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论存款保险人责任履行
论存款保险人责任履行
关键词:
存款保险/保险责任/保险事故/履行方式/责任限制
内容提要:
存款保险人仅在保险事故业已发生,投保人等履行了通知协助义务,存款人已提出索赔,且不得停止支付事由后,方会向被保险人履行保险责任。
若立法赋予存款保险人越广泛的职权,则其对保险事故内涵的界定越宽泛,反之则较为狭窄。
我国存款保险事故内涵可表述为投保金融机构被法院裁定进入破产程序。
存款保险人履行保险责任时须遵循最低成本原则,其履行保险责任方式主要包括:
给付保险赔偿金、公共资金援助、“好银行”与“坏银行”、购买与承受、设立过渡银行。
存款保险人限制其应履行责任的途径主要包括限定存款保险金给付时间、给付数额,以及设定自负额。
引言
存款保险是指由吸收存款的银行业金融机构(注:
银行业金融机构包括商业银行、合作银行、信用合作社、邮政储蓄银行等金融机构,为便于论述,本文将其简称为银行。
)作为投保人,按照其吸收存款总额的一定比例向存款保险人交纳保险费,一旦投保银行无法履行其基于储蓄合同而应向存款人承担的存款支付义务时,由存款保险人先在保险责任限额内向存款人予以赔付,而后依法对投保银行进行追偿或组织实施破产清算、重整、或其他资产处置行为的制度。
由于其有助于遏制挤兑现象以防止系统性金融风险的发生,保护中小存款人利益,并有利于创造不同规模和不同股权结构银行间的公平竞争环境,因而为愈来愈多的国家所采行。
据国际存款保险人协会﹙IADI﹚的统计,截至20XX年3月31日,全球已有111个国家或地区建立了存款保险制度我国亦早有此一意向,只是由于各方对其具体制度设计存在诸多争议而使该制度迟至今日仍未能建立(注:
虽然不乏反对之声,但尽快引入该制度却已成为我国的主流观点。
早在20XX年时,按照当年全国金融工作会议的部署,国务院法制办公室即会同中国人民银行、财政部、银监会、国家发改委准备拟定《存款保险条例》草案。
20XX年的政府工作报告甚至提出,今年将建立存款保险制度。
之所以迟迟未能出台,主要是因为各方对其具体制度设计存在较大争议。
)。
在存款保险制度的设计过程中,保险责任的履行系属核心性问题之一,其构建的妥当性直接关乎存款保险制度理论价值能否有效实现。
一、存款保险人履行保险责任要件的明晰
依法向被保险人直接给付保险赔偿金,或通过购买与承受等方式,将存款债务移转给其他银行,由接受债务移转的银行代替原投保人向被保险人承担存款本金及利息返还义务,是存款保险人应承担的最重要的法律责任。
依保险法理,保险人的上述责任开始于投保银行陷于支付不能状态或进入破产程序之时,但保险责任的开始与保险人保险责任的履行并非同一范畴之问题,保险责任的开始仅解决保险人应当承担保险责任的时间界定问题,并不解决保险人是否应该立即实际履行保险责任的问题。
实践中,仅在特定要件得到完全满足后,保险人才会向被保险人直接或间接给付保险赔偿金。
这些要件通常包括下列几项:
﹙一﹚保险事故业已发生
保险事故是存款保险法律所规定的,存款保险人据以承担保险责任的法律事实,它也是保险人实际承担保险责任的必要条件之一。
在存款保险制度中,保险事故时常又被称为触发事件。
在保险事故发生后,存款人除了作为储蓄合同的债权人,享有对作为债务人的银行业金融机构的本金及利息支付请求权外,还同时作为被保险人享有对存款保险人的保险金赔付请求权。
但与普通商业保险不同的是,存款保险的保险事故属于法定事由。
各国存款保险法关于存款保险事故的具体规定存在相当程度的差异,例如,《美国联邦存款保险法》第11条f款规定,“在对参保存款机构进行清算、关闭或终止其事务的情况下,FDIC应尽快支付存款机构中的被保险存款……”。
而依据《俄罗斯联邦关于自然人在俄联邦银行存款保险法》第8条的规定,银行的经营许可证或牌照被撤销,以及中央银行对存款人作出延期支付的承诺,属于存款保险的触发事件。
尼日利亚《存款保险公司法》第27条第1款则规定:
“在被保险银行因无力满足其储户需求而破产时,它的被保险存款的支付应尽快由﹙尼日利亚存款保险﹚公司以下列方式实施……”。
之所以对保险事故的界定存在较大差异,主要是因为其各自对本国﹙地区﹚存款保险人的职能定位存在区分所致。
一般而言,若立法赋予存款保险人越广泛的职权,如监管职责、对问题银行的救助职责等,则其存款保险法律中对保险事故内涵的界定则越宽泛。
其不仅包含投保银行进入破产程序,还包括银行解散、被勒令停业、被行政接管、进入破产程序等。
反之,保险事故内涵则较为狭窄,一般仅包括银行进入破产程序,甚至局限于破产清算程序。
就我国而言,由于存款保险机构在构建之初,应以承担付款箱功能和担当破产管理人职责为宜(注:
担当“付款箱”是存款保险制度的应有含义,而存款保险人担当管理人可有效舒缓挤兑压力;可压缩债权人数额,确保债权人会议功能的实现;可通过提供流动性支持的方式提升重整成功概率,加之我国目前并不存在发达的中介服务机构,无法有效承担起担当银行破产管理人的职责。
因而需赋予存款保险人管理人职能。
对于行政接管职能与监管职能,由于前者的功效在此次金融危机中受到普遍质疑,因而各国有强化破产重整以限制接管适用的趋势。
此外,我国目前已有相应机关承担前述职责,为避免职权的重叠,特别是在存款保险制度构建的初期,宜持谨慎态度,故暂不宜赋予存款保险人此两项职能。
)。
此一定位意味着将银行自行决议解散,被行政机关﹙单独﹚勒令停业、行政接管、吊销营业执照﹙但未申请破产﹚等事件的发生排除在保险事故范畴之外。
因此,根据我国存款保险机构的定位和破产原因的规定,保险事故内涵应表述为投保银行被法院裁定进入破产程序。
﹙二﹚投保人或相关主体履行通知、协助义务
依据保险法理,投保人、被保险人在发生保险事故后,有义务将此情形及时通知保险人,以便于保险人做好承担保险责任的准备。
在存款保险法制中,由于信息的不对称性,此种通知义务主要由投保银行或相关监管机关履行(注:
例如,日本《存款保险法》第55条规定:
“金融机构在发生与该金融机构有关的保险事故时,要立即通知﹙存款保险﹚机构。
大藏大臣、劳动大臣或都道府县知事,在有下列情况发生时,要将该情况立即通知﹙存款保险﹚机构:
﹙1﹚取消其监管的金融机构的营业执照或认可其解散决议时;﹙2﹚得知其监管的金融机构发生第一种保险事故时;﹙3﹚接到法院根据破产法作出的通知时。
”)。
其次,投保人与相关主体——主要是银行业监管机关,在保险事故发生后,还须积极提供相关文件,协助保险人进行核保、理赔(注:
例如,韩国《存款人保护法》第21条规定:
“﹙存款保险﹚公司可以请求投保金融机构和依据金融控股公司法建立的金融控股公司提交有关它们的业务和财务状况的材料,以利于执行职责,例如这些决定:
依据第2条第5款,投保金融机构破产;依据第2条第52款,投保金融机构即将丧失清偿能力或受到丧失清偿能力的威胁……当﹙存款保险﹚公司断定必须保护存款人时,可以请求金融监管服务主管提供有关投保金融机构和依据金融控股公司法建立的金融控股公司的一定范围内的材料,在此情形下,金融监管服务主管应照此要求办理……”。
)。
﹙三﹚存款人依法提出索赔请求
保险事故发生后,作为被保险人的存款人还必须依法定期限或在存款保险人公告规定的期限内,向存款保险人提出索赔请求。
在提出该请求的同时,被保险人还须提供能证明其对投保银行存在债权的证明,以利于存款保险人履行保险责任。
因为存款保险大都属于强制性保险,存款人通常是依据法律规定和其向投保银行存款的事实而自动取得被保险人地位,不存在与存款保险人的直接,且银行存款人情况始终处于变动之中,从而使存款保险人客观上无法获悉每个存款人的具体存款情况。
因此,除需依赖投保银行与监管机关提供相关信息外,存款保险人还需要将前述信息与存款人的索赔信息进行核对,以最终确定责任范围。
﹙四﹚无保险人得停止支付事由
前述条件具备后,保险人还需审查存款人依据储蓄合同和存款保险合同而享有的保险金赔付请求权上是否存在权利瑕疵或存款人对投保银行是否同时负担债务。
如存在权利瑕疵,则存款保险人可暂停向存款人履行赔付责任,如存款人对投保银行负担债务,则存款保险人可视该债务的性质,决定是否径行对存款人行使抵销权(注:
例如,我国台湾地区“存款保险条例”第43条规定:
“存保公司办理赔付前,得就存款人在停业要保机构之债权,依下列债务及顺序相互抵销之:
一、以存款向停业要保机构办理质借之债务。
二、已届清偿期或依契约约定视同届期或依其他法律适于抵销之债务。
存保公司依前项第二款规定办理时,应依契约约定或法律规定之方式办理抵销。
但无约定或规定者,先以存款人要保项目存款以外之债权抵销之;不足者,再以要保项目存款抵销之。
”第45条规定:
“前条第一项之赔付金额有下列情形之一者,应暂予保留,俟保留原因消灭后,再为处理:
一、存款已被法院扣押。
二、存款已设定质权予第三人。
三、存款人已受破产宣告尚未选任破产管理人或存款人死亡尚未办妥继承登记。
四、其他依法律关系得停止支付。
”)。
二、保险人履行保险责任时的最低成本原则及其例外
保险人履行保险责任的方式大致可分为两类,一为直接理赔,一为间接理赔。
所谓直接理赔,即保险人直接向存款人支付保险赔偿金,或委托其他银行向存款人支付保险赔偿金,以填补存款人因投保银行停业、倒闭、破产等原因而给其造成的损失。
所谓间接理赔,即保险人通过购买与承受交易、公开援助交易等方式,将停业、倒闭、破产的投保银行对其存款人所承担的债务移转给其他健康银行承担。
但无论采取哪种方式,通常均须由存款保险基金承担损失风险。
而存款保险基金在初始构建之时多是以政府提供的公共资金为基础,或至少有部分公共资金的参与。
当金融系统面临大的危机之时,政府也必须以公共资金充实存款保险基金,以保证其得以有效履行保险责任,提升公众信心。
但前述金融风险的产生多是由于个别银行及其董事、高管的不当行为所引发,因此,以政府公共资金对其进行直接或间接的救援,在某种程度上等同于将从事不当行为银行所造成的损失转嫁于全体无辜的纳税人承担,其显失公平之处清楚可见。
只是考虑到众多小存款人利益的保护与维护金融体系的稳定,政府方被迫从事前述行为。
此时,自应要求存款保险人采取一切可能的方法,在确保有效履行其保险责任的前提之下,尽力压缩履行成本,以减轻对政府财政资金,乃至纳税人财产的消耗,此即为最低成本原则的正当性基础所在。
最低成本原则﹙LeastPossibleCostResolutionRequirment﹚最早出现在美国《1991年联邦存款保险公司改进法》里。
依据该法,当联邦存款保险公司履行保险责任——即对银行进行援助或对其财产进行破产清算处理时,应当采取对存款保险基金长期成本造成最小损失的方法。
此一原则随后迅即被众多国家所借鉴采纳,成为各国存款保险人履行保险责任时须遵循的基本原则。
我国在构建存款保险制度时自不应例外。
例如,韩国《存款人保护法》第384条第1款规定:
“公司应以使存款保险基金受最小损失的方式支付保险金,或向投保
金融机构和……投保金融机构的金融控股公司提供财务援助。
”英国20XX年修订银行破产制度时,则将之称为“保护公共资金”目标。
该目标是一条约束性规定,要求相关当局在处理破产银行时,保护纳税人利益,不能让纳税人来承担银行破产的成本。
其与美国法上的最低成本具有异曲同工的效果,实质上均要求优先采用市场手段实施银行破产事务处理,尽可能减少公共资金的投入。
实现最低成本原则的最大困难在于对”成本”的界定与计算。
否则,最低成本原则将会因过于抽象而难以实施。
美国联邦存款保险公司认为,“成本”不是泛泛意义上的社会成本,而是指其在处置破产银行时最终承担的费用或支出,并据此来选择处置破产银行时的程序类型和处置手段。
此一观点也已为其他国家存款保险人所接受。
在存款保险实践中,各国(地区)一般皆是以直接赔付方式作为比较成本的对象,这意味着,当存款保险人决定采取直接赔付以外的措施来援助特定银行或对其资产进行破产清算处理时,其对存款保险基金的消耗必须小于直接赔付对存款保险基金的消耗。
我国台湾地区“存款保险条例”第28条第2款则对此一原则的实施方式作出了最具体的表述,该款规定:
“存保公司办理前项第二款﹙商洽其他要保机构,对停业要保机构之存款人,设立与赔付金额相等之存款,由其代为支付﹚或第三款﹙对其他要保机构或金融控股公司提供资金、办理贷款、存款、保证或购买其发行之次顺位债券,以促成其并购或承受该停业要保机构全部或部分之营业、资产及负债﹚所需预估成本,应小于第一款赔付﹙根据停业要保机构帐册纪录及存款人提出之存款余额证明,将赔付金额以现金、汇款、转账或其他拨付方式支付﹚之预估损失……。
”
但是,最低成本原则在适用中也存在着例外情形,这一情形是指当一家银行倒闭将产生系统性风险时,存款人无须考虑最低成本的要求,可直接选择适当的方式对其承担保险责任。
例如,韩国《存款人保护法》第384条第3款规定:
“当委员会认为丧失清偿能力金融机构的清算……会严重损害金融体系的稳定,公司可以以除第1款规定﹙即最低成本要求﹚以外的其他方式支付保险金或提供财务援助。
”
三、存款保险人保险责任的履行方式
﹙一﹚向被保险人给付保险赔偿金
向被保险人给付保险赔偿金﹙Payout﹚是存款保险实践中,各国存款保险人承担保险责任时所适用的最基础的方式。
在IADI20XX年调查的34个构建显性存款保险制度国家中,有29个国家许可采取此种方式履行保险责任。
其可分为两种类型,一为存款保险人依据存款人在问题银行的存款账户余额,在保险金额范围内,直接向存款人给付保险赔偿金,即直接给付保险赔偿金。
另一种类型为存款保险人与某一健康银行达成协议,由该银行承担问题银行对存款人所负担的债务,并由该健康银行向存款人支付存款本金和利息,即间接向存款人给付保险赔偿金,其又被称为存款移转,例如加拿大(注:
例如,《加拿大存款保险公司法》第14条第1款规定:
“……公司应在付款义务产生后,尽快向公司认为理应受偿的人以下列方式履行支付义务:
﹙a﹚向权利人提供与公司所承保存款数额相同的从其他成员机构转让的存款。
或﹙b﹚向权利人支付与公司所承保数额相同的存款……。
”)。
保险实践中,保险人一般会在出现下列情形时选择此种方式承担保险责任;﹙1﹚法院已经作出了对银行进行破产清算的裁定;﹙2﹚存款保险人认为,采取此种方式承担保险责任较简单易行并且其成本低于其他替代性方式;﹙3﹚在考虑了其他承担保险责任的方式后,存款保险人认为此种方式对于存款保险基金以及金融秩序的稳定所造成的负面影响最小;﹙4﹚倒闭银行资产已无价值,无法适用其他方式。
相较而言,采取此种方式的优点在于其最能满足存款人需要,能保证对存款人公平对待,进而增加公众对金融体系的信心。
在那些银行数目太多,并且许多皆不宜继续存在的国家,此种方式更能彰显其价值。
此种方式的采行还有助于实现设定存款保险金额的目的。
但另一方面,该种方式也有其不足之处。
首先,采取此种方式意味着不能充分利用倒闭银行的有价值的资产,并且,彻底取缔那些颇负盛名的银行有可能会影响公众对金融体系的信心;其次,采取此种方式承担保险责任所花费的时间可能较长;最后,IADI调查认为,采取此种方式时,存款保险人及其工作人员遭到未获保险理赔的债权人起诉的风险较高。
﹙二﹚公共资金援助
公共资金援助是指当投保银行有丧失清偿能力的危险时,由存款保险人或政府相关机构以直接贷款、帮助并购、购买资产等多种形式出资,帮助其摆脱困境,实现其财务重整的一种保险责任承担方式,其在美国法上称为“公开银行援助”﹙OpenBankAssistant,简称OBA﹚。
公共资金援助的目的在于通过资金注入,使陷入危机的银行作为独立法人能够继续经营下去,或为其他银行合并危机银行提供支持。
采取公共资金援助的原因主要在于防止特定银行的倒闭给一国或特定地区的经济与金融秩序造成极其严重的威胁。
故而公共资金援助方式通常适用于具有系统重要性的银行。
即为了避免因系统重要性银行倒闭引发系统危机,公共资金援助是存款保险人,乃至一国政府在必要时维护市场信心的重要经济手段。
但是,因市场分布不均衡,那些虽然不具有系统重要性,但对于所在地域提供金融服务必不可少的银行,在发生财务危机时,依然有获得公共资金援助的可能。
公共资金援助依目的可分为直接援助与间接援助。
前者是指直接向问题银行提供财务支持,以使其改善经营状况,恢复正常的经营能力。
后者是指不直接对问题银行输入资金,而是为愿意全部或部分收购问题银行的资产、业务,或取得问题银行股份,或承担问题银行债务的其他银行提供财力支持。
直接援助的方式主要包括:
﹙1﹚发放贷款或存款。
即由存款保险人以发放贷款,或在受援银行存款的形式,直接将资金注入受援机构;﹙2﹚购买资产或债券。
即存款保险人购买受援银行的问题资产,使受援机构获得变现资金的同时,摆脱问题资产的困扰,专门致力于核心业务经营。
此外,存款保险人也可以通过购买受援银行债券的方式向其提供资金;﹙3﹚购买股份或国有化。
购买股份是存款保险人为受援银行提供资金的又一种方式,最极端的情况是,因收购受援银行股份实现对受援机构的国有化。
在公开援助中,国有化很少被采用,除非为预防系统性金融危机而迫不得已。
且通常为临时性措施,一旦援助目的实现,存款保险人会出让股权,再次实现受援机构的股份社会化。
公共资金援助也存在明显缺点,首先,较之其他保险责任承担方式,此种方式可能在较短时间内迅速耗尽存款保险基金;其次,采取此种方式可能诱发道德风险,并为那些导致银行经营困难的个体提供其本不应获得的保障;最后,采取此种方式可能会破坏市场竞争环境,有违市场机制,并会促使银行“太大以至于不能倒闭”﹙Toobigtofail﹚问题的发生。
因此,采取此种方式须受到严格的条件限制。
如欧盟1994年《关于国家救助和重组经营困难的公司指引》规定,国家援助必须符合以下条件:
﹙1﹚在合理的时间内恢复公司的生存能力;﹙2﹚重组成本与收益必须适当,不能超过其所需;﹙3﹚对公平竞争的扭曲效应最小,且公司本身应当承担相当数额的重组成本;﹙4﹚尽可能地采取相应措施补偿其他竞争者,以减少国家救助带来的负面影响。
公共资金援助一直作为政府干预金融市场的一项有效手段,主要适用于金融监管机构主导下的问题银行处置活动,因此,对于那些赋予存款保险人监管职责,包括仅赋予其救助职责——因为存款保险人可以接受监管机构的委托,而实施公共资金援助——的国家,存款保险人采取此种方式承担保险责任自不存在障碍。
但对我国拟议建立的存款保险机构而言,是否应赋予其采取此种方式承担保险责任却需予以明确。
显然,基于对我国存款保险人职责定位的分析,考虑到存款保险人可能采取此种手段的情形仅限于重整程序之中,因此,必须确定公共资金援助是否可以作为重整手段适用于银行破产重整实践。
作者认为,此一问题的答案应为肯定。
一方面,公共资金援助与银行破产重整在目标上具有统一性,均致力于挽救问题银行,预防其破产清算。
另一方面,以公共资金援助作为银行破产重整手段,在资源配置上更具合理性。
依破产重整程序,存款保险人可优先选择利用各种市场资源为银行重整贡献力量,在市场方法失败后,若确有救助必要,再作动用公共资金援助的考虑,为参与银行重整的主体提供资金援助,这将最大限度地限制此种方式的不利影响。
﹙三﹚“好银行”与“坏银行”
在一些国家的银行破产实践中,允许破产管理人——主要是存款保险人将银行资产组合中的优质资产与不合格资产进行分离,以使银行摆脱已发生损失,至少是管理不良资产的负担,从而得以继续维持其营业。
这种作法将形成优良资产经营者与不良资产经营者,亦即“好银行”与“坏银行”﹙Good/BadBanks﹚。
理解“好银行与坏银行”模式,关键是理解“坏银行”。
在具体实施“好银行与坏银行”模式时,首先需要进行资产分离,目的是将银行的不良资产或问题资产从银行中剥离出去。
不良资产包括不能如期实现的债权和其他因市场行情下跌而暂时贬值的投资工具。
剥离出来的不良资产自然要有一个另外的机构来接受。
为此,需要实施以下三个步骤:
第一步,银行以不良资产所对应的坏账准备金出资设立一家新的机构;第二步,新机构出售股份或债券给私人投资者,获得新的资金;第三步,新机构出资购买银行剥离出来的不良资产以作为经营对象。
当然,银行也可以直接与有投资意向的私人投资人共同出资组建新机构,然后实施资产收购计划。
因此,以下几点是正确理解“坏银行”的关键:
一是“坏银行”未必“坏”。
“坏银行”只是因其收购和经营不良资产而得名,并非一定是一家不堪的亏损机构。
其从事的是风险投资事业,极有盈利的可能。
首先,“坏银行”是以折扣的形式购买的不良资产,购买价格明显低于不良资产的账面价值。
其次,不良资产有较大的潜在升值空间。
不良资产中的违约债权只是暂时不获清偿,只要债务人不破产,这些债权最终实现的可能性仍然较大。
而不良资产中的证券投资组合的价值取决于不断波动的市场行情,一旦市场行情回暖见涨,其价值就会上升,甚至会远远高出原账面价值。
关于“好银行与坏银行”模式的一个最好的例证就是英国北石﹙NorthernRock﹚银行破产处置案:
20XX年底北石银行破产,英国政府对其实施国有化措施后,于20XX年依“好银行与坏银行”模式进行处置,由作为“坏银行”的北石资产管理公司收购处置从原北石银行剥离出来的不良资产,结果是“坏银行”北石资产管理公司盈利了,而“好银行”﹙新﹚北石银行却出现了账面亏损(注:
根据英国路透社的报道,20XX年英国政府将北石银行国有化后,于20XX年1月将原北石银行一分为二,即﹙新﹚北石银行和北石资产管理公司,﹙新﹚北石银行继续从事原银行零售及批发业务,而新设立的北石资产管理公司作为“坏银行”收购处置原北石银行中的房屋按揭贷款和信用贷款等不良资产,至20XX年7月,﹙新﹚北石银行亏损亿英镑,而北石资产管理公司实现税前利润亿英镑。
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)。
二是“坏银行”未必就是一家银行。
至于“坏银行”是否需要注册成为一家银行,还要取决于其所收购的资产类型和具体从事的商业活动的内容。
通常情况下,“坏银行”是一家资产管理公司。
三是“坏银行”可能是永久性机构,也可能是一家临时性机构,具体视“坏银行”的设立目的而定。
如果设立“坏银行”的目的只是为了实现对不良资产的清算,则“坏银行”的融资规模仅限于满足管理成本和债务还本付息。
待不良资产清算完毕,“坏银行”即告终止。
除清算不良资产外,如果“坏银行”还具有其他经营上的考量,则在清算不良资产的同时,还将按照其设立目的继续经营下去。
此时,私人投资者对“坏银行”的融资还要将其他成本计算在内,包括运营期间的管理成本、法律成本和监管成本等。
“好银行与坏银行”模式在
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