义务教育财政的挑战与转移支付.docx

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义务教育财政的挑战与转移支付

义务教育财政的挑战与转移支付

一、义务教育经济困难

即使经济发展水平较低,人口众多,地理条件和文化等方面差异巨大,1949年建国以来中国教育事业依然取得了举世瞩目的成就,体现在普及义务教育、成人扫盲、正规与非正规教育系统的建立以及高等教育的改革和规模扩展等诸多方面。

1教育发展被看成是整个社会政治经济发展的基础。

在过去20年里,普及义务教育是中国教育发展的重点。

一般认为,义务教育的重要性在于提升劳动者的生产力和造就合格公民。

但近些年,中国在普及义务教育特别是在农村人口中普及义务教育的过程中遇到了严峻的挑战。

贫困地区、农村地区的财政困难和地区间教育投入不平衡是其中两个比较突出的问题。

这两个问题与义务教育投入体制密切相关。

自80年代初期开始,中国的教育财政体制经历了根本性的结构变迁,由先前经费来源单一的集中体制转变为经费来源多样化的分权体制。

这个变革是在国家公共财政改革的大背景下发生的。

2县乡政府承担了基础教育的主要责任。

经费从预算内外两个渠道筹集。

但在很多贫困和农村地区,基层政府所筹集到的教育经费不足以支付教师工资。

与此形成对比的是在一些经济比较发达地区,义务教育从政府和非政府渠道都能筹集到更多资金。

这导致了不同地区间生均教育支出的不平衡。

在教育系统外也存有类似的困难和不平衡。

解决这些问题对经济发展、社会平等和政治稳定都有重要意义。

世界银行最近的一项研究强调指出,义务教育的财政困难和投入不平衡将成为中国教育在新世纪面临的主要发展障碍3,认为应建立一个相对简化的财政结构,将义务教育的投入责任由乡村转移到县一级。

这个建议主要针对的是乡级政府财力薄弱这个情况,以减少县内的投入不均衡。

过去两年,中央政府实行了改革税费、强化县一级投入责任的尝试。

也有人主张建立一个规范的、切实的政府间转移支付制度（从中央和省到县一级）以解决义务教育投入问题。

4研究教育投入现状,探索义务教育投入的合理政策成为一个重要的研究课题。

本研究有两个主要目的：

分析义务教育财政面临的挑战,并对使用政府间教育财政转移支付面临的挑战实行探讨。

本文分为四节：

第二节综述以往对于贫困地区财政困难和地区间不平衡的研究;第三节是利用1997~1999年县级数据对教育投入现状和地区不平衡的研究;第四节是对分权化系统中政府间教育财政转移支付的国际经验的探讨;第五节讨论的是在中国建立规范化的、切实的义务教育政府间财政转移支付制度的相关问题。

二、以往关于经费使用和地区间不平衡的研究

中国自1985年开始教育财政改革,至90年代初基本建立了分权化的、包含预算内和预算外资源的义务教育投入体制。

建国以来教育投入水平一直较低,以往研究的重心也一直是在资源筹集方面。

但自90年代以来,关于教育资源使用和基础教育投入不均等状况的研究越来越多。

这些研究在研究资源使用时大多是分析学校在各会计科目上（如事业支出和基建支出）或按来源（预算内和预算外）的支出水平,计算的多是生均指标。

以往研究根据分析单位的不同可分为两组。

一组以省为分析单位。

比较早的一个是曾满超利用29个省的数据的研究,发现1989年小学教育支出水平最高的省份生均总经费支出（事业费加基建费）是最低省份的5·2倍,初中生总经费支出最高省份是最低省份的4·5倍。

5这项研究也发现了中小学生均支出与各省人均产出水平之间的显著的高度正相关关系。

在一项研究中,王善迈等将30个省划分成四类地区,发现1988~1994年间生均支出的变异系数增大了。

6上海智力开发研究所将30个省划分为三类地区,发现三类地区小学生均总支出比从1988年的2·8∶1·5∶1·0提升到了1992年的3·0∶2·0∶1·0。

7在一项较近的研究中,杜育红和王善迈发现从1978年到1996年小学生均总支出增加而初中并无增加趋势。

8一些研究使用的是部分省份的数据。

例如蒋鸣和发现经济省（由江苏、浙江和广东代表）与不发达省（由安徽、河南和贵州代表）生均预算内支出比由1990年的1·61提升到了1993年的2·14。

9多数研究指出,贫困地区的生均教育投入不足,体现在拖欠教师工资,学校物质资源匮乏,设施落后等很多方面。

利用省这个重要教育管理层级的数据实行研究很有意义,但不能了解省内不平衡的状况,而省内状况往往也具有重要的政策含义。

自90年代中前期起教育部收集的基层数据为利用县级数据实行研究提供了巨大便利。

最早的是蒋鸣和利用374个县实行的研究。

10这个研究发现1990年人均教育总支出和人均收入间存有正相关关系。

通过沿海地区和中部地区县级单位的对比,张力发现前者生均事业支出是后者的1·8倍。

11利用1753个县的数据,蒋鸣和发现小学生均事业支出地区间的巨大差别在1997年依然存有。

12该研究还利用511个县的数据估计了1994年和1997年的基尼系数,发现在这几年间地区间的不平衡水准并未发生大的变化。

此结果是利用抽样数据得到的,但样本不一定具有代表性。

该研究也发现贫困地区非人员性支出较少,城市学校的支出水平大大高于农村。

潘天舒利用2173个县1998年的数据发现基础教育生均支出有很大的地区差异。

13到当前为止的这些研究大多利用的是非随机样本。

以往研究也很少比较民族与非民族地区之间的差异状况。

概括说来,以往研究表明,中国基础教育生均支出存有很大的地区差异。

利用省级数据的研究则指出,从80年代到90年代初差别有所扩大。

以上综述表明以下几方面的工作很有必要：

（1）对学校支出差异实行更为全面的研究（包括对比民族与非民族地区）;

（2）使用更全面或更具代表性的数据以减少潜在偏误;（3）全面分析某一基准年的支出情况作为今后分析的参照;（4）对90年代后期的差异情况实行分析。

三、资源的利用和地区间不平衡

本研究试图通过度析1997和1999年数据实现上述诸目标。

重点在于以下三个研究问题：

学校教育资源是如何使用的,不同地区间有何差异;学校支出的地区不平衡水准如何;1997年到1999年期间不平衡状况有无变化。

本研究的分析单位是“县级”（实际包括县、县级市、地级市的区以及直辖市的区和省市“财政本级”单位）。

数据包括大陆地区除西藏外所有省、自治区和直辖市。

1999年数据包含大约2900个“县级”单位;1997年有大约2600个。

本节的分析主要分为三部分：

第一部分分析1999年学校教育资源的使用情况,分别描述了全部样本、“一片”/“二片”/“三片”地区、农村/城市以及民族地区/非民族地区样本的事业、基建支出以及预算内外的支出情况。

①第二部分估算了1999年学校支出的地区间不平等水准。

使用的指标包括调整极差、调整极差率、变异系数、基尼系数和塞尔系数,并对塞尔系数实行了分解,分解为省内和省间不平等以及农村与城市地区之内和农村与城市之间的不平等。

第三部分对比了1997和1999年的资源使用情况。

因质量不理想以及覆盖率有限,本研究没有使用1997年之前的数据。

（一）学校的资源使用情况

就全国来看,小学生均总支出大约为701元,其中事业支出占93·9%;初中生均总支出约为1165元,其中事业支出占92·0%。

如此高比例的事业支出在其他发展中国家初等教育中也是常见的。

小学生均支出水平约为初中的66%。

与农村地区相比城市小学和初中的支出水平较高：

小学城乡生均支出比是1·84,初中是1·69。

虽然就平均来说非民族地区的支出水平高于民族地区,但差别明显小于城乡差别：

非民族与民族地区小学生均支出比是1·06,初中是1·24。

初中阶段差别较为明显。

“一片”与“二片”、“一片”与“三片”地区之间的支出差别都很大。

“一片”地区的小学生均总支出比“三片”地区高71%,初中高75%。

1999年“二片”地区的生均支出水平实际上是低于“三片”的。

表1也显示了不同地区教育资源在事业和基建支出之间的分配比例大致相同。

事业支出所占比重约为92%~95%。

（二）地区不平衡的变动趋势

为了研究投入不均衡状况从1997年到1999年期间有无变化,研究者抽取在1997年和1999年数据库中重复出现的县级单位构建了一个“跟踪样本”。

“跟踪样本”在小学层次包含2471个县级单位,在初中层次包含2417个县级单位。

表10是利用“跟踪样本”计算的两年的生均总支出及各种地区不平衡指标。

从1997年到1999年小学和初中的生均总支出都有较大增长,地区不平衡情况似乎有所变化。

其间城乡差别在两个办学层次都有所扩大。

但小学层次非民族、民族地区比略有减小,初中层次基本未变。

在两个办学层次“一片”与“三片”差别有所扩大,而“二片”相对于“三片”失去了优势地位。

所以从区域上来看“一片”与全国其余部分的差别变大。

实际上到1999年“二片”与“三片”地区之间的生均支出水平已相当接近。

换句话说,就生均支出来说,全国似乎只存有两类地区：

“一片”（即沿海和较发达省份）与其余地区。

五个不平等指标显示的结果却有所不同。

根据调整极差、调整极差率和变异系数,两个办学层次的不平等水准都有所增加。

但根据基尼系数,不平等状况基本上未变,而塞尔系数却显示不平等水准有所缩小。

总的说来,表10结果说明生均支出有极化势头,即支出分布的两端变动较大,但就全体来看不平衡状况比较稳定。

这个发现似乎与近几年所观察到的两个现象是一致的：

一是中央政府增大了对贫困地区义务教育的支持力度,二是地方政府更自主支出于教育。

换句话说,国家有意识地提升了支出分布底端的支出水平但并没有为上端设置支出上限。

需要指出的是,为数据所限,我们研究的是很短一段时间的支出变动情况。

如果有较长时段的数据,基尼系数也可能会发生变动。

即使如此,此研究为观测今后生均支出水平的变动提供了一个基准。

概括说来,对1997年和1999年数据的分析有助于证实：

（1）城乡之间、沿海发达省份与其他地区89之间存有生均支出方面的较大差异;

（2）支出分布两端有极化现象;（3）贫困、农村地区学校有财务方面困难,包括收入匮乏和非人员性投入不足;（4）杂费对义务教育投入的重要性增强,将加重贫困家庭教育负担;（5）虽然不平等主要仍是省内不平等,但省间不平等有所增大（见表10末行）。

这些问题显然与当前义务教育的投入体制相关。

当然这些问题并非中国所独有,是教育投入较多依赖地方政府和社区资源的分权化教育财政系统普遍存有的问题。

其他国家的经验表明政府间财政转移支付能够成为解决这些问题的重要手段。

四、分权化财政系统中政府间财政转移支付的作用

教育财政注重的是如何筹集和在学校之间分配资源。

筹集和分配资源的决策通常有三个准则或曰目标：

充足、公平和效率。

充足指的是要筹集充足的资源以供给理想水平的（包括数量和质量上）教育服务。

公平指公正地筹集和分配资源以使具有相同特质的受教育者得到相同的待遇（横向公平）而具有不同需要者得到不同的待遇（纵向公平）。

资源筹集的效率注重的是政府汲取收益的活动能否最低水准地扭曲市场机制。

教育资源分配的效率指的是以给定的资源实现教育产出最大化。

在评估教育财政系统时也要对这些标准实行探讨,考察系统实现这些标准的水准。

除以上标准外,经验表明透明度和责任制也是提升实现目标的水平的重要系统特征。

透明度指的是决策过程中目标界定的明晰性、决策规则的明确性和过程的公开化。

一般认为具有透明度的教育财政系统会提升系统运行中的信任度并遏止资源筹集和分配中的舞弊行为。

责任制指清楚界定关键当事人的权力和责任,使其能对自己行为的后果负责。

除此以外,资源筹集可能有很多渠道,但最主要的来源渠道应该能使学校收入稳定并有持续增长。

换句话说,学校的主要运行开支不能依赖于不充分的、不稳定的收入来源。

教育决策的分权化是在很多国家都经常引起争议的问题15。

在实践中各国教育财政管理的分权化水准不同。

在一个分权化的教育财政系统中,通常基层政府和学校负责人（如校长和校董会）在决策中发挥主要作用并承担学校资源筹集和分配的主要责任。

一般认为,财政分权有三个潜在优势：

（1）通过增强学校和基层政府的主人翁责任感以筹集更多教育资源;

（2）通过把决策权下放给就近者、更熟悉学校情况者以及了