来讲，实行两类民办学校分类管理的必要性和迫切性体现在：

      首先，分类管理是落实民办教育优惠政策的基本依据。

《民办教育促进法》及其《实施条例》，在财政、税收、教师流动等方面，规定了一系列扶持民办教育发展的政策.但在实践中,政府各部门之间、中央政府和地方政府之间对于法律和相关政策的理解不一致、执行标准不统一，法律规定的优惠政策并未落实到位,成为民办学校举办者抱怨的焦点,极大地影响了广大办学者的积极性.事实上，我国关于民办公共事业的相关法律和政策尚不完善，《民办教育促进法》及其《实施条例》缺乏其他领域法律法规和政策的呼应对接。

例如关于税收优惠,2004年《财政部 国家税务总局关于教育税收政策的通知》是面向整个教育行业而非专门针对民办教育的税收政策，而《企业所得税法》及其《实施条例》有关条款则遵循了营利性与非营利性分开的原则设计,二者的不一致导致政策执行中标准不统一。

只有营利性和非营利性分开管理,相关政策设计才能具备一个基本准则，政府部门之间、中央和地方之间才能产生共识，也才能为优惠政策的制定和执行扫清障碍。

2010年5月，国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出制定和落实对民办学校的人才鼓励、公共财政资助、金融、社保等政策,这些要求也只有在分类管理的前提下才能实现。

      其次，分类管理是完善民办教育基本制度的必要前提。

准入制度、产权制度、财务会计和资产管理制度、内部治理结构、政府服务和监管的基本制度等,是民办教育健康发展不可缺少的基本制度。

在民办教育恢复和发展了30年之后，这些基本制度规范仍很不健全,有的甚至处于缺失状态，使民办教育发展面临的一些迫切问题缺乏解决的基本依据。

根据国际经验,在营利性与非营利性组织分类的框架下，私立教育相关制度才有了发展和完善的前提和基础。

由于营利性组织和非营利性组织在组织目标和价值、运行规律、内部治理结构等方面有明显差别，两类组织与政府、市场、社会、服务对象的关系，以及组织存在和发展所遵循的基本规则也有明显区别。

因此,营利性与非营利性的区分,是民办教育制度建设的逻辑起点；而这一起点的缺失，形成了目前民办教育基本制度建设和民办教育的发展现实之间长期不可调和的矛盾:

民办学校法律地位不落实，资产产权不明晰，教师和学生的权益得不到有效保障，合理回报政策难以实践，会计制度不适用，学校内部治理存在家族化倾向，政府服务与市场监管缺位。

部分民办学校一方面希望继续在模糊状态下政府优惠和市场效益均占，一方面抱怨民办教育竞争缺乏规则。

模糊路线蕴含着巨大的资金风险,不正当竞争损害了民办学校的整体声誉.当前,民办教育面临的一些新问题使这种矛盾更加凸显：

一是随着学龄人口数下降和公办教育的发展，民办教育进入洗牌期，在新学校建立的同时，大批民办学校倒闭将不可避免。

在此背景下,民办学校的退出机制尚未建立，特别是剩余财产的处理缺乏法律依据，由此带来的法律问题和社会问题值得警惕,而建立退出机制的前提是对营利性和非营利性民办学校的清晰界定。

二是经过30年的恢复和发展，第一代民办学校举办者因年龄原因进入退休高峰期，由于学校资产产权不明确，举办者权益特别是所有权的继承问题日益突出，“民二代”现象不断拷问着学校的公益性和私人财产权利的关系。

如退出机制一样,学校资产所有权的界定并不是一个简单的规定，而是涉及学校提供服务的性质和营利与非营利的划分的复杂问题。

      第三，分类管理是开拓民办教育发展空间的迫切需要。

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出，“要鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业"，也就是说，国家把教育作为民间投资健康发展的一个重要领域。

然而长期以来,我们既缺少一套健全的鼓励非营利教育机构发展的制度体系，又缺少允许营利性教育存在的制度环境.分类管理将在以下方面为民办教育发展开辟新的空间：

一是为捐资办学的发展扫清道路.《民办教育促进法》秉承《教育法》的精神，将民办教育作为公益事业的一部分，按照非营利事业对待。

而针对民办教育发展现实制订的具体政策却无法给民办学校以非营利组织待遇，致使在政策上将捐资办学等同于出资甚至投资办学,这就极大影响了社会捐资教育的积极性，限制了捐资办学事业的发展.“分类管理”将围绕非营利性学校的特点和发展需要，制订非营利性教育事业发展的制度体系和配套政策,为捐资办学的发展铺平道路.二是为营利性教育发展开辟道路。

虽然我国《教育法》不允许教育机构以营利为目的,但是并没有法律禁止营利性机构开展教育培训业务.事实上,一些营利性培训机构为了获得合法性，已经通过注册公司的方式实现企业化经营，并在境外股票交易所上市.近年来,在传统的非营利性教育之外，营利性教育培训产业在世界范围内蓬勃发展,甚至在美国、南美、澳大利亚、东南亚等一些国家和地区，营利性的学历教育机构也成扩张之势。

分类管理将支持营利性教育培训产业成为国民经济新的增长点。

三是通过规范公办学校举办民办学校的行为，为民间办学创造公平环境。

不少民间办学者认为，“名校办民校”等“假民办”学校,凭借原来学校的资源优势、体制优势，挤压了“真民办"的发展空间；不公平竞争是民办教育遇到的最大问题之一.不可否认，对地方政府来说,“名校办民校"是扩大优质教育资源的有效途径。

事实上，不少“名校”举办民办学校背后的动力是巨大的利润诱惑。

营利性与非营利性不分，使这些“名校”在享受国家优惠政策和地方政府支持的同时获得可观的资金回报.民办学校分类管理，势必将“名校”举办的民办学校纳入营利性与非营利性两种发展轨道,为规范办学行为提供最有力的制度支持，为民办教育健康发展创造公平的竞争环境.

      3．分类管理的政策含义

      营利性与非营利性分类管理,涉及社会建设和社会管理、公共服务提供的基本思路和基本制度。

在从计划经济向市场经济体制过渡的过程中，公共服务的提供方式也发生着重大变化，从单纯政府（包括国有、集体企事业单位）提供和管理向政府和民间力量共同提供、政府和社会共同管理转变。

这种转变要求在区分营利性和非营利性的基础上，理清政府、市场、社会三者的关系,明确各方权力、义务和行为规范，从而在公共服务的数量与质量、公平与效率等方面满足社会需求。

正是在这种背景下，2000年2月，国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（国办发〔2000〕16号），提出建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理;2009年3月,《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》又把“营利性与非营利性分开”作为医疗体制改革的一个指导思想。

在《民办教育促进法》立法过程中,“营利性与非营利性分开”的思路就被提出；在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中,营利性与非营利性分开管理曾经作为“办学体制改革”一章的核心内容被提出，后因部分民办学校举办者反对而进行了折中,出现在“依法管理民办教育"部分，提出以试点方式推进。

在国家教育体制改革试点项目中，营利性与非营利性民办学校分类管理明确在列.从教育规划纲要制定的过程、文本的有关表述和改革试点安排，我们可以得出以下政策信息:

      一是各界对分类管理的含义具有底线的和隐性的共识。

按照《教育法》和《民办教育促进法》 有关条款，民办教育机构不以营利为目的,民办教育事业属于社会公益事业。

这就是说，民办学校的非营利性是得到法律认可的。

由此可见，营利性与非营利性分类管理，无非是在按照非营利组织对民办学校进行规范的同时,为非营利性教育形式的存在和发展提供制度保障。

对于营利性与非营利性民办学校分类管理的含义,《教育规划纲要》文本中并没有明确.一些民办学校举办者,一方面对明确民办学校法律地位、产权，落实优惠政策有强烈要求，另一方面却反对分类管理，并视之为对民办教育发展“又一次冲击"，这恰恰说明政策的制定者和反对者在分类管理的含义，特别是非营利组织的规范方面存在一定程度的共识.

       二是分类管理推进的策略和方法需要在试点中摸索。

尽管实行分类管理非常必要和迫切,但是,目前我国民办学校以出资和投资办学为主,办学形式和产权构成十分复杂，各地区之间、民办学校之间民办教育发展程度、水平差异很大；特别是民办教育分类管理在策略和方法方面的研究和实践还很欠缺,很多重大问题有待破解，整体推进分类管理的时机仍不成熟.因此,《教育规划纲要》将分类管理以试点方式推进,鼓励地方尝试解决重大问题，探索完善配套制度，制定分类管理的策略和步骤，为整体构建营利性与非营利性民办学校分类管理体制进行先期探索。

      二、分类管理改革的进展及遇到的问题

      全国教育工作会议以后，按照《教育规划纲要》部署,国家教育体制改革十大改革试点项目已经全面铺开.营利性与非营利性民办学校分类管理面临的挑战和问题，正在渐次显现。

及时总结和反思在试点中暴露出来的问题,对于改革推进策略的调整优化具有重要价值。

      1．分类管理改革的进展

      为了推进《教育规划纲要》提出的教育体制改革各项工作,2010年年8月成立了“国家教育体制改革领导小组".根据领导小组的部署，2010年5月，教育部办公厅发出《关于组织申报国家教育体制改革试点项目的通知》，“深化办学体制改革"被列为四项重点改革任务之一,营利性与非营利性民办学校分类管理是被列在其中的“改善民办教育发展环境”子项之下。

2010年11月26日，“国家教育咨询委员会成立”，按照分工，其中的“办学体制改革”工作小组负责对民办教育分类管理改革试点进行指导和咨询；随后,国家教育咨询委员会对各地、各学校提交的改革试点方案进行了评审.后来教育体制改革领导小组下发的《教育规划纲要任务分工方案》，明确民办教育分类管理改革任务由教育部发展规划司牵头,国家发展改革委员会、民政部等有关部委配合.这样,改革的领导机构、牵头单位、配合单位、咨询指导机构都已明确.

      2011年1月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院为试点地区和单位，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。

其中，上海市将民办学校分类管理作为独立项目，深圳市将民办学校分类管理作为“改善民办教育发展环境”的子项目,浙江省确定了宁波市、温州市作为分类管理改革试点地区。

另外,福建省改革试点项目“建立和完善民办教育扶持政策”方案中，将“探索利用社会捐赠资产举办非营利性高等学校制度"作为试点总体目标之一.此外，新疆、内蒙古、宁夏、甘肃、江苏、海南、吉林、辽宁、河北、天津、江西、安徽、湖北、湖南、河南、贵州、云南、重庆、四川等省、自治区、直辖市也在本省的教育规划纲要中提出，探索对营利性和非营利性民办学校分类管理。

从形势发展的要求看，国家层次改革试点的推进，将对各省营利性与非营利性民办学校分类管理实践产生重要的标示和指导意义，进而对整个民办教育改革和发展产生重要影响.

      目前，各试点地区和学校正在制定民办学校分类管理改革实施方案。

从2010年11月提交国家教育改革领导小组办公室的试点方案来看，地方试点的思路呈现以下特点：

一是注重分类标准的界定。

明确营利性与非营利性民办学校的分类标准，是推进改革的前提。

上海市、深圳市、浙江省宁波市都把明确分类标准作为改革前期的基础性工作。

然而，分类标准和分类原则有待进一步研究.二是注重配套制度建设。

配套制度是实施分类管理的重要支撑,在目前的民办教育发展现实下,制度建设显得尤为重要。

各地提出的配套制度清单，涵盖了分类审批登记制度、学校资产产权制度、学校财务制度、督导检查和社会监督制度、法人治理制度、教师人事制度、捐赠激励制度等,以及财政、税收、政府管理等方面的配套政策。

但总的来看，各地对相关制度建设的系统性还认识不足,多数方案中都有一些重要制度没有列出.三是注重改革的渐进性.福建提出了试点学校的初选范围，深圳提出引导不同类别的举办者自愿选择办学性质或申请改制的原则。

然而各地方对分类管理的最终目标和成功指标还缺乏准确的界定。

各省教育规划纲要中提出的分类管理设想,目前还缺乏具体设计。

       2．改革试点遇到的主要争议

      国家教育体制改革试点方案中的改革试点项目，是地方政府主动申报、经省级政府教育部门上报国家教育体制改革领导小组备案确定的。

相对于其他改革项目，民办教育分类管理改革试点数量较少。

《教育规划纲要》对该不该分类管理作出了明确回答,然而,对于试点地区在多大程度上、多大范围内推进，以及改革的基本思路、主要任务等重要问题却没有说明，相对于这项改革的必要性和迫切性,试点的理论准备和实践铺垫都相对不足，试点推进的初期阶段伴随着激烈的争论，这些争论有的涉及推进改革的必要性可行性，有的涉及对改革的基本要求和重大思路的理解，承担试点任务的地方政府面临巨大压力。

      一是关于营利性与非营利性分类管理的可行性与风险问题,例如：

民办教育最迫切的是落实平等待遇还是分类管理？

分类管理是否会“促退”民办教育发展?

当前社会捐赠办学的社会基础是否存在?

在《教育规划纲要》征求意见过程中,江苏一位民办学校举办者在一次会上的发言很有代表性:

“《民办教育促进法》中关于民办学校、民办教师地位上的‘平等宣示’始终未能兑现,民办教育一直是在一个不公平的环境下与公办学校竞争。

平等尚未兑现，又何谈加强规范管理?

” 同样一个问题,在一些学者和管理者那里则有截然不同的看法，有学者认为，正是民办教育分类不清，才造成了扶持和规范都缺乏依据,政策模糊的现象。

中华全国工商联民办教育协会联合有关机构作的一次问卷调查显示，在30位民办学校举办者中，仅有20％的人认为民办学校分类管理具有可行性,80%的人认为不具有可行性或现在时机不成熟.同时，负责这项调查的人士也指出，一次关于民办教育发展的研讨会发布的简报显示，绝大多数与会者赞成民办教育分类管理。

如果说前面争议与观点的持有者的身份和立场有关，那么关于分类管理是否会阻碍社会资金进入教育、是否存在现有办学者抽逃资金的风险，即是否会“促退”民办教育的担忧则更为普遍。

在上述中华全国工商联所做的调查中，反对分类管理的一个理由就是“重新分类，可能会引起民办学校不稳定”。

还有更多的民办学校举办者和学者表示，目前民办学校绝大多数属于投资办学，“在办学许可证上注明‘不要求取得回报’的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的"，捐资办学的社会基础还很缺乏。

如果不具备一定的社会基础,如果民办学校举办者普遍反对，地方政府开展分类管理的积极性和力度将会大打折扣。

      二是关于非营利性与营利性民办学校的区分标准问题。

非营利性民办学校的认定条件，目前并没有一个政策层面的准确界定，但在《企业所得税法实施条例》第八十四条、《非营利组织会计制度》、《财政部、国家税务总局关于民间非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中，对非营利组织的认定都有明确的标准。

部分民办教育界人士认为，《民办教育促进法》之所以肯定和合理回报的法律地位，就是把捐资办学、出资办学甚至要求合理回报的民办学校作为非营利性学校看待。

浙江省民办教育协会会长黄新茂认为，对非营利性民办学校的认定应当符合中国国情,避免简单化、理想化.“如果根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》，来界定非营利性民办学校，必定会使‘分类管理’的实施陷于十分尴尬的处境。

……不愿把办学投入当作捐赠，也无可厚非,应予理解和尊重.将这部分人举办的学校排除在‘非营利性民办学校’之外，在理论上说不通，在实践上肯定有害而无益."他据此提出，可将“捐资举办”和“出资保值”型民办学校都认定为非营利性学校。

围绕分类标准的争议，背后是关于这项改革的基本要求和方向的争议。

民办学校举办者对非营利性的理解，与学术界、其他政府部门的理解有明显差异,使分类标准问题成为继“要不要分类管理"之后民办学校举办者向政府和社会反映诉求的一个焦点。

      三是关于营利性民办学校的经营范围问题：

哪些教育类型可以允许营利性机构举办？

分类管理的一个内容就是要探索把一些民办教育机构转型为营利性机构，或者允许营利性组织经营和提供教育服务。

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励和支持民间资本参与和兴办包括高等学校、中小学、幼儿园、职业教育在内的教育和社会培训事业，但没有明确限定民间资本的性质。

按学术意义理解,“资本"和“捐赠"的意义不同，“参与”和兴办的意义也不同。

如果允许“资本"“兴办”各级各类教育和社会培训机构，就可以理解为允许各级各类教育机构办成营利性机构;但是这个文件又把这些教育统归入“社会事业”,而不是“企业”,让人难以透