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积极借鉴欧洲城市规划管理的有益经验
积极借鉴欧洲城市规划管理的有益经验
作者:
杨鲁豫发表:
中国建设报
现代城市应该怎样高水平规划管理,老城重建与新区开发
如何实现和谐统一,怎样破解城市发展中的生态环境保护、
历史文化保护,实现人与自然相依共存和可持续发展。
带着
这一系列问题,今年 4 月,先后赴德国、奥地利、瑞士等国家,
考察了柏林、慕尼黑、维也纳、萨尔茨堡、伯尔尼、日内瓦、洛
桑、苏黎世等城市,收获颇丰,受益匪浅。
一、欧洲城市印象
考察团途经的欧洲几国都具有浓郁的特色风貌,各种风格
的建筑同众多著名的广场、公园和历史街区交相辉映,使人
感受到历史的创造和文化积淀,感受到自然的亲切、环境的
优美、艺术的力量、建设的辉煌。
许多城市尽管历尽沧桑,至
今仍保持着迷人的魅力。
(一)城市历史文化保护与现代建设发展。
西欧具有悠久的
历史,至今西欧各国仍保存大量各个不同历史时期的古建筑,
这些古建筑是西欧各国历史的缩影和文化的精华。
对此,西
欧各国政府和广大人民倍加珍视和爱护,在工业化、城市化、
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现代化的进程中,传统文化、历史建筑得到充分的尊重和保
护,并成为其丰富的旅游资源,吸引了千千万万的世界各地
游客。
欧洲的城市大都尽可能地将自身的历史文化风貌完整
地保存和展现出来,城市也因此而更显神韵。
如,奥地利维也
纳政府规定,任何一栋房子的维修,不管工程大小,哪怕是换
一片瓦、修补一条裂缝,或者粉刷一下墙面,都要事先向政府
写出书面报告,详细说明使用什么材料、涂刷什么颜色、采取
什么施工方法等等,待政府审查批准后,才能按照批准的方
案实施。
任何组织和个人都得照此办理。
正是有这种严格的
城市建设法律法规,才使各个时代的建筑很好地保留下来,
使后人真正欣赏到建筑这个“凝固音乐”的不朽魅力,同时也
避免了“千城一面”现象。
这些国家尊重保护传统文化,并不因循守旧、停滞不前,
而是在发展的基础上,把古建筑的保护与城市的建设发展有
机结合起来,实现新与旧、古老与现代协调发展,遥相呼应,
相得益彰。
“
(二)城市交通规划和管理。
城市小,古建筑多,街道窄,交
通混乱日益加剧,车满为患”已成为欧洲众多城市严重的问题,
但是很多城市政府通过采取综合措施,较好地解决了交通问
题。
一是规划建造新城,把老城的生产职能、商住功能大部转
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移到新区,减缓老城的人员流动压力;二是大力发展地铁建设,
把大部分人流交通转入地下;三是大力发展公共交通,使其成
为主要交通工具;四是对进城车辆收费,利用经济手段调控流
量。
为解决停车问题,欧洲国家无例外地加大了道路路网的
密度,小街小巷特别多,有时候一幢大的楼房就形成一个街
区,街区小路一般都为单向行驶,道路两侧和中间隔离带都
用来做停车位。
欧盟各国之间高速路四通八达,将欧洲各国
大小城市串成一个整体。
据了解,欧盟 15 国高速公路有统一
编号,如欧洲 1 号、欧洲 2 号等,各国也有自己的编号。
汽车
上了高速公路,驾驶员不必担心迷路,高速公路上醒目准确
的路牌会提示沿着某号公路就能顺利到达目的地。
欧洲航空、航运、公路、铁路交通发达,他们依法治路,强
制管理,增强交通安全意识,降低事故率,杜绝违章行驶,收
到好的效果。
欧洲高速公路大多建设年代早,设计水平低于
我国现在水平。
一般高速公路设有两车道,基本满负荷运行。
虽然路况并不比我国好,但交通秩序井然有序,沿途很少看
到交通事故,这缘于依法有效的管理:
一是路段每百公里设有
强制司机休息的综合服务站,司机可以缓解疲劳、检查车辆
及加油,游人可以下车方便、购物就餐。
二是车辆安装“黑匣
子”,记录着车辆行驶速度、里程、时间、载员等情况资料。
欧
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盟交通局强制规定,所有旅游车每天行车时间不得超过 8 小
时,警察上路检查超时、超速、超员一目了然,依法严肃处理,
不讲情面。
三是强化交通安全意识,各种车辆前后挡风避免
玻璃上贴有行车速度标志,慢车让快车,货车让客车,客车让
轿车。
由于采取了强有力措施,杜绝了违章行驶,保障了交通
安全。
(三)城市生态环境。
不论是城市还是乡村,映入我们眼帘的
天是蓝的,地是绿的,水是清的。
在高速公路的两旁,是绿草
如茵的牧场和无尽的乔灌相间树林,间或点缀着零落的农舍、
村庄。
牧场上,田野上,不时可见到成群的鸟儿在觅食、飞翔;
在各个城市的广场上,成群的和平鸽争抢游人抛来的食物;公
园里,随处可见野生的天鹅、水鸭等在湖中游动,丝毫不在意
岸上伸手可触的游人……这一切,构成一幅幅人与自然和谐
相处的生动而美丽的画卷。
考察期间,我们没有涉足什么名
山大川,但我们却处处感受到西欧各国秀美的山川,洁净、优
雅的城市环境。
欧洲各国对生态绿化投入了极大的关注。
沿
阿尔卑斯山脉处处风景如画,远处白雪皑皑,近处绿树成荫,
碧草似毯,看不到裸露的土地。
地面绿化率、森林覆盖率都很
高,景观非常漂亮。
所到各国都会感受到欧洲大气环境质量上乘、空气清新,
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这都要归功于各国政府和国民长期重视绿化和环保的结果。
城市绿化除皇家园林追求规整的构图、宏伟的气势,一般均
不做刻意的雕琢,自然大方,不拘一格。
城市中随处的绿地、
草坪、树林配以情景雕塑、艺术雕塑和喷泉点缀,使城市具有
很高的艺术品位又生机勃勃。
欧洲境内河流、湖泊众多,欧洲
的城市规划中特别注意绿化与城市水系相结合,自然亲水岸
线的做法十分普遍。
如果说欧洲许多城市是生态花园的话,
乡村则是城市花园的扩展和延伸。
奥地利、瑞士等地的乡村
一派宁静安详的现代田园风光,便捷的交通、发达的旅游业、
机械化的劳作使城乡生活水平的差别很小。
强烈的环保意识,
为生态的保持与可持续发展提供了保障。
(四)旅游业商业十分发达。
随着欧盟各国之间贸易自由化
的政策、竞争规则的协调一致、消除信息和消费者保护的非
关税壁垒等措施实施,使旅游业获得了新的扩张机遇,拥有
了更大的发展潜力。
欧洲国家大都具有得天独厚的自然环境,蓝天、碧水、森林、
草原、适宜的气候,他们对环境保护的重视,是促进旅游业发
展的主要原因。
据介绍,在奥地利维也纳市中心,有一栋临街
矗立的大楼,为了保护一棵古树,在设计和建筑施工时,不得
不让大楼外墙凹进去一块,给这棵古树留下充分的生存空间。
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楼建起来后,墙面看起来似乎不那么对称,但这种高度的自
然保护意识,却被传为佳话。
奥地利的旅游景点除了自然风
光外,主要是皇宫、古堡、雕塑、广场、老市政厅、教堂等人文
景观,整个奥地利就像一座巨大的多姿多彩的建筑博物馆,
不同历史时期、不同风格和不同流派的建筑,都很容易欣赏
到。
这些景点尽管历经几百、上千年,但大都保护得相当完好。
奥地利政府每年都投入巨额资金用于皇宫、城市公园建筑与
绿化的管护,而维也纳的皇宫及公园的大门都是免费向游客
敞开的,除了进入存有重要文物的宫殿内部参观,游客无须
花一分钱。
由于吸引了大批的游客前来观光,全社会的旅游
综合经济效益提高了,国家的税收收入增加了,旅游投入就
成了有源之水。
我们看到,奥地利许多城市不是没有摩天大
楼和高架桥,但都选址在远离城区的郊外,不使其影响城市
的整体风格。
欧洲诸国旅游商品丰富,购物环境优越。
绝大部分旅游
点商店或是百货公司,购物一般不讲价,商家不宰客,价格比
较公道,游客可以放心购物。
导游拿的只是常规佣金,而且都
是避开游客耳目进行。
导游还常常带游客到他们拿不到佣金
的市中心大商场去购物,使游客感到满意、实惠。
为了鼓励国
外游客在欧洲购物,欧盟国家还实行了对非欧盟成员国居民
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免税待遇,因此旅游购物成为欧洲旅游经济的重要来源之一。
旅游从业人员都十分敬业,具有很高的职业素养。
司机每天
都把游客乘坐的大巴清扫得干干净净,上下车礼节周到。
翻
译和导游对本地的政治体制、经济状况、社会问题以及历史
文化十分熟悉,讲解深刻独到,通俗易懂。
酒店服务人员彬彬
有礼,谈吐举止显示出良好的教育和素质。
二、欧洲城市建设的经验和特点
这些城市先进的规划理念、规范的建设流程、完善的城市
设施,所体现的是在城市规划建设方面科学的态度和务实的
精神。
其经验给予我们许多启示。
(一)成功地实现了旧城重建与新城开发的和谐统一
欧洲许多城市都具有悠久的历史,每一座古城内都有大量
文物、古迹和各个时期的建筑。
为了保护历史风貌,他们在城
市现代化建设的过程中,坚持在老城区内禁止建高层现代化
建筑,新建筑必须同所在地区历史时代的建筑特点相符合。
老建筑只能对其内部设施进行改造,而建筑的外形和结构则
必须保持原貌。
这样既满足了人们对现代化生活设备的需求,
又完美地保留了古建筑的历史风貌,成功地实现了旧城改造
与城市现代化建设的有机结合,从而使现代化大都市同时又
成了一座活生生的建筑历史博物馆。
走在街头,就如同在读
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一部史书,每一条街道都留下了它鲜明的历史故事。
历史在这
里凝固了,它变成了一个标志,静静地向人们述说着过去;它
变成了一种资源,一种财富,毫不吝啬地留给了后人。
然而在
新城区,则是现代建筑鳞次栉比,成功地实现了城市建设发展
中历史和现代的完美统一。
(二)实行严格的城市规划管理
欧洲各国在城市规划管理方面为我们提供了许多可资借
鉴的经验。
我们就此对德国作了重点考察。
德国是世界上高
度城市化的国家之一,其城市发展始终遵循一条规则:
既要考
虑市场竞争的原则,也要顾及社会公共利益的需要。
其城市
规划主要特点是:
1、统一筹划,协调发展。
德国的城市布局相对合理,城市化进
程中大中小城市并行发展,大城市为龙头,但不显得过分突
出,小城镇遍地开花,遍布全国各地。
在城乡建设上一方面严
格管理土地、环境等重要问题;一方面又大量放权给地方,充
分发挥地方的积极性和自主性。
只要在规划法的框架内,各
级政府自己决定建设管理事项。
2、强调公众参与。
德国的城市规划可以分为土地利用规划和
建造规划,其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所
规定的程序进行的。
首先是做出编制的决定,通过各种形式,
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如报纸、宣传册、居民大会等,将规划的目标、必要性等宣布
给公众。
然后编制者和与规划相关的公众代表共同编制几种
规划草案。
市民通过各种形式参与规划草案的讨论,如公告、
传单、各种展览会等等。
根据公众意见,规划部门将这些草案
合并成一个方案。
在确定方案以后,进行公众展示,进入公众
参与的第二阶段,并邀请相关人士进行评论。
规划部门对收
集的意见和建议做进一步的调查和审评,之后纳入到规划方
案中,如果涉及到的内容修改变动很大,则要重新进行第二
阶段的公众参与。
最终确定的方案成果,要连同对市民和公
共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批,并
公布审批结果。
3、规划执法非常严厉。
规划局有权制止违章者的违章行为,
若违章者不服可向法院起诉,法院则向规划部门的上级查询。
上级规划部门直接检查下级规划部门的行为,并向法院回复,
法院依此进行裁决。
(三)运用现代科学技术解决城市难题
在城市建设的过程中,人类遇到了许多共同的难题,如交通
堵塞、垃圾处理、环境污染等等。
考察过程中,我们欣喜地看
到,西欧一些城市运用现代化的科学手段,比较好地解决了
这些问题。
如城市垃圾的处理,考察团所到的城市几乎无一
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例外地实现了垃圾分类,而且垃圾的收集、清运和处理,形成
了一个完整的系统。
整齐漂亮、形态各异的分类垃圾箱,在城
市街头四处可见,并不使人感到有碍市容,有些甚至成为城
市的一大景观。
另外,垃圾分类一方面避免了资源浪费,大量
的纸张、塑料、玻璃直接变成了工业原料;另一方面也大大地
减少了需要处理的垃圾量,节省了费用。
慕尼黑市仅垃圾分
类所产生的效益每年就有十几亿美元。
(四)严格城市管理,实现城市环境保护和方便居民生活的
有机结合
西欧许多大中城市的市中心都建有农贸市场。
慕尼黑市在
市中心玛利莲广场的旁边建有全市最大的维多利亚露天菜市
场。
这里出售的都是来自于巴伐利亚农村的新鲜蔬菜、水果、
鲜花、鲜肉等。
尽管这里的商品价格比超市还要高(因为比超
市商品新鲜),但仍十分受市民的欢迎,交易兴旺。
为了方便
居民生活,政府对市场实行严格管理,这些处于市中心的农
贸市场整洁美观,别具特色的各种商亭、摊位同周围环境浑
然一体,既满足了居民生活的需要又没有影响城市环境。
(五)广泛采用建筑节能措施
在西欧和北欧的一些国家,高舒适度、低能耗的建筑非常普
遍。
其造价可能比一般建筑高出 5%%左右,但由于节能和优
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化组合,每年的运营费用却可节约 60%%,成为世界上居住
品质最高也是最科学的地区。
在欧洲,一些国家以法律形式
明文规定,建筑必须达到一定的节能要求。
如瑞士,对建筑物
的隔热型玻璃都有强制规定,因而使得节能技术与材料都比
较成熟,使用普遍,大批量生产也使成本不断降低。
在西欧地
区建设节能型建筑,成本一般增加 5%%至 10%%。
不少建筑
公司建楼时,玻璃幕墙多采用双层可呼吸式幕墙系统;住宅除
了使用加厚外墙保温层、利用“断桥”式窗框、使用中间充惰性
气体的中空玻璃等技术外,在利用太阳能、采集雨水、中水
(淋浴等生活用水的二次利用)循环等方面也做得很精心。
用
高效保温围护结构,智能系统对太阳能和常规供热系统进行
智能调控,保持热水温度恒定;利用通风和夜间热补偿技术减
少住宅热损失。
资源利用上尽量开发绿色资源,如风能、太阳
能等,生态住宅区的一般住宅已接近低能耗水平。
为了保护
自然资源和环境,在城市建设中确定建造方案和选择建筑材
料时,尽可能利用可再生、可更新的原材料,采用可循环使用
的产品,以减少材料用量,减少污染,达到材料绿色化,技术
集成化。
三、搞好城市建设和旧城改造的思考
思考一:
坚定不移地实施可持续发展的战略,高度重视环
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境保护。
西欧各国优美的城乡环境并非完全天赐,这是各国
政府和人民总结经验教训,多年来不断治理和保护的结果。
如泰晤士河,在 19 世纪初工业化浪潮中,由于大量工业废水、
生活污水排放,至 1850 年河里的水生生物基本绝迹。
经过 25
年的努力治理,收效显著。
至 19 世纪 80 年代,河流水质已恢
复到 17 世纪原貌,达到饮用水标准,成为一条清澈的都市河
流,100 多种鱼类重返泰晤士河。
西欧其它国家也都有过类似
“先污染,后治理”的历史。
因此,我们在工业化、城市化的进
程中,应借鉴西欧的经验教训,坚持经济建设、城市建设、环
境保护并重,坚持“预防为主,防治并举”的方针,不重蹈“先
污染,后治理”的覆辙,将青山、碧水、蓝天、绿地留给子孙后
代。
思考二:
坚持新区开发和旧城改造并举,保持整个城市的
有机统一。
旧城改造与新区开发是城市发展两个经常性的内
在动因,城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过
程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。
处理好新区开
发和旧城改造的关系,既能够合理调整城市结构及布局,又
能够促进新旧区协调发展,加速旧城改造进程。
济南市要积
极借鉴国外先进经验,继续走好老城提升、新区开发的路子。
老城的提升主要通过调整城区的空间布局,疏解人口,减轻
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压力。
要对旧城区进行战略性规划研究,调查清楚旧城区内
的土地使用及建筑现状统一规划确定需要拆除重建、需要改
造、保护的地块和建筑,统一确定道路交通公共服务及绿化
开畅空间等系统性设施和空间,要克服和避免大大超载本地
经济承受能力和市场信息吸纳能力的大拆大建现象。
遵循可
持续发展的整体性原则和效益性原则,依据经济实力科学合
理地安排旧城改造的工程规模。
旧城改造不但要考虑经济因
素,还要考虑生态环境质量因素,决不能以牺牲环境为代价
发展经济,或者走“先污染、后治理”的老路,旧城改造的建设
标准必须以保证能够在原有基础上提高旧城生态环境质量为
标准,努力营造人与自然和谐共存的生态环境。
对于新区的
发展,要在统一的规划指导下,加强集中开发,提高组织管理
力度。
注重合理安排关系人民群众生产生活的城市基础设施
和公共服务设施的布局,使新区在起步阶段就具有完善的综
合服务功能,有很高的集聚能力。
新区建设也要注意追求与
旧城文化风格的和谐,通过历史文化符号标志的传递,体现
地域的文化特色和环境特点。
要对山、泉、湖、河、城统一规
划整合与开发,营造天蓝、水清、地绿、路畅的最适宜居住生
活和创业发展的人居环境,实现环境生态、人文景观与现代
化气息和谐交融,展示省会济南的城市新形象。
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思考三:
特别注重保护历史文化和泉城特色,实现人、自
然和文化的和谐发展。
我们国内许多城市,虽然拥有国家历
史文化名城的称号,在旧城改造、小区开发中却把大量古建
筑都拆掉了,古街旧巷不见踪影,历史和文化遗存无处寻觅。
现在为了发展旅游,又在新建仿古建筑一条街等等。
而且,国
内许多城市互相效仿,雷同太多,城市之间区别不大,特色不
鲜明。
每个城市有每个城市的特色,不能为了追求热点而千
城一面,更不能让世俗、喧闹的事物破坏其本身的美好。
一个
城市的文化是历史一点点积淀起来的,割断历史是不可取的。
济南拥有悠久的齐鲁文化、辉煌的历史遗存、独特的泉城特
色,要充分认识这些基础要素的弥足珍贵,增强文化责任感,
高度重视地域文化对城市建设的导向作用,努力在加强保护
中发展。
从继承弘扬优秀历史文化和保护真实的历史文化遗
存及其环境出发,妥善处理历史文化名城保护与城市现代化
建设的关系,妥善处理居民生活条件改善与名城风貌保护的
关系,加强历史文化名城保护。
旧城改造在适应时代要求的
同时,充分考虑城市其本身的历史和文化背景,注重保护传
统街区和风貌。
坚持整体保护、重点保护和积极保护的原则,
建立“历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位”三个层次
的保护体系,合理整合、充分利用。
重点加强对古城区、商埠
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区及其传统文化的保护与开发,加强对芙蓉街——曲水亭街、
将军庙、商埠区内街区等历史文化街区的保护与开发,加强
对大明湖、趵突泉、千佛山等特色风景名胜区的保护与建设,
实现“山泉湖河城”有机融合,展现历史遗存与自然风貌相得
益彰的名城风貌。
作者单位:
中共济南市委副书记副市长杨鲁豫
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