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浅谈民主化进程中的公民参与问题
浅谈我国民主化进程中公民参与的问题
——以制度化参与为视角
内容简要:
关于公民参与定义,有广义的公民参与概念和狭义的公民参与概念。
本文主要是在中国政治民主改革的大背景下,以制度化参与为视角探讨公民参与的问题。
概述我国民主化进程中公民直接参与的积极意义和现状,重点分析公民直接参与的制度化建设中所存在的问题和解决对策。
关键词:
民主化、公民参与、制度化参与、程序原则
一、政治民主化进程中公民参与和公民参与的制度化
(一)关于公民参与定义
关于公民参与定义,有广义的公民参与概念和狭义的公民参与概念。
公民参与,概括说来就是指公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人,参与公共政策的制定执行及其公共事务的管理,并对政府实施监督的活动与过程。
因此,广义的公民参与,既包括选举政治代言人的民选活动,又包括公民直接或间接地参与公共政策的活动,覆盖着整个政治生活的各个方面。
狭义的公民参与,指公民直接地或者间接地通过某些合法方式对政治生活中某些方面的参与,这些参与行为往往事关参与者的某些自身权利或公共利益。
狭义的公民参与概念,主要是从具体研究领域出发进行界定的。
例如,从公共政策的角度来说,公民参与是指与某项公共事务或政策有利害关系的个人或团体,直接或间接参与政策制定、实施过程,以保证政策程序公正和结果公平的决策参与活动或信息咨询活动等等。
本文主要是在中国政治民主改革的大背景下,较为广泛地探讨公民参与的问题。
(二)民主化进程中公民参与的必要性和积极性
我国是人民当家做主的社会主义国家,人民有权利参与国家事务的管理,我国政治改革的过程中要不多深化和推进人民民主。
中国共产党始终代表着中国最广大人民的根本利益,坚定不移的贯彻党的群众路线,“从群众来,到群众中去”。
这是民主化进程中必须扩大公民参与的逻辑起点。
民主化新思潮中的“参与式民主理论”、“民主行政理论”、“政府治理理论”,也为公民参与的必要性提供了一定的理论证明。
公民参与还有其积极地现实作用。
首先,广泛的公民参与,有利于选举、立法、司法、行政的民主和公正,有利于推进推进我国着呢股指民主化的进程。
其次,公民参与,有利于加强民主监督,推动政府职能转变,不断促进政府政务的公开和透明,进而对防治官员腐败和不作为等都有积极的作用。
再者,公民参与公共政策的制定和执行等过程,可以促进政府决策的科学性和公正性,减少行政的盲目性。
与此同时,公民参与,还可以促进公民与政府间的双向互动,不仅使公民的合法利益和合理愿望得到更多地考虑和落实,还提高了政府行政的合法性和有效性,减少了政策执行的困难和阻碍。
二、民主化进程中公民参与的成就与现状
随着我国改革开放日益深化,社会主义市场经济的渐趋成熟,政治民主化进程的不断加快,不同利益群体之间不断分化调整,为更好地维护自身的利益,我国公民更多地参与到政治生活中来。
主要表现在以下几个方面:
(一)公民参与意识日益增强
随着改革开放的成果日益从经济活动扩展到政治领域、文化观念领域,公民的文化水平和科技水平不断提高,自由民主思想不断解放,因此,公民的民主参与意识也日益增强。
首先,不同利益群体及其边缘化的个人都要求维护自身利益,促使我国公民的维权意识不断增强。
他们日益认识到“人民当家做主”的地位和权利,开始积极主动地行使各项民主权利,进而要求更加民主自由的政治生活空间。
公民权利意识和民主参与意识的觉醒,促使公民参与的深度和广度不断拓展。
我国公民的公民参与知识不断积累,他们利用越来越多的途径和方式进行参政议政,更加深入地参与到各项政治民主活动中来。
从制度性参与到非制度性渗透,从立法到行政,从选举到司法,从政策的制定到行政的执行,我国的公民参与程度日益深化,并逐步开始建立相应的程序和制度。
(二)公民参与的制度初步形成
为更好的实现政治民主,为公民维护和表达自身利益提供保障,我国不断深化政治民主程度、探索民主的新形式、新渠道,如民主协商制度、专家咨询制度及民意测验制度等等;并且不断建立和完善公民参与的新制度,如选举制度、基层民主制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评建议制度等等。
近年来,各级政府不断加大实施“公示制”,政府断公开公共行政活动,公示工作计划、职责范围、行政程序、人员管理、经费开支等内容,保证人民对政府行政活动的知情权,自觉接受社会监督,逐渐实现政府职能转变。
(三)公民参与的非制度化渠道和形式异军突起
目前我国正处于转型时期,许多新的社会问题、生活质量问题大量涌现。
对于其中的一些新问题,政府尚未找到妥善彻底的解决办法。
公民迫于自身利益要求,在原有公共管理体制之外采用新方式、新渠道,不断向政府建言献策,提出更多地建议和意见。
尤其在网络技术日益普及的今天,博客、论坛、拍客、微博等等新的形式不断参与到政治生活中来,成为不可忽视的声音。
网络在公民参与发挥着重要的作用,不断加强对政府的舆论监督和影响,促使政府建设官方网站,公开电子政务,开设政府热线或官员微博等等。
三、民主化进程中公民直接参与的制度化问题
虽然我国的政治民主化进程不断加快,公民参与的深度和广度也日益拓展;但是,在公民参与的扩大和发展中,仍然存在着许多不可忽视的问题和障碍,尤其是我国公民参与中的制度化参与程度低、不成熟。
政府,作为国家政治生活和行政管理的主体,为公民提供的参与制度和机制状况,是影响公民参与水平的决定性因素,是衡量我国人民民主程度的一个重要指标。
(一)公民参与的制度和机制短缺
目前,我国的公民参与,主要通过投票、选举和参加政协会议等机制来实现的。
在我国,权力往往纵向集中于中央,横向集中于各级党委。
这种权力机制,集中多于民主,又缺乏相应的制约机制,导致政策或工作计划往往会融入领导人的个人意志,又或因领导的换届而变更,影响政策的持续性和发展规划的长期性稳定性。
(二)公民参与的制度化机制缺乏程序规则
公民参与,需要有程序规则来进行引导、约束和保障。
公民参与的程序规则,应该包括公民的参与权利、可以参与范围、参与内容、参与流程、执行监督和责任追究、参与权受到侵犯后的补救方法等等细节。
一方面,没有合理的程序规则,会导致政府对公民参与的约束和忽略,进而导致公民参与的形式化。
作为我国社会主流价值观之一的集体主义思想,是本身就约束着公民参与的积极性和有效性。
而政府又长期占据权力的核心地位,短期内难以适应公民和社会组织对立法、司法、行政等领域的参与。
如果公民参与没有明确的程序规则,就无法使公民参与的保障,导致公民参与的制度机制形同虚设、方法渠道流于形式。
如信访部门,成为拘禁部门;领导接见日,却整日不见领导;民意热线,无法接通;价格听证,逢听必涨;领导决策,专家圆谎等等。
另一方面,没有合理的程序规则,公民参与就无法真正落实。
在我国,公民对事关切身利益的教育、就业、医疗、交通等公共事务有强烈的参与愿望。
但是,由于普通公民自身有限的专业知识背景和参政议政经验,他们迫切需要明确的参与程序给予引导和参照。
如果没有合理明确的程序原则,公民参与就会出现“对公民参与持冷漠态度”、“参与者不懂如何参政议政”,、“参与超越权限或范围”等等情况。
(三)制度化参与的法律程序缺失
我国的公民参与,其制度化机制缺乏程序规则,流于形式而不见预期效果,根本原因在于没有完整明确的成文法对公民参与的权利、范围、程序和原则进行规定和保障。
关于公民参与的程序等,“中国政府机关内部有许多成文和不成文决策规定和惯例,但很少用法律确定某种程序并将公众参与作为程序中必不可少的内容,即使对公民参与立法规定得最前卫的《立法法》,亦用的是应然叙述状态,而没有用“必须”之类的必然叙述状态。
”【1】因此,公民参与的种种权利和范围没有完整、全面、专门的界定,造成公民参与中的知情权、发言权、投票权、监督权、责任追究权等等因缺乏专门法的保护而被某些政府部门漠视或剥夺。
此外,在公民参与的操作程序上,诸如程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等具体的实施办法,尚无明确详细的规定。
政治民主化进程中的公民直接参与,如果缺少法律保护,就会使公民参与的权利“名不正而言不顺“,参与的过程和途径缺乏法律保护,参与中的监督和责任追究缺少法律后援。
(四)制度化参与中社会组织的参与程度低、不成熟。
公民的许多活动都要依赖于各种“组织”。
而在我国,这些公民组织往往带有明显的官方色彩,他们大多是在政府的扶持下成立的,如妇联、工会、共青团、文联、作协、居委会、村委会等等。
甚至大学中的学生会组织,也是在党的领导和授意下组建的。
这些半官方色彩的社会组织,缺少对公民的切身利益和要求的“知无不言,言无不尽”式的直接表达,其民意代表性因此大打折扣。
处于社会转型时期的中国,不断涌现出一些新的社会组织、利益团体;但是由于没有相关的机制将其纳入公民参与的体制内,他们在政治民主、公民参与中的作用还比较有限。
总体来说,我国民主化进程中,公民的直接参与才刚刚起步。
其法定的参与机制和参与渠道太少,“第三部门”的参与数量、质量问题较多,公民参与的程序原则也不够健全明确,有关公民直接参与的法律程序更不健全……因此,我国现有的公民参与制度和机制水平还很低,还不能达到预期的效果。
四、民主化进程中如何促进公民参与的制度化建设
我国公民参与的制度和机制发育尚不成熟,公民参与的制度化程度低,为适应我国社会转型时期的民主建设和广泛的利益主体的参与需求,我们要不断建设和完善公民参与的体制与机制。
(一)探索和建设公民参与的制度与机制
致力于建立和健全公民参与的制度与机制,我们首先从以下方面做出努力:
1、完善和整治原有的公民参与机制
一是完善选举制度和人民代表制度。
合理规划人大代表的人口比例,更好地体现人人平等、地区平等和民族平等;加强对选举过程的监控监督,保证选举的公正性,尤其要保障公民的选举权,保证公民的选举信息不被偷窥、泄露,选举结束后不被报复;对各级人大代表选举机构、名额及比例等问题进一步细化和明确规定;严查严办贿选问题。
二是改革和完善信访制度。
实行信访部门各机构的专职化,专项问题专门机构接待;改革信访部门与地方部门的利益关系,割断地方政府对信访部门的左右;建立健全信访责任追究制度,实行“首次信访一次解决”、“谁主管谁负责”的原则;为信访公民提供法律援助、行政和经济等救济权等,保证信访的人员安全和渠道畅通。
三是完善听证制度。
健全听证程序及规则,实现听证会召开前、听证中、决策后等过程、信息的公开透明;合理确定代表的比例及来源,保证参与者的广泛代表性;扩大听证制度的实施范围,如价格决策、重大的工程建设决策、重要的人事任免决策、重要的教育、科技决策。
2、建设公民参与的新制度和新机制
鉴于我国政治生活中公民参与的制度和机制比较缺乏、发育程度低,我们要不断借鉴西方民主参与的经验,并肯定和引导公民在实践中创造的新的参与渠道、参与形式。
首先,建设民意调查制度。
建设和扶持各种独立的民意调查机构,尤其是民间自发组织的民测验机构,是弥补我国公民参与不足的一个切实可行的途径。
为使得民间调查机构成为表达社情民意的新途径、和政府决策的咨询机构,还要进一步加大政府与民意调查机构的合作力度,并进而程序化、制度化。
其次,建立社会讨论决策机制。
采用召开座谈会、对话会、听证会、专家评议会等形式,为公民提供建言献策的平台,使公众能够对国家的政策问题进行讨论、分析并商讨解决方案,以供政府参考,促进政府决策的科学性、民主性。
第三,要推行电子政务,实现政务信息公开。
一方面,建立一整套法律、法规体系,强制和规范政府的政务公开机制。
另一方面,不断增加电子政务的信息量。
凡是可以在网上公开办理的政务、公务,都实行网上办理。
这样既加强公民与政府之间的交流,又满足公民的知情权,为公民参与提供足够的信息资料和前提条件,拓展和深化了公民参与的广度与深度。
第四,加强网络参与形式的引导与建设,扩大公民参与的平台。
使电子民意调查、电子公民投票、电子邮件问责、网上热线等等表达利益、监督、建言的形式程序化、制度化,加强其可操作性,创造网络民主和网络参与的氛围。
(二)完善公民参与的制度化机制,明确程序与规则
在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与的方式、途径进行明确的规定,使其可以按一定的程序进行实际操作,并用法律的形式固定下来,做到有法可依、依法参与,使公民参与做到制度化、规范化、程序化。
(三)加强对制度化参与的法律建设和保护
完善公民参与的相关法律制度,形成一整套的有关公民参与的各个方面的专门法,是切实保障公民参与权利的一项重要措施。
一方面,通过立法明确并保障公民参与的权利;另一方面,对公民参与的权利进行合理界定,即合理限定公民参与的范围,明确和细化公民参与的程序、原则;此外,还要对公民参与的合法性、强制性进行规定,对须经公民参与而无参与的、未经公民参与而造成损失的、阻碍或漠视公民参与的行政或决策行为等,进行追究与问责。
(四)加大社会组织参与的制度化建设。
社会组织,尤其是民间组织,是政府与公民沟通的一座重要桥梁。
民间组织在政治民主生活和和公民参与中发挥极大的作用,要重视对民间组织的建设与引导。
一方面,要加强民间组织的立法保护与规范,使民间组织制度化、规范化和法治化。
同时。
也要加强民间组织自身能力的建设,提高民间组织的活动能力、组织管理能力、资金筹措和运作能力。
参考文献:
【1】《浅析转型期公民参与公共政策的困境与对策》,温淑春,《前沿》,2009年09期
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- 浅谈 民主化 进程 中的 公民 参与 问题