非诉行政案件的执行问题杨小芸.docx
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非诉行政案件的执行问题杨小芸
非诉行政案件的执行问题
杨小芸
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2004-10-2
今年2月份最高院召开的全国法院行政审判工作会议上李国光副院长的讲话以及今年7月份省高院召开的全省法院行政审判工作会议上李毅峰副院长的讲话都提及要进一步加强对非诉行政案件执行工作的重视。
强调当前行政机关申请人民法院强制执行生效的非诉具体行政行为案件数量较大,且有继续增加的趋势;审查执行中存在许多新情况新问题,也存在不少不规范甚至违法的做法,需要加强探索,纠正不规范的做法,尽快实现规范化。
一方面要重视对非诉具体行政行为合法性的审查工作。
法院对生效的非诉具体行政行为的强制执行是一种司法行为,依法审查申请执行的非诉具体行政行为的合法性,是法律赋予人民法院的重要职责,人民法院必须认真履行合法审查职责,不能成为非诉具体行政行为的纯粹执行工具。
由于非诉具体行政行为与行政诉讼案件中合法性审查具有许多相同性,且法律政策性很强,为节约审判资源、提高审查质量和增强审查效果,必须严格执行行政诉讼法和有关司法解释的规定,对非诉具体行政行为合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定。
另一方面要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。
非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求,不能等量齐观。
按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第九十五条规定,只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的,人民法院才应当裁定不准予执行。
根据以上领导讲话的精神,结合我们对我市两级法院非诉行政案件的执行工作现状进行调研所收集的情况,我们来对非诉行政案件执行的几方面主要问题进行学习和探讨。
一、关于佛山两级法院非诉行政案件的执行情况
(一)案件的数量和类型
从1999年到2002年以来的情况看,1999年受理非诉行政执行案件1392件;2000年受理2194件;2001年受理1705件;2002年受理2226件,居全省各中级法院的首位,其中南海法院受理1487件,居全省各基层法院的首位。
我市非诉行政执行案件的类型主要有以下几种:
1、追缴公路规费;2、计划外生育罚款;3、拆除违章建筑;4、拖欠劳动工资;5、工商行政罚款;6、拖欠税费款。
等等。
(二)案件的审查和执行情况
1、关于案件的承办机构
从各基层法院上报的材料来看,我市非诉行政执行案件在立案、审查、执行这三个环节上,不同法院以及同一法院在不同时期是由不同部门来负责的。
在立案环节上,有的法院由立案庭负责,有的由行政庭负责;在审查裁定环节上,有的法院由行政庭负责,有的由执行庭负责,有的由立案庭负责;在执行环节上,既有行政庭负责执行的,也有执行庭负责执行的,还有法警队负责执行的。
另外,还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理,部分案件各环节都由执行庭办理。
总之,在《若干解释》施行前,非诉行政执行案件的办理机构是比较不一致的,当然,在该司法解释颁布施行后,这种状况在一定程度上仍然存在。
2、执行前的审查程序
《若干解释》颁布施行后,我市各基层法院均能按法律规定组成合议庭,对非诉行政执行案件进行全面审查。
审查的内容主要包括两个方面:
一是立案受理的条件,其审查依据是《若干解释》第八十六条的规定,二是具体行政行为的合法性,其审查依据是该《若干解释》第九十五条的规定,即是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情况。
审查之后按合议结果作出是否准予强制执行的裁定。
3、执行方式和效果
由于案件的类型、人员数量、当事人的态度等因素的不同,我市各基层法院采取的执行方式也不同,大致有三种:
一是个案执行。
主要针对被执行人的数量少、分布散、独立性强的案件,这是平时普遍采用的方式。
执行程序一般为先送达《强制执行裁定书》和《限期履行通知书》,当事人不自动履行的采取查封、扣押等强制措施,对于态度顽固、对立情绪强的还要进行一定的说服教育工作;二是集中执行,比如召开执行大会。
这种方式主要针对交通、公路规费、拖欠工资等当事人数量众多、案由相同的案件。
一般程序为集中送达宣告有关法律文书,即时采取查封、扣押等强制措施,对拒不履行义务的人员必要时采用司法拘留等人身强制措施。
由于此类案件涉及面广、影响大,所以采用集中、快速、强硬的执行方式才能迅速平息矛盾、解决问题。
三是突出执行。
主要针对顽固、群众影响大、造成一定社会舆论的案件,比如土地纠纷和违章建筑拆除等。
执行此类案件一般既要进行耐心的说服教育,也要加大强制力度,双管齐下。
既不让其产生对抗情绪,避免激化矛盾,也要消除其饶幸心理,保证完成执行工作。
总之,近年来我市各基层法院承办了大量非诉行政执行案件,一是维护了行政机关的执法权威,保障了社会管理工作的顺利进行;二是维护了弱势群体的合法权益,促进了社会的安定团结;三是监督了行政机关依法行政,同时,教育了广大公民。
(三)存在的问题
全市各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件,且非诉行政执行案件种类繁多,执行难度较大,但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少,更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强,导致了在实际工作中各法院做法不一,出现的问题和遇到的难题不少,主要有以下几方面问题。
1、关于非诉行政执行案件的办理机构问题。
目前办理该类案件的部门还存在不一致。
首先是关于非诉行政执行案件的立案审查,究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此未作具体规定,实践中也存在不同做法。
其次是关于案件实体审查,在这一环节上各法院做法是比较一致的,特别是在新的司法解释颁布后,一般都由行政庭组成合议庭来审查。
最后是关于案件的执行,在这一环节上就比较不一致了,承办机构既有执行庭,也有行政庭,还有法警队和派出法庭。
新的司法解释对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地,其第九十三条只规定:
“需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。
”按照“审执分离”的原则一般以执行庭执行为宜,但具体行政行为合法性的审查和强制执行由行政庭统一办理往往有利的方面更多,实践效果也较好。
2、关于立案审查标准问题。
不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案,还是由行政庭审查立案,我们必须摆正一个正确的思想定位,那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责,而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。
因此,对于申请需要执行的行政行为必须严格依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条的规定予以审查,特别是关于申请期限、行政行为是否生效、以及被执行人是否为行政行为所确定的义务人等问题。
3、关于非诉行政执行案件的实体审查问题。
审理非诉行政执行案件虽然不象审理行政诉讼案件那样具有严格的法定性和程序性,但是司法解释也规定了审理该类案件的基本要求。
首先,审理机构必须是由行政庭的合议庭来承担,不能由其他庭室或独任审判人员来办理;其次,立案之后必须在30日内审理完毕;最后,不论是否准于强制执行必须以裁定形式做出。
在合议庭对申请执行的具体行政行为合法性进行实体审查时,所依据的审查标准应为司法解释第九十五条的规定,应该说该条规定的审查标准是有一定抽象性和自由裁量幅度的,这也是考虑到审理非诉行政执行案件的特点,既要对行政行为的合法性进行审查,又不如审查诉讼类行政行为那样严格。
但与此同时,也会产生诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、认识不尽一致、做法不够统一、缺乏可操作性经验等问题。
4、关于执行中的程序和方式问题。
目前,司法解释未对非诉行政执行案件的执行程序和方式做出任何规定,各法院在操作中有共同的做法,也有独到经验。
一般来说法院执行具体行政行为应在追求公正、高效完成的同时又尽量减少负面影响。
至于具体采用何种方式,可针对案件的不同情况灵活机动地把握。
应该说,我市各基层法院在非诉行政执行案件的办理方面在全省都是比较先进的。
在实践工作中为了能达到良好的执行效果,可采用各种灵活多样的方式,但是在执行过程中一些必备的程序我们还是要遵守。
5、关于财产保全和先予执行问题。
许多法院在办理非诉行政执行案件中常常遇到当事人转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题。
其实司法解释第九十二条和九十四条能较好的解决上述问题,对此我们下面也会谈及。
以上是我市两级法院非诉行政案件的执行情况。
二、根据《行政诉讼法》和《若干解释》中有关非诉行政案件执行的规定,结合各法院在该项工作实践中难以把握同时又必须要明确和掌握的几方面问题予以讨论。
(一)关于管辖
《若干解释》第八十九规定:
“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的,由申请人所在地的基层人民法院受理;执行对象为不动产的,由不动产所在地的基层人民法院受理。
基层人民法院认为执行确有困难的,可以报请上级人民法院执行;上级人民法院可以决定由其执行,也可以决定由下级人民法院执行。
”
本条之所以这样规定,主要基于以下几个方面的考虑:
一是从实践情况看,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件,有些被执行人与申请执行的行政机关不在同一地,给申请执行的行政机关带来很多不便;二是人民法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查的过程中,许多情况下需要由提出申请的行政机关提供据以证明具体行政行为合法的相关材料,如果申请执行的行政机关与审理执行的人民法院不在同一地,也不利于人民法院对具体行政行为合法性的审查;三是规定以不动产所在地确定人民法院对具体行政行为执行的管辖,体现了办理涉及不动产执行案件的特殊性,也是与《行政诉讼法》、《民事诉讼法》关于行政诉讼案件、民事诉讼案件管辖的规定相一致的。
同时,行政机关申请执行其具体行政行为的案件,由于受多方面因素的影响,有些案件的情况比较复杂,执行工作的难度也比较大,一律由基层人民法院执行难以达到执行的目的。
因此,在遵循以基层人民法院执行为原则的同时,规定“基层人民法院认为执行确有困难的,可以报请上级人民法院执行”是符合实际的。
基层人民法院如果认为由其执行某一具体行政行为确有困难,应当说明理由报请上级人民法院执行,上级人民法院应当进行审查并作出是否由本院执行的决定。
如果上级人民法院经审查认为基层人民法院报请上级人民法院执行的理由不能成立或者不够充分,决定仍由基层人民法院执行的,基层人民法院应当执行,不应再行报请或者拒绝执行。
(二)关于具体的申请条件
《若干解释》第八十六条规定:
“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件:
(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;
(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;
(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;
(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;
(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;
(六)申请人在法定期限内提出申请;
(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。
人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。
”
本条是关于行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为所应当具备的条件及其法律后果的规定。
行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为,是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障。
根据现行法律的规定,目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权,有些行政机关具有部分强制执行权,相当一部分行政机关不具有强制执行权。
因此,许多具体行政行为需要申请法院强制执行,法院每年受理的这类案件是大量的。
法院能否及时、正确地办理好这类案件,对于实现行政管理效能、保障和监督行政机关依法行政,有着重要的意义。
行政机关申请人民法院执行其具体行政行为必须具备一定的条件。
本条共列举了七项条件,只有同时具备这些条件的,人民法院才能依法受理。
首先,申请执行的具体行政行为应当是依法可以由人民法院执行的。
依法可以由人民法院执行的具体行政行为,主要是指依法可以对其提起行政诉讼,当事人在法定期限内既不提起诉讼又不履行,法律没有授予行政机关以强制执行权,或者法律虽然授予行政机关强制执行权,同时又规定也可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。
法律、法规赋予行政机关以行政强制执行权,属于法律、法规的一种特别授权,除法律、法规另有规定外,这种权利具有排他性。
行政机关是行使行政管理职权的国家机关,为了保证国家行政管理活动的有效进行,特别是对那些非及时采取行政强制执行措施不能或者难以达到行政管理效果、实现行政管理目的的领域,法律、法规赋予了某些行政机关以强制执行权。
当行政管理相对一方当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务时,作出具体行政行为的行政机关即可依法径行采取行政强制执行措施,强制相对人履行义务或接受处罚,而无须申请人民法院强制执行。
或者说,人民法院不具有对这种特定事项强制执行的主管权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院不应受理。
第二,具体行政行为已经生效。
生效具体行政行为还应当包括1、行政主体资格合法、2、依法已穷尽行政程序(主要是指具体行政行为依法应当履行的审批程序已经履行完毕,当事人依法申请行政救济的程序业已完结等)、3、已经依法送达当事人等。
只有这些要件同时具备,方可以成为生效的具体行政行为。
第三,申请执行的具体行政行为具有可执行的内容。
具体行政行为具有可执行的内容是指具体行政行为具有可执行性,即具体行政行为确定被执行人具有给付的义务。
这种给付义务主要表现为物权的转移和债权的实现以及要求被执行人为一定的行为等。
如果具体行政行为没有要求当事人履行一定的给付义务或为一定的行为,即不具有可执行性,强制执行就失去了对象和内容,申请执行也就失去了意义,法院则不应受理。
需要强调的是,根据《若干解释》第九十一条规定,“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。
享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的,人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。
”
本条是关于行政机关和享有权利的公民、法人或其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为应当提交的相关材料的规定。
人民法院对具体行政行为的执行程序是依申请行为而发生的,申请人民法院强制执行的行为是一种要式行为。
因此,申请人必须首先向人民法院提交有关的书面材料。
根据《若干解释》的规定,有权提出申请执行的申请人,既可以是作出具体行政行为的行政机关,也可以是享有权利的公民、法人或其他组织。
由于申请的主体不同,应当向人民法院提交的材料也有所区别。
申请人为行政机关的,向人民法院提交的材料应当包括:
(1)申请执行书;
(2)生效的行政法律文书;(3)证明具体行政行为合法的有关材料;(4)被执行人可供执行的财产状况;(5)行政机关认为应当提交或者人民法院要求其提交的其他与执行有关的材料。
关于
(1)申请执行书,是申请人请求人民法院予以强制执行的书面意思表示,是申请执行首先必备的要件之一。
申请执行书应当载明与执行有关的内容和事项,诸如申请人和被申请人的姓名、名称和住址、地址,申请执行的法律依据,作出具体行政行为的行政机关,据以执行的法律文书的文号或具体称谓,具体行政行为送达的情况,以及义务人拒不履行义务的情况,还有被执行人行使或处分申请复议和起诉权利的情况,执行的对象和具体内容以及执行标的物的名称、地点,申请人的印鉴和申请时间等。
(2)据以执行的行政法律文书,是生效具体行政行为的书面表现形式和载体,是引起执行程序的最基本的要件和根据,也是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为不可缺少的前提和基础。
据以执行的法政法律文书的种类比较多,它可能是行政处罚决定书,也可能是行政处理决定书,还可能是行政裁决书,等等。
无论这些法律文书属于何种类型,只要是依法作出、已经生效并具有可执行的内容,义务人拒不履行的,均可成为强制执行的根据。
如果行政机关尚未作出或者不能提供据以执行的法律文书,就不能向人民法院申请执行,也不能引起强制执行程序。
(3)证明该具体行政行为合法的材料,主要是指行政机关作出该具体行政行为的法律依据、支持该具体行政行为合法有效的事实根据和主要证据等。
行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,能否引起执行程序,不仅要求申请执行应当符合有关程序上的规定,而且申请执行的具体行政行为也应当是合法正确的,否则,即使申请执行的程序符合规定,而具体行政行为存在明显或者重大违法错误,人民法院也不应予以执行。
因此,行政机关在申请执行时,应当向人民法院提供能够证明该具体行政行为合法有效的有关材料,以便于人民法院对具体行政行为的合法性进行审查,从而决定是否应当交付执行。
(4)被执行人的财产状况,是指执行标的为被执行人具有给付义务的金钱或普通财物时,申请人应当提供的被执行人是否具有可供执行的财产以及财产所在的详细地点、数量(数额)方面的材料;申请人不能或难以提供被执行人财产状况的,应提供被执行人财产状况的有关线索。
(5)其他必须提供的材料,是指除申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明具体行政行为合法的材料以及被执行人财产状况以外的,与审查申请执行程序和条件是否符合规定、具体行政行为是否合法正确有关而应当提供的材料。
这类材料应当根据特定案件的具体情况和实际需要而定,申请人可以主动提供,人民法院也可以要求申请人提供。
第九十一条第二款是对享有权利的公民、法人或其他组织为申请人的,如何提供有关材料的规定。
行政机关与享有权利的公民、法人或其他组织虽然都有申请执行的权利,但由于这两种主体的性质、地位和条件等均有很大不同,故在申请执行程序中应当履行的义务也应当有所区别。
作为作出具体行政行为的行政机关,对于本条前款要求提供的有关材料,应当有能力有条件提供;但对于享有权利的公民、法人或其他组织而言,有些材料则不能或难以提供。
而这些材料又是人民法院审查是否应当受理和执行具体行政行为不可缺少的必要条件。
因此,对享有权利的公民、法人或其他组织申请执行的这一类,除申请执行书和有能力提供的有关材料外,其他必要的材料应当要求行政机关负责提供。
申请执行生效具体行政行为,是行政机关的一项法定义务,在行政机关应当申请执行而没有依法申请,享有权利的公民、法人或其他组织提出申请的情况下,行政机关更应当作为一项必须履行的义务积极配合,予以提供相关材料。
以上是申请条件的第一、二项,关于申请条件的第(三)项至第(七)项是关于申请人、被申请人主体资格,被申请人不履行具体行政行为的期限,申请人提出申请的期限,以及人民法院受理申请执行的管辖等内容的规定。
第三项条件是,申请人是具体行政行为的主体,包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织。
根据《若干解释》第九十条的规定,申请主体还包括具体行政行为的权利人。
行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议而作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内又未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在3个月内可以申请人民法院强制执行。
享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。
第四项条件是,被申请人是具体行政行为确定的义务人,强制执行不应当包括义务人以外的第三方。
第五项条件是,被申请人在法定期限内未履行义务。
在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。
权利人申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。
第六项条件是,申请人在法定期限内提出申请。
此项规定的法定期限,是指《若干解释》第八十八条和第九十条规定的期限。
关于这一条件要加以说明,第八十八条规定:
“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。
逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。
”
这第八十八条是关于行政机关申请人民法院执行其具体行政行为有效期限的规定。
行政机关依法申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为,实质上相当于诉负有履行义务的当事人不执行行政行为;人民法院受理、审查、执行具体行政行为,从广义上说也是一种诉讼行为,因此也应当有关于时效的规定。
这对于促进行政机关增强行政效能意识也是有利的。
本条规定的申请执行的期限,是与《行政诉讼法》第三十九条规定相衔接的,即:
“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
法律另有规定的除外。
”根据这一规定,起诉期限的一般规定为三个月,同时依法律的不同规定而有所区别;起诉期限和申请执行的期限,必须根据《行政诉讼法》一般规定和特定法律的具体规定加以确定和计算。
第八十八条的适用,既涉及《行政诉讼法》第三十九条的规定,同时也涉及本解释第四十一条、第四十二条的规定。
本解释第四十一条规定:
“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
”按照这一规定,行政机关未告知诉权或者起诉期限的,公民、法人或者其他组织的起诉期限最长可达两年。
而本条又规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。
这就出现一个问题,即行政机关未告知诉权或者起诉期限的具体行政行为,是否最长要待两年后才能申请人民法院强制执行?
我们认为,行政机关在作出具体行政行为时,特别是作出这种需要当事人履行义务的具体行政行为,应当告知当事人可以申请复议和提起诉讼的权利和法定期限。
行政机关未告知当事人诉权和起诉期限,而申请人民法院强制执行其具体行政行为的,人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权或者起诉期限的义务,当事人在法定期间仍不起诉也不履行的,行政机关方可申请人民法院强制执行。
这对于促使行政机关规范行政执法程序、依法履行告知义务及保护当事人合法权益是必要的。
本解释第四十二条是对公民、法人或者其他组织不知道行政机关对其作出的具体行政行为的内容,其起诉期限如何确定的规定。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不知晓或不知道其内容的,一般发生在行政机关没有依法送达给当事人法律文书,或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。
根据本解释第八十六条的规定,前一种情形属于没有生效的具体行政行为,行政机关申请强制执行的,人民法院不应受理;而后一种情形,利害关系人一般不会直接成为被执行人。
另外,第九十条规定:
“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。
……”
本条是对申请执行具体行政行为的申请权利主体所作出的一项新的解释。
《行政诉讼法》第六十六条规定:
“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。
”根据这一规定,行政机关作出的具体行政行为发生法律效力后,负有履行义务的公民、法人或者其他组织在法定期限内不提起诉讼,且在法定或者具体行政行为确定的期限内不履行义务,作出
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