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党代表大会常任制政治社会学的观察与分析路径
党代表大会常任制:
政治社会学的观察与分析路径
” [摘要]党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂的当代政治现象。
在社会转型和体制转轨的社会背景下,以上世纪80年代后期以来的试点工作为资料背景,抽取党代表这个试点工作中的基本要素为研究样本,分析试点工作的经验与不足;分别从合法性、试点工作的实质(利益再分配)、学理上存在的阻力(“政治精英”)和潜在动力(党员和人民群众)等几个方面探讨试点工作不足的原因;从党内民主建设的实际出发,思考进一步推进这项试点工作的社会动力。
关键词:
党代表常任制、党内民主、合法性、社会动力
一、基本做法
全党党代表大会常任制试点工作,具有相对大的研究和探索空间。
在这一方面,由于各地领导的心态不一,全党在这一方面的进程参差不齐。
既有市、县市区、乡镇,也有大众、南宁卫生局等事业各单位。
其中省辖市较少、县市区居中,最多者为乡镇一级党组织。
一般地说,有三种类型:
浙江等沿海开放地区在经济社会等条件先行发展再实行试点的类型;四川等内陆省份开展试点工作与发展经济促进社会进步同步进行的类型;陕西省等一些欠发达地区的基层组织迫于“人养不活”的生存和发展压力,主动开展了党委领导班子、党委书记的民主选举、竞选职位的试点工作,对当前进一步搞好党代表大会常任制试点工作提供了方法上的借鉴。
(一)第一种类型的基本做法。
第一、通过多种途径提高党员代表的素质,为发挥代表的作用打下良好的基础。
一是减少代表名额,提高代表群体的参政议政能力,有利于代表参与党内外事务。
代表名额一般都比原来减少了20%以上,有的试点市县区以将代表人数由300名减少到200名左右。
如,四川省适当减少代表名额,调整代表结构,规定常任制代表的名额原则要低于上届非常任制代表人数的20%;绍兴市20XX年党代会代表人数比上年党代会减少了20%;椒江市20XX年党代会代表人数比上次党代会减少34%。
同时,这两个市的代表群体在年龄结构、文化结构和分布状况等方面也有很大的改善。
二是划小代表的选举单位。
绍兴市党代会把市级机关和市直单位划分为83个选举单位,椒江全市共划分出104个选举单位,每个选举单位一般只产生1至2名代表。
这样党员对代表候选人更为熟悉。
也有利于代表与选举单位建立起——对应的关系。
三是改进党代会的工作程序,让代表提前参与党代会的有关活动。
在党代表大会召开前,提前数天以代表团为单位组织当选的代表开展活动。
活动的主要内容是:
向代表通报党代会的主要议程;征求对党代会报告,“两委”候选人建议名单的意见;提出履行代表职责的有关要求。
这样做,一方面有利于充分发扬党内民主,使代表的权利和义务都得到保障;另一方面,也有利于党组织有时间从容地处理某些突发事件,及时做好组织和协调工作,使党代会开得更加顺利。
第二、确立党员代表在地方党的领导工作中的地位和作用。
在绍兴市,这项制度的主要内容有:
一是明确代表的任期与党委相同。
赋予代表在党代会闭会期间的权利和职责,主要的职责是:
收集本选举单位党员的意见和要求,及时向代表大会和市委反映;结合本单位实际,对党的建设、经济和社会发展、群众的思想和生活等有关问题进行调查研究,向党委和有关党组织提出工作建议和批评;根据有关规定,对党委成员实行监督;党委认为有必要时,可以委托党员代表对有关问题进行专项调查。
为了便于党员代表开展活动,给每位代表颁发了《党员代表证》,并规定了代表的活动方式。
党员代表除了集中参加党内会议和市委组织的活动外,还可以在本选举单位内开展有关活动。
二是划小代表团,为了使代表的活动具有一定的组织形式,加强对代表的管理和教育,按区域和工作性质将代表划分为若干个代表团。
代表团在大会期间的职责是组织讨论,形成提案,酝酿人事问题等。
平时各代表团根据需要可召开代表团会议,讨论党委提交讨论的问题;形成提交党代表大会的提案;讨论本代表团所在区域和工作系统内的有关问题;提出工作建议。
第四、大胆把试点工作引向省辖市。
20XX年8月19日上午,广东省首个地级市党代表联络办公室——中共惠州市委党代表联络办公室挂牌。
[13]这标志着惠州党代表常任制开始进入实质性运作阶段。
市委向全市每个党代表发出了《实行常任制,全赖你参与》的信和《党代表意见建议卡》,市委还依照有关政策法规,结合惠州的实际,在全国率先编辑了《党代表手册》一书,发给党”代表学习使用。
(二)第二种类型的基本做法。
第一、形成了不同地区、层次和水平相结合的试点模式。
如四川20XX年大范围试行党代表常任制,初步积累了五种模式的经验,即市县乡三级联动型、县乡二级联动型、单一的县级常任型、单一的乡镇级常任型和党代表常任型。
[22]
第二、有重点、有突破地开展试点工作。
四川将在全省条件成熟的地方,逐步地有组织地推广雅安市直选党代表的做法,并形成更大范围内试点,重点在市县两级的试点大格局。
其中,四川省委组织部近日出台了《关于市、县(市、区)党代表大会常任制的试行意见》。
《意见》规定,党代表大会可以每年召开一次,也可根据实际需要不定期举行,审议当地党委、纪委的年度工作报告,在换届期间选举当地党委委员、候补委员和纪委委员,选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表,听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的提案、意见和建议的办理情况的说明,讨论确定当地党委认为需要提交代表大会讨论的其他事项。
实行常任制的党代会代表可对本地的重要工作、重要项目和进行视察;代表10人以上联名,可在代表大会召开期间以提案的形式,或在代表大会闭会期间以质询的形式,对党员群众关注的问题和反映强烈的问题,向当地党委以及辖区内各级党组织提出提案或质询;上级党委组织部门每年可组织代表对当地党委班子及主要成员进行一次测评,当地党委也应组织代表对重要部门和问题比较突出的单位进行评议和测评。
《意见》还规定了党代会常任制的组织保障:
党代表受国家法律的保护,代表的工作受党的纪律的保护。
在权利保障方面,《意见》规定,代表所提的提案、意见、建议由联络办转交给相关单位或个人;所涉及到的单位或个人必须在6个月内给予负责的答复。
代表所议定、质询、评议、监督的事项,一经当地党委批准,任何单位或个人不得以任何理由予以推诿或拒绝,不得对代表履行职权进行干扰,更不得打击报复。
[23]
第四、选择有一定民主意识和民主经验的地方试点。
20XX年下半年,湖北省荆门市选择了省“两推一选”示范镇的杨集镇作为乡镇试点单位,试行了镇党委会讨论重大事项实行无记名投票表决的办法;从8月份开始,进行以“海推直选”镇党委书记、镇长,“两推一选”村党支部成员和直选村委会成员为主要内容的镇村两级班子换届选举工作。
[26]
二、经验与不足
党代表大”会常任制中,党代表起着承前启后、承上启下的中枢作用、灵魂作用。
如果党代表选不好,或者选准了但无法正常发挥作用,则再好的领导制度、再好的领导体制都会走样变形、形同虚设。
这一方面,既积累了宝贵经验,也存在着一些问题。
第二,不足方面。
党代表的职责和权利模糊,党代表和党代表大会、党委会、常委会之间的相互权力关系还没有完全理顺,权力的逆向运行行为仍存在。
一是党委会给党代表布置调研任务。
有的地方规定,党代表受党代表大会和党委的委托,对有关问题进行专题调研,并形成调查报告,供党委决策参考。
[35]这种规定没有正确认识和处理党代表、党代表大会的决策功能,反把党委会的决策功能放大了,把党代表和党代表大会的决策功能变成了执行功能。
所以建议改为,受党员群众或选举单位党组织的委托,党代表可以自行根据实际开展调查研究,作为党代表履行职责的手段和内容,并接受党员群众和选举单位党组织的监督和验收。
同时,在一定的条件下,经党员群众或选举单位党组织的认可同意,可以另行接受区委、党代表大会常任组织的委托,开展若干调查研究,并向委托单位负责报告。
二是党委委员“上对下”式地党代表。
有的地方建立了党委委员党代表制度,要求每位镇(街道)党委委员若干个党代表,每年至少谈心一次、家访一次,以加强对代表的指导、协调和服务工作。
[36]这也搞反了党代表大会与党委会之间的权力授受关系。
党代表一旦常任,就意味着党代表将发挥参政议政的政治作用,不是党委委员主动党代表,做党代表的政治工作;而是党代表要主动党委委员,经常性开展谈心、调研工作,并要求和责成党委委员经常性地向党代表通报有关重大事项,以征得党代表的意见。
因为,党代表党委委员,可以把广大党员群众和基层党组织的建议和意见向党委委员反映,以促进党委委员对基层情况的了解和把握,更好地制定符合本地区本部门的政策。
总之,党委委员是党代表选举出来的,党代表可以代表党员将执政的权力交给党委会,也必须以适当必要的方式监督党委委员行使权力。
至于党代表与党员群众、与选举单位的党组织的关系,也可以类推加以确定,即党员群众或党员小组、支部、总支和党委要经常性地与党代表保持工作,要求党代表如实汇报情况、研究工作,并责成他们负责地把党员群众和基层党组织的建议和意见向党委会作出汇报,至少必须向党代表所的党委委员做通报并备案在册。
三是试点工作成了上级布置的检查任务。
有的地方出台的《关于试行镇党代表常任制的意见》规定,将把党代表常任制的实施情况作为对各镇党建工作考核的一项重要内容,每年进行检查。
[37]看起来,这个规定是加强党代表大会常任制工作的有力举措,但从深层次来分析,就可以得出这样的结论:
党代表大会常任制是上级党组织对下级党组织部署的工作任务,而不是一场触及人们灵魂深处的革命。
这样的改革,主动权完全操纵在上级党组织的手中,而改革的“主力军”——广大党员群众和基层干部却被动地跟着上级党组织的指挥棒乱转一气,其结果,必然不能达到党代表大会常任制的应有效果。
四是党组织“规定”代表团团长人选。
有的地方规定设立(而不是由党代表选举或者推荐)代表团团长、副团长,召开会议时间、活动内容由代表团长、副团长协商确定,等等。
[38]这些办法和规定没有充分地体现民主选举和党内竞选的基本原理,与党代表大会常任制的党内民主精神是不相符合的。
五是有意回避弹劾和罢免的程序。
邓小平同志早就说过:
党内民主的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。
”[]除极少数地方外,很多地方的试点工作中,对弹劾和罢免的程序没有作出明确的规定,有的甚至是有意地回避。
如某某县第十次代表大会通过的《某某县第十次党代会常任制暂行办法实施细则》,[40]全文六个部分共三十个条目,找不到弹劾和罢免的任何信息,诸如此类的党代表大会常任制的“试点办法”比例还相当大。
党内民主建设的方向,应该是建立一个保证全体党员在有关党的一切重大问题问题上有最终决策权的运行机制。
这是党内民主建设的依据,也是党内民主建设的最终目标。
在民主制度安排中,权力的授予者对权力接受者的约束和监督的最具威慑的力量就是弹劾和罢免——既然权力的接受者即受托方没有充分反映权力的授予者即委托方的意志和意愿,那么,委托方就有天然的权力收回先前基于错误信任而授予的权力。
然后,基于新的信任,以民主选举和党内竞选的方式,重新确立权力的受托方。
因此,弹劾和罢免是党员群众监督党代表、党委会、常委会,党代表监督党委会,党委会监督常委会的重要手段和制度保障。
三、主要原因分析
党代表大会常任制试点工作不仅是中国共产党党内民主建设的伟大探索,而且是社会转型和社会变迁与中国共产党执政党建设互动的产物之一。
因而,这项试点工作中的不足原因,不仅有党的因素,也有社会的因素。
笔者尝试从合法性、试点工作的实质(利益再分配)、学理上存在的阻力(“政治精英”)和潜在动力(党员群众和人民群众)等几个方面作初步探讨。
第二,没有充分认识到试点工作的实质是权力的再分配和权力授受关系的再调整。
一是改革的实质是利益的再分配、社会关系的再调整。
党代表大会常任制是新形势下党内民主的完善和发展,也是党内权力的再分配和党内各阶层社会关系的再调整。
邓小平同志明确指
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