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财政支出绩效评价讲义
财政支出绩效评价讲义
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2007-06-1112:
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财政支出绩效评价的实质,是指运用科学、规范的评价指标和合理的评价标准,对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判。
财政支出绩效评价不仅是对财政资金使用情况进行评价与监督,其根本意义更是以财政支出效果为最终目标,考核政府职能的实现程度,也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量,以及强调公共支出管理中的目标、结果及其有效性情况,是体现公共财政面向结果的一种管理理念和管理方式,目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
财政支出绩效评价结果将作为预算编制和预算分的重要依据,以提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性。
通过绩效评价这项工作,进一步优化财政支出结构,强化财政支出管理,提高财政资金使用效益与效率,从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系。
因此,开展绩效评价工作,既是一项解决财政资金使用效益与效率问题的改革举措,也是一项完善公共财政管理体制的重要组成部分。
一、 开展财政支出绩效评价工作的背景
长期以来,在财政支出管理中存在最突出的问题是“重投入、轻支出,重分配、轻管理”,各部门、各单位把大量时间和精力放在争项目争资金上,至于争到的项目和资金在运行和使用过程中是否有效并不重视,从而造成要钱的随意性和用钱的无效性。
2003年,财政部教科文司对中央有关部门的高校实验经费和科技专项资金率先进行了绩效评价试点,并制发了绩效评价的实施办法,然后,地方部分省、市(特别是广东省在2003年9月就建立了绩效评价处)开始对科技园等6个专项的资金使用情况,实施了绩效评价,得到了省委、省政府领导的高度重视。
2004年5月,吕祖善省长在省级财政专项资金管理工作座谈会上提出:
“从下半年起,对省级财政专项资金要试行绩效评价。
绩效评价的实质是把专项资金支出和产出挂起钩,专项资金不能白给,必须拿出对等效益”。
同时要求:
“财政部门研究制订绩效评价体系的基本框架和操作规范,绩效指标可以从简到繁、逐步完善,这项工作先试点、后推行,力求本届政府任内取得突破。
”并确定在教育、科技、农业和卫生4个部门进行绩效评价试点。
为此,厅有关处制定出台了相应的绩效评价暂行办法,对高校实验室、科技等专项实施了绩效评价。
随之,省财政厅党组按照省政府领导的要求,于2005年4月组建了绩效评价处,负责绩效评价政策制度的制定与全省绩效评价的指导等有关工作。
二、为什么要开展财政支出绩效评价工作
随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我省已形成比较稳定的财政收入增长机制,财政实力显著增强,财政收支规模逐年扩大,有力地推进了我省经济社会的快速发展。
但是,由于财政支出管理相对滞后,存在支出结构不合理,支出效率不高等状况,财政资金供求矛盾依然十分突出。
财政资金下拨后,缺乏一套行之有效的制度对财政资金使用效益进行跟踪和科学评价,这已成为制约财政资金高效运行的重要因素。
为此,开展绩效评价工作,是当前财政管理工作的一项重要任务,它对提高财政支出管理水平,建立健全公共财政体制具有十分重要的意义。
1、绩效评价是提高资金使用效益的内在要求。
随着经济社会的不断发展,我省的财政收入快速增长,从1990年的100多亿元,增长到2005年的2116亿元,年均递增141%,财政支出规模也不断扩大,财政在确保解决“吃饭”问题的前提下,可以有一定的资金用于“建设”。
“建设”与“吃饭”不同,必须更讲求效益。
花钱就要花个明白,要搞清楚资金的投向及效益,要符合老百姓的意愿。
长期以来,财政资金的分配都是先由部门申请再由财政审核报人大审批后下达执行。
财政部门将大量资金用于项目建设,这客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量财政资金的使用效益。
2、绩效评价是政府职能转变的客观需要。
财政资金是政府性资金,实际上是老百姓的钱,必须符合人民群众的利益。
政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。
财政的职能、结构由政府职能来决定,必须依据政府职能转变的要求来优化财政支出结构,财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求。
今后财政支出重点要放在公共事业领域,如社会事业发展、基础设施、社会保障等,对市场能配置资源的领域要坚决退出。
因此,通过绩效评价,优化财政资源配置,提高财政支出效益,用有限的财力最大限度地满足公共管理需要,解决好事关人民群众切身利益的根本问题,在客观上也是政府职能转变的需要。
3、绩效评价是公共财政框架的重要组成部分。
在公共财政框架下,预算编制、预算执行和预算监督三分离是公共财政框架的基本要求。
以“零基预算”为具体编制方法的部门预算,其特点是:
“人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按财力可能”的预算编制方法,打破了长期以来沿用的“基数加增长”办法;以财政国库单一账户体系为主要形式的预算执行制度——国库集中支付制度,改原来由各单位承担的出纳职能,变由财政部门设立的国库集中支付机构统一办理,并采取财政直接支付和财政授权支付两种形式,将所需支付的资金直接支付到商品供应者和劳务提供者;以绩效评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成,它将成为公共财政管理的“三架马车”之一,共同规范财政资金的使用与绩效。
财政支出绩效评价采用科学规范的评价制度体系,通过“跟踪问效”的方式,对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判——绩效评价。
以上三大财政支出管理改革,既明确了财政部门如何管理和分配好财政资金——纳税的钱;也改变了计划经济时期沿用的财政支出管理机制,打破了要钱随意、用钱不讲效益的局面,即以制度规范用钱。
公共财政要求政府各部门、各单位必须树立财政绩效观念,改变过去那种要钱随意、用钱不讲绩效的情况,使之逐步养成国家的钱不是那么好要的,也不是那么好用的,要了钱是必须讲究效益的理念,从而提高使用财政资金的绩效意识。
三、开展绩效评价工作的重要性与必要性
1、有利于强化资金使用效果。
在计划经济体制时期,我国的财政职能主要围绕财政收入的集中与财政资金的分配上。
由于受各种主客观条件的限制,以往的改革重点大多集中在财政收入方面,如八十年代第一步、第二步利改税及国有企业所得税改革;九十年代的分税制及预算外资金的“收支两条线”等改革,侧重点都是围绕“养鸡生蛋”的问题,很少涉及对财政支出管理制度进行大的改革。
因此,在财政支出方面,除了过多地把财政资金直接投入到竞争性行业而忽视公共产品的供给外,财政资金管理重预算分配轻支出管理、重资金拨付轻使用绩效的问题比较突出,也就是通常所说的拨出算数。
这是因为由于多年来,财政部门对支出的管理一直采取预算指标下达和决算执行批复的管理机制,来总结各部门和单位的年度财政收支执行结果。
随着公共财政框架体系的逐步建立,我国财政将逐步由政府包办型财政向市场型财政和效益型财政转变,财政支出管理的内容也由原来的纯财政资金分配,拓展到对财政支出效果的追踪问效,即绩效评价。
特别是对财政专项资金支出,通过建立科学的评价指标和评价方法,对财政专项资金进行绩效评价,可以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效观念,使之不会随意向财政部门要钱,要了钱就得拿出对等的效益,从而进一步强化财政资金使用效益。
2、有利于优化财政支出结构。
近几年来,我省随着财政收入逐年较大幅度的增长,财政支出规模也相应扩大,但随着经济社会各项事业的全面推进,教育、科技、文化、卫生、社会保障等各领域对财政投入的需求也越来越大,财政资金供求矛盾依然十分突出。
由于我国长期以来没有对财政资金的使用进行科学评价,在财政资金分配上一直采用“基数加增长”的办法,造成支出结构不合理,支出效益和效率不高,以及支出预算纲性不强造成预算刚下达要求追加的报告接踵而来等问题,从而形成了“会哭的孩子有奶吃”,甚至只管要钱,反正财政的钱是国家的钱不要白不要,既不要还本又不要付息,至于要去的钱能不能用好,是不是有效益并不重要了,在客观上造成了财政资金使用部门和单位要钱的随意性和无效性。
虽然目前对财政资金分配采取了部门预算即“零基预算”的方法,但由于没有对财政支出的绩效进行科学评价,客观上财政资金仍难以做到科学、合理的分配,部门预算仍尚未落到实处。
因此,实施财政支出绩效评价制度,不仅是财政管理改革的重要内容,也是落实部门预算、优化财政支出结构的重要手段,同时,又是促进财政资金使用部门和单位转变观念,树立财政资金不是那么好要的理念,减少部门和单位的随意性、无效性,从而优化财政资金的支出结构。
3、有利于规范财政支出行为。
长期以来,由于财政资金使用上缺乏明确的责任制和强有力的监督措施,财政支出活动中普遍存在预算约束软化、管理不严、支出不规范、支出效率低等问题。
为了规范财政支出行为,提高资金使用效益,自1999年以来,我省财政部门也采取了不少措施,诸如:
政府采购、部门预算、会计集中核算、国库集中支付等项改革,取得了一定成效。
绩效评价则是从绩效的角度对财政支出行为进行监督,将有力推动部门和单位规范财政支出行为,强化内部管理职能,增强使用财政资金的绩效观念。
4、有利于优化社会资源配置。
财政资金特别是财政专项资金,不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用,如围绕省委、省政府提出的“八八战略”、“平安浙江”、“五大百亿工程”以及建设文化大省等方面的措施,而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。
因此,财政专项资金投入决策的合理性和科学性,不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用,而且直接影响到社会资源的合理配置和投入方向。
通过财政支出绩效评价指标体系和评价方法,对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价,不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率,而且可以使财政资金更好地发挥“四量拨千斤”的作用,从而优化社会资源的配置。
四、西方国家财政支出绩效评价制度
财政预算是政府施政纲领得以具体实现的首要途径,也是影响政府部门组织行为最有力的工具。
随着市场化程度的不断加深,各国政府的职能也发生了重大变化。
从古典的“守夜人”政府,到凯恩斯时期实施宏观调控的政府,再到今天公共产品提供方式不断增加的政府,一百多年来,无论是政府目标、政府职能、实施职能的方式,还是政府组织结构、政府考核体系等,都发生了重大变化。
重点介绍美国和加拿大的财政支出绩效评价制度。
(一)美国财政支出绩效评价制度
1949年,美国就提出了“绩效预算”的概念,其后又先后尝试了“规划预算”等方法,取得了一定效果。
92年克林顿上台后,针对联邦政府支出中出现的浪费和低效率情况,以及在项目立项时目标不明确,在执行过程中忽视执行结果的情况,开始了大规模的政府改革。
1993年1月,美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》,这是到目前为止世界上惟一专门为政府绩效制定的法律,根据这个法律,各政府部门在编制预算,提出支出要求的同时,必须制定出一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标。
该法案的主要目的是通过设定政府财政支出的绩效目标,比较绩效目标和实施成果,进行年度绩效评价,提高联邦政府的工作效率和责任心,同时要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告。
《政府绩效与结果法案》的最终目标是利用绩效评价信息和结果指导有关政府资源分配的决策,提高政府资金的使用效益。
目前,美国已经基本形成了较为完善的绩效评价工作体系并成为政府加强宏观调控、增强公共支出科学性、提高公共支出效果的有效手段。
具体做法:
1.评价的组织实施。
绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。
国会会计总署的主要职责是:
(1)代表国会对联邦政府各部门进行年度绩效考评;
(2)接受国会的委托,对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题评估;(3)授权各联邦部门内部的评价办公室对本部门进行绩效或计划和项目的评价。
总统预算与管理办公室的主要职责是:
协助总统对预算的编制进行指导和监督,通过对各政府部门的计划、政策及工作的有效性进行评价,从而确定支出重点,保证预算支出的可行性。
各联邦政府部门在新的预算年度(每年10月)开始前5个月(即每年4月中旬)要向预算与管理办公室上报年度计划。
结合联邦政府各部门上交的春季绩效评价报告,预算与管理办公室对各部门年度计划进行评价后,决定是否对预算进行调整。
联邦政府各部门负责向国会提交战略规划和年度计划。
主要的一些政府部门都专门设立了“计划与评价办公室”,在没有设立该办公室的部门都由“政策办公室”负责有关评价事宜。
2.评价的实施方式。
《政府绩效与结果法案》要求联邦政府各部门制定长期战略规划和年度计划,包括工作计划和收支计划。
由国会会计总署或由其聘请中介机构,或由各政府部门内部的评价机构对绩效进行评价,然后向国会提交绩效评价报告。
3.评价的对象和内容。
美国政府绩效评价对象包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效评价”。
“专题绩效评价”一般由会计总署应国会或其他部门的要求进行评价。
具体评价内容:
(1)过程评价或称为立项决策评价,主要是对项目立项合理性的评价;
(2)经济效益评价,主要是评价项目的获利能力、成本效益情况等;(3)综合影响评价,主要是评价项目运行对地区、行业的经济发展,对项目周边自然环境及相关社会环境的影响;(4)持续性评价,主要是评价项目完成后,是否可对经济和社会产生持续或长期的影响。
4.评价结果的应用。
美国财政支出绩效评价的重要特点是由国会直接领导和监督,并由国会会计总署负责对联邦政府各部门实施绩效评价,所以其评价的力度很大,评价的效果可以充分运用到提高政府工作效率中。
主要表现在:
能及时发现政府部门在管理中的问题,及时提出解决方案,供国会和政府参考;同时绩效评价结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来;另外,将绩效评价结果与预算编制结合起来。
布什政府的一个工作重点就是把各政府部门工作的绩效与其部门预算紧密结合起来,充分应用绩效评价结果,加强对各部门管理责任的落实,进一步加强政府支出管理,提高政府支出效益和效率。
(二)加拿大财政支出绩效评价制度
1981年,加拿大政府发布了《绩效评价工作指南》和《联邦部门和组织项目评价准则》(国会财政委员会委员长办公室发布),为联邦政府各部门组织绩效评价工作提供政策指导与帮助。
1989年又发布了《联邦政府和部门绩效评价的工作标准》,即建立了联邦政府各部门进行绩效评价的工作标准。
2001年又出台了《加拿大政府绩效评价政策和标准》,以区别绩效评价与内部审计的不同,并把绩效评价的范围扩大到对政府各部门的政策和计划的评价,强调以结果为基础和导向的管理体制模式,努力使绩效评价深植于政府各部门的管理工作中去。
具体做法:
1.评价的组织实施。
加拿大政府绩效评价工作由内阁财政委员会秘书处统一领导和部署,并成立专门机构——“评价中心”进行协调,政府各部门由副部长负责绩效评价工作,并在各部门内部成立专门的绩效评价机构对本部门进行绩效评价。
联邦财政委员会秘书处作为政府的管理委员会,负责组织政府各部门的绩效评价工作,为加拿大政府的绩效评价提供方向和导向。
其职责主要包括:
(1)建立评价机构即“评价中心”,对绩效评价的运用提供领导、指导和帮助;
(2)在决策制定时适当地运用评价结果;(3)制定评价标准;(5)在政府中监督评价工作。
各部门的副部长是各政府部门绩效评价的负责人。
各部门副部长必须根据本部门的工作台需要和资源分配情况,建立适当的评价体系,对本部门政策和计划的执行情况进行评价。
其职责主要包括:
(1)聘任一位高级领导具体从事评价研究;
(2)组织一个评价委员会,任命一位执行长官;(3)除了内部工作外,还必须经常与联邦财政委员会秘书处联系,掌握影响管理或政策、计划有效实施的因素,以及可能出现的评价结果。
2.评价的实施方式。
每一个联邦部门都要制定《部门战略规划及预期结果的报告》,这个报告是每个联邦部门和机构关于其战略规划和所取得的成果对加拿大国会和公众的承诺,每年80多个联邦部门和机构要提交大约200多个报告。
各政府部门每年都要对本部门的绩效进行评价,评价分析其实际执行结果与战略规划及预期结果的区别,并向国会提交绩效评价报告,同时向公众公开其报告。
3.评价的对象和内容。
加拿大政府绩效评价的对象主要包括各政府部门和单位的评价及对项目的评价。
加拿大政府绩效评价的另一个特点是每年政府要向议会提交加拿大作为一个国家综合能力的评价报告,用包括19个指标(如经济指标、健康指标、环境指标和社区指标等)在内的体系分析评价加拿大公众的生活质量问题。
4.评价结果的应用。
加拿大政府各部门已经把绩效评价工作作为本部门的一项日常工作,有常设的机构和人员专门负责绩效评价工作。
绩效评价对各部门管理过程中存在的问题和风险进行客观的分析,而且提出可供采纳的建议方案,因此,对加强和完善各部门的管理工作发挥了重要作用。
由于各评价报告必须上报国会、联邦财政委员会,并向公众公开,因此也得到了国会及公众对各政府部门工作的很好监督。
(三)国外经验对我们的启示
从上述两国财政支出绩效评价发展过程和现状可以看出,建立一个成功的绩效评价模式要受到以下因素的影响:
一是确定绩效评价在政府工作中的职责定位,包括相应机构的设置和具体职责等;二是确定一套可行的绩效评价指标体系和评价标准;三是建立一个可以把绩效评价渗入宏观管理环境的制度,绩效评价制度不仅应该保证评价工作能够客观公正地进行,更重的是评价结果能够被合理地应用,以提高财政支出的效益。
1.高度重视和促进绩效评价工作的开展。
从上述国家经验看,绩效评价制度一般是建立在财政收支出现赤字或财政支出效率较低及社会公众民主意识较强的历史条件下。
当前我国财政收支规模不断扩大,财政收支矛盾依然突出,但资金使用缺乏监督,资金使用效率相对较低,浪费严重的情况普遍存在。
因此,我国的财政管理改革已开始注重财政支出改革,包括当前正在实施的政府采购、部门预算和国库集中支付等。
如何更好地加强财政支出管理,堵塞支出中的漏洞和浪费,提高财政支出的效率,是当前社会各界都非常关心和重视的问题。
同时社会公众参政、议政的意识不断增强,建立完善的财政支出绩效评价制度已经摆上了议事日程。
2.如何确定绩效评价工作的定位。
从美国和加拿大绩效评价工作看,经过几十年的探索与实践,这些国家的绩效评价工作制度是相对完善的一个整体,即建立了一套项目评价、单位评价、部门评价和综合评价四个层次的绩效评价体系和制度。
从我国目前情况看,企业绩效评价制度已经相对成熟,它已成为企业管理和提高生产力的重要手段和工具。
但对财政支出绩效评价还没有建立一套较为系统的绩效评价体系和制度,只是对项目评价的试点工作刚刚起步,实施综合评价的外部条件还不成熟。
目前,我国的财政支出绩效评价重点应以项目支出和部分具有代表性的单位整体评价为主体,从而探索研究并建立起一套科学、合理的绩效评价指标体系及工作制度。
3.绩效评价工作的实施主体。
在西方国家的政治体制下,由议会和政府共同组织实施绩效评价工作是一种比较理想的办法。
如美国由议会直接领导绩效评价工作;加拿大虽然由政府组织实施,但议会或国会的监督力度很大,成为绩效评价能够顺利实施的法律和立法保障。
但从我国目前情况看,由立法机关组织和保障实施的条件尚未成熟,财政部门具有制定和分配财政资金的职能,是国家财政资金管理和监督的主体,对财政资金的使用效益进行评价,实行“跟踪问效”,提高财政支出效率,是财政监管的重要手段。
因此,目前由财政部门组织实施财政支出绩效评价工作应该是比较实际和可行的,待条件成熟时,再由国务院或全国人大制定相应法律和法规进行规范。
但目前迫切需要制定绩效评价指标体系及评价标准等。
4.建立绩效评价指标体系及标准。
应该说建立一个完整、可靠的绩效评价体系,关键在于如何确定评价指标,但又不可能像企业绩效评价那样,建立一个统一的放之四海皆可用的指标体系。
由于每个部门和单位的特点不同,加上财政支出项目的多样性,其评价指标应该是不一样的,在建立绩效评价体系时,需要考虑建立不同层次的指标体系,如共性指标和个性指标或基本指标和具体指标。
有些指标可能会适用于性质和业务相似的部门或单位,有的指标可能只适用于个别部门或单位。
因此,建立绩效评价体系是一项重要的系统工程,评价指标的确定将会是建立绩效评价制度的重点与难点。
5.绩效评价工作的具体实施方式。
西方国家主要采取以各部门和单位自我评价为主、外部评价为辅的实施方式。
当前,由于我国整个社会监督机制和自我约束机制缺乏,如果全部采取自我评价,有可能影响评价结果的质量和真实性,影响绩效评价结果的最终应用。
为此,我国当前的绩效评价拟采取以外部评价为主、内部评价为辅的实施方式,从而保证评价工作不流于形式,确保评价的效果和质量。
外部评价可由财政部门、专家等组成专家组实施绩效评价,也可以由有相应资质的社会中介机构参与绩效评价。
6.建立绩效评价结果应用机制。
绩效评价工作是否成功在于其结果能否得到充分的应用,绩效评价结果的充分应用,反过来又会促进绩效评价工作的进一步开展。
因此,绩效评价结果应作为项目立项、优化结构、资金分配的重要依据,从而提高财政资金使用效益和效率,提高政府运行效率和公共服务管理水平,推进政府部门和单位能够更好地为公众服务。
五、财政支出绩效评价指标设置与组织实施
(一)基本指标设置
财政支出绩效评价(以下简称“绩效评价”)指标体系是综合反映财政支出绩效总体现象的特定概念,是衡量和评价财政支出经济性、效率性和有效性的载体。
绩效评价指标根据评价内容和设置要求,可分为基本指标和具体指标。
基本指标是对评价内容的概括性指标,具体指标是基本指标的进一步细化与分设。
绩效评价基本指标(见下图)是动态的、可扩充的。
财政部门可根据绩效评价工作的开展情况,不断完善基本指标;主管部门和单位要按照指标设置的要求,根据基本指标的内容,结合评价对象的不同特点,商财政部门研究确定具体指标。
实际支出情况
组织管理水平
目标设定情况
目标完全程度
经济效益
社会效益
生态环境效益
可持续性影响
资金落实情况
会计信息质量
财务管理状况
资产配置与使用
业务指标
财务指标
基本指标
定量指标
定性指标
具体指标
财政支出绩效评价基本指标
1.业务指标
(1)目标设定情况。
指评价对象对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理,能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。
(2)目标完成程度。
指评价对象总体目标或阶段目标的完成情况,具体可表述为:
目标完成程度=实际达到效果/目标绩效×100%。
实际达到效果指评价对象实际达到的效益,当效益可以量化时,则采用相应的数额;当效益不可量化时,可以采用专家评议、调查问卷等方法,得出结论。
目标绩效指评价对象为实现其职能所确定的预定目标,目标绩效为100。
(3)组织管理水平。
指评价对象按照国家政策法规和实际情况,逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理能力等。
(4)经济效益。
指评价对象对国民和区域经济发展所带来的直接或间接效益等。
主要包括对国民经济及区域经济增长的贡献、对财政税收的贡献、对外贸出口的贡献等。
(5)社会效益。
指评价对象对社会发展的影响。
不同性质的财政支出具有不同的社会影响。
如卫生支出对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响;教育支出对全民素质的
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