第五部分 项目支出实质性审查.docx
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第五部分项目支出实质性审查
第三节项目支出实质性审查
一、立项管理审查
(一)项目与国民经济和产业事业发展规划符合性审查
国家或地方经济社会发展总体规划(如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》)、区域规划(如《东北振兴“十二五”规划》)、社会事业发展规划(如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》)、产业发展政策(如《钢铁产业发展政策》《水泥工业产业发展政策》等),对于国民经济各区域和各行业的发展都提出了总体部署和要求。
查阅项目立项申报及批复材料,审查项目立项目标和实施内容是否符合规划和发展政策要求。
(二)项目建设可行性审查
1.审查项目在技术和经济上是否具备可行性
通过查阅项目申报书、项目可行性报告、初步设计方案、项目评审报告等项目立项申报及批复材料,审查项目目标与内容是否符合淘汰落后产能等政策要求,具体项目的技术性和经济性是否符合国家有关的政策要求,是否具备技术和经济可行性。
2.审查项目是否符合国家环境保护政策要求
我国实行环境影响评价(以下简称环评)制度,对大型建设项目和区域性开发项目实行规划环境影响评价,对具体项目实行项目环境影响评价。
建设项目的环境保护实行分类管理,按对环境的影响程度由大到小,分别编制环境影响评价报告书、环境影响报告表、环境影响登记表。
查阅大型建设项目或区域性开发项目的规划资料,重点审查对环境有影响的建设项目、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发项目是否在编制建设规划时履行了规划环评手续。
查阅项目申报资料,审查是否在可行性研究阶段报送项目环评资料等并获批准,铁路、交通等建设项目是否经环保部门同意后在初步设计完成前报告项目环评资料并获批准。
环评报告资料内容是否完善 是否包括建设项目概况,建设项目周围环境现状,建设项目对环境可能造成影响的分析预测、环评结论等内容;对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告,是否包括该建设项目所在地单位和居民的意见。
有关部门是否严格执行环评审批程序。
3.审查基本建设项目用途是否符合所在地土地使用要求
查阅基本建设项目所在地的土地类型和使用要求,审查该项目用途是否符合所在地土地的使用要求,审查项目执行单位是否获得了土地使用权,经批准的征地方案和征地补偿安置方案是否得到严格执行,有无超规模征地和以土地预征等形式圈占农村集体土地等问题。
(三)项目立项程序合规性审查
1.审查项目前期准备是否充分
查阅项目可行研究报告、项目建议书、环评报告等项目资料,审查选择中介机构是否履行了招投标的等规范程序,中介机构是否具有规定资质,所采用的基础数据是否真实可靠、方法是否科学合理、结论是否合理可靠。
2.审查项目申报是否规范
查阅立项申请书、可行性研究报告、项目建议书、环评报告等项目申报资料,审查是否存在化整为零规避审批,隐瞒成本、虚报产出、伪造环评报告等虚假申报的问题。
3.审查项目审批是否规范
查阅项目审批档案等资料,审查主管部门是否严格执行决策程序,是否按有关规定审核申报资料,是否按规定组织专家评审并采用评审意见,重大决策是否按有关规定广泛征求意见并经集体研究决定。
二、预算和支出管理审查
(一)项目预算申报批复合规性审查
1.审查用本级财力安排的项目支出预算申报批复是否合规
查阅项目单位和部门上报的“一上”“二上”预算、财政部门批复的部门预算、部门批复所属单位的预算,审查项目预算是否按轻重缓急原则编报,当年预算安排的项目是否在项目库中择优安排;部门是否“打捆”编报项目预算,在实际执行中再细化到具体单位;财政部门是否及时将项目支出预算批复至部门,部门是否及时批复至所属单位。
2.审查上级专项转移支付项目预算申报批复是否合规
查阅项目申报材料、上级业务主管部门批复项目的文件、上级转移支付预算文件,审查本级财政、主管部门或项目单位申报项目的内容是否真实,是否存在虚报项目骗取上级转移支付资金,财政和部门是否严格按照上级下达的项目计划及时批复项目单位预算。
3.审查项目支出政府采购预算编制是否规范
查阅部门政府采购预算和相关文件,审查政府采购预算、采购计划、实际采购支出凭证,核对政府采购年初预算编制是否做到应编尽编;年中因追加预算、政府采购目录及标准调整等原因,需要
补报的是否按规定补报政府采购预算;政府采购预算中确定的采购方式是否合规。
(二)项目支出真实性、合规性和经济性审查
1.审查财政部门和主管部门(单位)资金拨付是否真实合规
查阅批复的项目计划和预算拨款文件,审查财政部门、项目单位上级部门的项目支出总额和结构是否符合项目立项计划,资金拨付是否及时足额到达具体项目;是否按项目进度拨付资金,有无因管理滞后导致资金使用效益低下,有无截留挪用或损失浪费。
2.审查项目单位项目资金支出是否真实合规
查阅财政部门或主管部门批复的项目预算,项目单位的项目申报资料、财务账表凭证及相关电子数据,审查项目实际支出是否符合项目预算要求,会计核算是否符合有关财务制度,是否未经批准自行调整项目支出预算,是否挪用于其他项目或发放职工福利等。
3.审查基本建设项目支出是否符合基本建设支出相关规定
查阅项目概(预)算执行资料,审查基本建设项目建设规模和内容是否与原批准规模和内容一致,确需变更的是否按规定报原审批部门批准,有无未经批准擅自增加建设内容、提高建设标准、扩大建设面积、建设概算外项目等,导致建设内容发生变化或实际投资超过原有概算。
查阅工程(结算)决算书、施工图、竣工图、变更联系单、图纸会审记录等资料,采取实地丈量、复核计算、查询分析等方法,审查是否存在多计工程量、高套定额、重复计算工程直接费及间接费等问题。
(三)项目资金结转结余管理合规性审查
查阅项目单位申报预算、财政部门和主管部门批复的预算,以及项目承担单位账表凭证及相关电子数据,审查预算单位当年动用的以前年度项目结余资金是否编入年初预算,未编入年初预算的是否报财政部门审批后再使用;是否按国家有关规定,及时清理项目预算结余资金以及结转两年以上的资金,并按要求缴回财政部门统筹安排使用。
三、项目实施审查
(一)项目实施与相关批复一致性审查
查阅项目申报批复资料、项目支出报表、总账、明细账、会计凭证及相关电子数据,施工合同、监理合同、项目竣工决算相关资料,审查项目是否未按批复实施,审查是否存在项目建设进度明显滞后批复工期的问题。
(二)项目作业过程组织管理规范性审查
1.审查项目执行进度与资金拨付进度是否一致
查阅项目申报批复资料、项目支出账表凭证及电子数据,施工合同、监理合同、项目竣工决算相关资料,审查项目单位收到财政资金后是否及时组织项目实施,是否存在项目执行进度与资金拨款进度不一致的问题。
2.审查项目监理单位是否符合要求
查阅项目施工合同、监理合同、项目竣工决算相关资料,审查建设项目监理单位是否存在资质不合规的问题。
(三)项目建设中政府采购和招投标的合规性审查
1.审查项目建设是否执行政府采购规定
查阅项目支出的政府采购计划、采购合同等,审查是否存按规定编制政府采购计划,及时将政府采购计划报送政府集中采购机构。
将政府采购计划、采购数量和金额、资金来源等逐项与政府采购预算相比较,审查是否应编未编政府采购计划,是否随意变更采购计划和计划外采购。
查阅固定资产记录,抽查部分固定资产的验收单和采购合同,审查是否全部按规定实行政府采购;取得银行现金日记账,收支、固定资产明细账以及相关凭证,核对项目支出中的设备购置支出与政府采购预算是否一致,是否存在无预算购置货物、服务等;抽查部分支出凭证,检查政府采购的数量、金额、商品名称、型号与签订的采购合同是否一致。
2.审查项目招投标方式和过程是否符合国家规定
查阅项目支出账表凭证及电子数据、采购合同、招投标文件等,审查建设单位是否按规定对项目的设计、施工、监理、采购等方面进行公开招投标,招标程序及结果是否合规,中标单位资质是否符合要求;标底是否控制在总概(预)算的限额之内,招标文件编制依据是否合规;有无因招投标方式不合规,造成采购物资(设备、服务)质次价高等问题。
国际招标项目还应审查是否符合财政部门和国际金融组织有关规定,国际招标代理的选择、招标文件的编制和资格预审是否符合规定,程序是否规范,选定的代理商是否具备相关资格等,有无因招标不规范导致供货中断或周期性过长等问题。
基本建设项目还应查阅建安工程承发包合同及合同内容的调整情况,审查责、权、利约定是否明确,承包单位有无将工程分包给不具备施工资质的单位;工程监理单位的选择是否公开招标,监理单位与材料设备等供应单位是否有隶属关系或其他利害关系,是否存在施工单位与监理单位相互串通、弄虚作假导致工程质量存在重大隐患等问题。
3.审查项目合同是否真实有效
查阅招标文件、投标文件、中标结果、供贷(服务)合同,审查相关文件内容是否一致,是否存在订立虚假合同(协议),通过签订补充合同改变中标结果的实质性条款等,向有关单位(个人)转移财政资金、输送利益的问题。
四、项目验收审查
(一)项目验收过程规范性审查
查阅项目验收总结资料、专家评审资料、项目验收意见文本等过程文件,审查项目验收程序是否符合项目验收有关规定或行业规范,项目单位是否进行了验收自评价,项目验收是否经过专家评审,项目立项审批部门出具的验收报告内容是否真实完整。
(二)项目建设成果真实性审查
1.审查项目成果是否真实
查阅项目验收自评价报告、项目立项审批部门出具验收意见等确认的项目成果材料,按照可行性研究报告、项目任务书等项目立项材料提出的任务和建设要求,审查项目成果是否真实存在,有无借用其他项目成果充抵本项目成果等问题。
2.审查竣工决算报告支出数据是否真实
查阅项目竣工决算报告、项目支出账务资料等,审查竣工决算报表数据是否真实。
基本建设项目,还应审查竣工图纸及相关资料真实性,实物与图纸是否相符;依据竣工图纸、工程签证资料和工程量计算规则计算的工程量是否准确;工程定额套用(或综合单价)和取费,工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费,已摊销待摊投资等是否真实准确,核销各种非正常损失费用的理由是否充分,数字是否准确。
3.审查固定资产形成是否真实
查阅项目交付使用资产清单和资产权属文件,抽查并实地勘察交付使用资产,审查涉及固定资产是否真实存在,所有权归属是否
材料提出的任务和建设要求,审查项目成果是否真实存在,有无借用其他项目成果充抵本项目成果等问题。
2.审查竣工决算报告支出数据是否真实
查阅项目竣工决算报告、项目支出账务资料等,审查竣工决算报表数据是否真实。
基本建设项目,还应审查竣工图纸及相关资料真实性,实物与图纸是否相符;依据竣工图纸、工程签证资料和工程量计算规则计算的工程量是否准确;工程定额套用(或综合单价)和取费,工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费,已摊销待摊投资等是否真实准确,核销各种非正常损失费用的理由是否充分,数字是否准确。
3.审查固定资产形成是否真实
查阅项目交付使用资产清单和资产权属文件,抽查并实地勘察交付使用资产,审查涉及固定资产是否真实存在,所有权归属是否正确。
(三)项目建设效果性审查
财政项目支出一般用于公益性项目,不以营利为目的,衡量其效果更应注重履行公共财政职能、满足社会共同需要,以及推动国民经济和社会事业持续、健康发展的效果。
效果性审查以审核确定的项目成果为基础,针对项目特点选择有关经济、技术、社会和环境等评价指标,将建设成果与可行性研究报告和项目设计等相关资料相对比,对项目建设的有效性进行评价,判断项目在可行性研究、规划设计、预(概)算控制、建设工期、成果质量等方面是否存在的问题,并分析影响投资效益的各种原因。
1.审查项目目标是否科学合理
查阅相关规划和政策文件等,审查项目目标是否符合经济性、效率性和有效性原则,是否明确且切合实际;政策性因素或市场因素等外部环境发生重大变化的,是否及时调整项目目标。
2.审查项目是否实现了预定目标
实际达到目标可以量化时,则采用相应的数额;不可量化时,可以采用专家评议、调查问卷等得出结论。
可采用目标完成程度来分析对总体目标和阶段性目标的实现情况,具体公式为:
目标完成程度=(实际达到目标/预期目标)×100%
查阅项目验收自评价报告、项目验收专家或外部独立机构验收评价意见、项目立项部门验收意见等书面材料,采用访谈、问卷调查、实地勘察等方法,审查项目是否按批准的设计方案组织实施,是否完成项目计划建设内容。
3.审查项目是否实现了预期效益
审阅项目立项申报文件、可行性研究报告、专家评价意见、项目运行资料等,审查项目是否按计划实施,其产量、质量、服务能力、服务水平和受益人群满意度等指标是否达到预期效果。
评价民生领域项目和产业发展引导项目是否实现预期效益时,可以走访受益群体,统计受益人数及其满意度。
如审查土地整理项目的实施效果,可以调查当地农村集体经济组织、农户的参与及认可情况;审查产业发展引导类项目的实施效果,可以走访获得引导项目的企业,计算项目总投资中财政拨款与企业自筹资金的比例关系,分析财政资金引导放大的效果。
4.审查项目是否取得较好的社会经济影响
项目影响评价主要包括社会影响、环境影响、经济影响等。
项目影响评价时应当考虑项目在社会、经济、资源环境方面的持续影响力,进行综合评价。
(1)审查项目是否取得较好的社会影响
审查项目对所在地区和社会的影响,项目建成后是否有助于改善居民生产生活环境、发展区域经济、提升城市功能、维护社会安定和提高社会福利等。
根据资金用途不同,社会影响评价应选取不同的评价目标,如卫生项目主要评价其对改善居民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响,农业设施项目主要评价其对农作物减少病虫害、防晒节水、稳产高产增加农民收入等的影响等。
(2)审查项目是否取得较好的环境影响
查阅经批准的环评报告、项目运行时的环境监测数据等资料,采取实地勘察等方法,了解项目运行对环境的实际影响,重点审查治理环境、污染控制、恢复生态平衡等方面采取的措施是否有效,是否达到环评报告提出的目标。
(3)审查项目是否取得较好的经济影响
查阅项目立项申报资料和项目运行报告等资料,采取定量与定性分析相结合的方式,审查项目对区域和行业发展带来的直接或间接效益是否真实,是否达到了项目建设目标。
可采用的指标主要包括对国民经济及区域经济增长的贡献、对财政税收的贡献、对外贸出口的贡献、产生的就业岗位数量、消耗的国内资源成本等。
项目经济社会影响的评价方法☜
项目经济社会影响的评价,是项目支出审计的难点问题。
不同性质项目的绩效要求各不相同,有的注重经济效益,有的注重环境效益,有的注重社会效益,而有的需兼顾经济效益、环境效益和社
会效益。
因此,评价项目效果应体现项目特点,有所侧重,选择合适的评价事项和评价方法,具体可以通过以下几种形式实现:
一是对比分析。
即将项目实施之前与项目完成之后的情况加以对比,或将项目可行性研究阶段的预计结果与项目实施的实际结果相比较,分析差异及其产生的原因,揭示项目立项决策、实施取得的成效和存在的问题。
二是访谈。
根据实际需要事先准备一系列问题,通过召开座谈会或与有关人员直接面谈、电话交流,了解有关人员对项目实施的满意度、存在的问题及原因等。
访谈的对象既可以是项目立项审批部门人员,也可以是项目实施单位人员、外部有关专家、有关干部、群众等。
三是利用专家及社会力量。
影响评价具有一定的工作难度,往往会涉及一些超出审计人员专业判断的事项,如对土地治理项目的一些特殊资产的数量和实物状况进行测定,对某些间接经济效益和
社会效益进行评估,需要专业的专家意见、法律意见等。
在这种情况下,就应当考虑利用外部专家或社会独立机构的力量。
四是问卷调查。
根据评价事项的需要,可设计出一系列具有针对性、模式化问题的表格,发放给被调查目标群体用于收集信息和证据。
如评价农业综合开发项目实施后产生的社会影响时,就可设计包括配套农户增加养奶牛的头数、带动农民就业数量、农民年收入增加情况、农民满意度等问题的调查表格,发放给项目实施单位、农户等回答。
五是实地勘察。
审计人员可以到项目实施现场、受项目实施影响的单位或地区进行实地观察,了解项目实施、运转状况以及项目实施的影响,并将其与通过其他方法获取的资料进行对比,获取必要的审计信息。
如在评价农村中小学布局调整项目对农村义务教育人群的影响时,就可以到接受被撤并学校学生的学校,实地观察课堂拥挤状况,进而评价该项目对中小学生就学的不利影响。
六是审计抽样。
可以运用审计抽样技术合理确定被调查人群,通过样本人群的结果推断出总体结果。
以农村中小学布局调整项目为例,受该项目影响的农村中小学校和学生众多,不可能实地调查每个学校、每个学生,但该项目总体评价又需要审计人员回答布局调整后,学生就学距离增加多少公里、就学负担加重程度、学生和家长对布局调整的满意度等问题。
为此,可以随机抽查部分学校的部分学生,通过发放问卷表格、电话访谈、实地走访学生家长等多种方式了解情况,从而评价农村中小学布局调整对学生、学生家长、基础教育事业发展的总体影响。
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