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民事执行难的现状
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民事执行难的现状
民事执行难的现状、原因及对策
民事执行难的现状、原因及对策
内容提要:
解决执行难是一项重大的历史课题,是个复杂的、长期的系统的工程。
其有效解决有赖于我国政治文明的逐步发展,社会主义市场经济体制的进一步健全,全社会法制观念的进一步增强,国家和社会各项制度的进一步完善。
本文从执行难的现状及原因入手,分析执行难解决的理论前提,探讨现阶段解决执行难问题的相关对策,并就《强制执行法》的立法及推进执行改革等方面提出建议(全文共计7485字)。
近年来,“执行难”问题已成为人民法院审判工作中的突出问题,也是人民群众对法院工作不满意的一个重要方面。
大量生效法律文书得不到执行,不仅严重损害了当事人的合法权益,而且也严重损害了人民法院的司法权威和法律的尊严。
社会公众对法律的不信任会转嫁为对党和政府的失望,甚至通过私力救济,引发恶性暴力事件,影响社会稳定大局。
为此,笔者就民事执行中存在的缺陷、问题及改进办法提出粗浅见解,以期起到抛砖引玉的作用。
一、“执行难”的现状及原因
通过调研和总结,我院“执行难”主要表现在以下几个方面:
(一)“执行难”的案件类型及成因分析。
1、涉农民案件。
我院自2005年以来的疑难执行案件有332件,被执行人为农民的有206件,占62%。
此类案件执行难的主要原因是:
(1)被执行人下落不明。
许多农民在官司打输后,为逃避执行,一走了之,外出打工。
由于这些被执行人去向不明,流动性又强,回家时间不定,被执行人十分难找,此类案件占农村案件的70%。
(2)可供执行的财产少。
许多被执行人除房屋之外,其他可供执行的财产不多,加之现行法律制度的限制,农村房屋的处理十分困难。
2、涉政府案件。
截止2006年年底,我院涉政府未执行案件32件,标的额114万元。
其中收案3年以上未结的24件。
分析其原因:
(1)在客观上,乡镇财政普遍困难,特别是农村农业税费改制后,没有“三提五统”的收入,加上政企分开乡镇基本上没有自有资金,完全履行生效法律文书非常困难。
如申请执行人申某与XX乡政府欠款纠纷一案,该乡政府历史欠债较大,至今尚欠塘房信用社贷款60多万元,另欠其他债权人加油款、装修款、接待费近10万元。
(2)在主观上,一些地方和部门的领导干部法制观念单薄,法律意识不强,从本地区、本部门的局部利益出发,滥用权力,非法干预法院的执行工作,严重影响了法院的司法活动。
由于行政干预,法院在执行此类案件中有畏难情绪,不能依法大胆采取强制措施,造成案件长期得不到执行。
3、赔偿案件。
据统计,2006年年底未执行完毕的案件中,赔偿案件占%。
如交通赔偿、工伤赔偿类案件执行标的少则几万,多则十几万,甚至几十万。
这样巨额的赔偿费对多数被执行人来说,的确无力负担。
4、“三费”案件,占未执行案件的%。
该类案件主要涉及生活低收入人群,负有赡养或抚养、抚育义务的被执行人有的下落不明,无处查找;有的本身没有经济来源,生活无着落;还有的身患重病或残疾,自己都亟待社会救济,无法承担义务。
(二)申请执行人层面的执行难表现及原因。
1、申请执行人没有树立新的执行理念或者说对新的执行理念理解不够,对法院的期望值太高,总认为拿到法院的生效判决等于拿到了银行的存单,法院必须保证当事人按生效法律文书确定的债权全部得到实现。
有的甚至既不提供被执行人财产线索,也不告之被执行人去向,直接找法院要案款。
如果从申请执行人权益必须得到完全实现的角度来提解决“执行难”问题,那么这种意义上的“执行难”法院是不可能解决的,而且从理论上讲也是永远不可能解决的。
2、申请执行人取证、举证能力较差。
特别是作为申请执行人的个人来说,举证的意识较弱,协助配合法官查明被执行人的财产或相关财产线索的工作做得远远不够,申请执行人往往片面倚重于公力救济。
3、有的案件原告因担心超过诉讼时效,明知被执行人无执行能力而起诉,判决生效进入执行程序后,必然导致民事执行难。
一些申请执行人要求太高,对于一些被执行人无现款可供执行,而其资产又难以变现处理的情况下,仍一味地强调法院要为其执行现金,使得法院难以操作。
即使法院依法穷尽了所有执行程序,但一些申请执行人仍然不满意,对执行工作和执行承办人投诉较多。
(三)被执行人层面的执行难表现及成因。
1、被执行人难找。
我县处于经济相对较落后地区,人口流动性极强,外出打工的人员较为普遍,而且外出时间较长,相当一批案件因找不到被执行人而无法得到及时执行。
这是困挠当前我院执行工作的一大难题。
2、被执行人转移财产的问题相当突出。
从我院执行工作的实际状况看,被执行人明显地以暴力对抗法院强制执行的现象已相对减少,但被执行人在律师或其他“高参”的指点下,利用法律的某些不完善之处,“合法”转移、隐匿财产的现象明显增多,大大增加了执行人员的工作量。
有的被执行人恶意转移、隐匿财产,将财产登记、转移到案外人名下。
更有甚者与案外人恶意串通,伪造被执行人欠款证据,由案外人向人民法院提起虚假诉讼,最后以虚假债权申请执行或参与分配规避执行。
在很大一部分案件中,执行人员不得不花大量时间和精力去查找、认定被执行财产。
如笔者在办理一起工伤事故损害赔偿纠纷案中,被执行人离某采取“假离婚”、伪造卖房协议等方式企图将财产转移至案外人名下,以逃避执行义务。
又比如本院执行局在执行多个债权人申请执行被执行人易某民间借贷纠纷案中,被执行人与案外人吕某恶意串通,由吕某持虚假借条向另一法院起诉,通过以物抵债的方式调解结案,并提前进入执行程序,从而规避向正当债权人履行。
3、少数被执行人对法院的强制执行并不感到畏惧,特别是在目前司法拘留的期限仍规定为15天的情况下,被执行人拒不履行后所承担的经济成本和社会成本相对较低,法院的强制执行对一些被执行人很难起到强烈的震慑作用。
4、在涉府案件中,一些政府及相应职能部门预算外资金很难查找,很多政府及职能部门已不存在预算外资金,但法院仍沿用过去的司法解释强调应执行预算外资金,从而束缚了执行人员的手脚。
5、一些被执行人企业长期无财产可供执行,实际处于歇业、停业状态,而其股东或开办单位又不依法履行清算义务,同时该企业又不符合现行的破产条件,造成破产与执行工作的脱节现象,人为增大了执行成本。
6、对于一些案件中,被执行人是个人的,在执行中,界定为夫妻共同债务还是个人债务较难,由此造成对夫妻共同财产不敢执行、难以执行。
(三)法院自身层面的执行难表现及原因。
1、执行队伍力量不足,执行装备较差,制约了执行工作的有效开展。
当前人民法院普遍存在案多人少,执行队伍力量严重不足,且常年疲劳作战,造成厌战情绪的情况,这也是造成“执行难”的又一个原因。
加之执行机构装备差,配套设施不足,法院在车辆、电脑、摄影器材等方面配备严重不足。
这些情况也严重影响了执行工作的开展。
2、执行人员素质不高,对执行过程中涉及的相关法律问题研究不够,很难适应日趋规范的执行工作的高要求,部分执行人员执行思路不清,对相关法律法规、司法解释理解不透、执行方式方法单一、缺乏协调能力、缺少做群众工作的本领,造成自己所承办的执行案件难以得到及时妥善处理,影响了执行工作的公正与高效。
3、审判工作与执行工作脱节,相互掣肘。
部分案件在审理过程中,审判人员没有对当事人阐明相关判决理由,使当事人对裁判结果产生怀疑,由此导致抗拒执行的心理;同时审判人员在审理环节很少考虑或根本不考虑判决后的执行,该采取保全措施没有及时采取,给被执行人隐匿、转移财产以可乘之机,导致案件难以执行,甚至无法执行。
4、司法腐败和不公。
因为个别司法工作人员腐败或行政干预等原因,少数案件在审判阶段因判决不公,就引起了当事人强烈不满,必然增加执行难度。
个别执行人员用“执行难”这个借口来办关系案、人情案、金钱案、违法案,无视当事人合法权益,使一些本应能及时执行的案件长期得不到执行。
5、当事人诉讼、执行成本普遍较高。
当事人一旦发生诉讼,除不得不花费大量的时间精力参加诉讼活动外,还需支付案件受理费、保全费、申请执行费、实支费、律师费等,另外还需承担本人的车旅费及其他相关费用。
一个案件从开始诉讼到执行完毕,其付出的代价往往是很大的。
一旦案件执行效果不佳,或达不到其预期目的,一些当事人就产生无休止的信访上访。
6、执行人员着法官便服执行不利于执行工作的开展,也起不到震慑被执行人的作用。
特别是在比较混乱的执行现场,围观群众往往难以辨别执行人员的身份。
这些情况应该促使我们对执行人员的着装问题引起高度重视,采取有效措施尽快加以解决。
(四)政府及社会各界层面的原因。
1、少数政府领导及一些社会人士片面理解社会稳定与执行效果的关系,往往将法院强制执行所产生的被执行人上访等后果全部归罪于法院的强制执行。
2、在宣传舆论口径上,往往偏重于对“执行难”的宣传,而“执行难”的责任又往往落脚于法院身上,忽视对当事人交易风险的宣传。
前几年社会上提出的“空调白判”、“打白条”问题,虽然迎合了少数老百姓的心理,但客观上损害了法院自身的形象,现在回过头来看,这些提法确实有不恰当之处。
如果从当事人权利实现比例的角度来提“执行难”,那么这种意义上的“执行难”法院是永远也不可能解决的,世界上也没有哪一个国家能够彻底解决。
3、少数基层政府、村民自治组织管理功能弱化,对法院执行工作配合不力,甚至做很多反面工作,加大了执行工作的难度。
对执行工作对抗性较强的特点和村民委员会管理功能弱化的特点,构成了目前涉及农村执行案件“执行难”的两大主要特点。
5、整个社会对被执行人社会信用能力的评价及失信后的制约机制没有能真正形成。
被执行人逃债后不仅难以付出较高的经济成本,而且社会成本、道德成本的付出也往往较低。
(五)立法层面的原因。
1.执行措施欠缺、不力。
我国《民事诉讼法》规定的执行措施,数量不少,但实际效果并不理想。
原因在于规定过于笼统,无法对付实践中遇到的形形色色的转移和隐匿财产的行为;对被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己财产状况的行为,缺乏有力的制裁措施;没有规定谁有责任及如何调查掌握被执行人的财产状况与经济能力;也没有规定哪些财产可以执行,哪些财产不能执行;对抗拒、阻碍执行的违法行为,相关制裁措施力度不够,打击不力,没有为执行工作提供有力的配套保障措施。
2.执行体制不健全。
执行权同时具有司法权和行政权的属性,其内部没有形成制约机制,外部没有形成整体合力。
执行机构内的执行裁判权、执行实施权、执行异议审查权往往由同一执行员行使,缺乏有效的监督机制;横向的同级执行机构之间关系松散、相互配合协调不够;纵向的上、下级执行机构之间监督制约乏力,集中统一不够。
3.执行救济制度不健全。
执行权作为一种公权力易被滥用,可能侵害执行当事人或案外人的合法权益。
因此,执行程序既要依法实现法律文书所确定的债权人的合法利益,又要保证被执行人及第三人的合法权益不受侵害。
否则,将导致“执行乱”,进一步加剧“执行难”的问题。
然而,我国现行民事诉讼法关于民事执行救济的规定极其粗疏,虽然民事诉讼案外人异议制度的规定,在某种程度上可以对执行程序中案外第三人合法权益予以一定保护,但是该规定自身存在着一些无法弥补的理论缺陷,也难以满足实践中因违法或不当执行行为而受到利益侵害的当事人及第三人的权利救济需要。
4.执行方法过于简单,已不能适应新形势下执行工作的开展。
有关
二、当前解决“执行难”的主要对策
(一)进一步加大宣传力度。
要通过宣传,在全社会营造生效法律文书应当而且必须执行的良好氛围,增强被执行人的社会责任感和法律义务感。
同时,在宣传时要注意舆论导向,科学分析“执行难”的主要原因,增强当事人承担交易风险的心理承受能力,尤其要注重宣传新的执行理念,在强化法院依法执行,穷尽执行手段和执行程序,最大限度地保护申请人合法权益的同时,要进一步增强申请人依法保护自身合法权益的能力,特别是对被执行人可供执行财产及财产线索的取证举证能力。
社会各界应充分认识到,不管在哪个国家,公力对私权的救济总是有限的,法院的执行应当而且必须在法律规定的范围内,在对基本人权的保障范围内,在他人合法权益不受损害的范围内,在保证社会稳定的前提下强制执行,从而最大限度地保护当事人的合法权益。
(二)综合治理。
无数事实表明,在中国目前的体制和国情下,解决各项工作所遇到的困难必须紧紧依靠各级党委的领导和支持,解决“执行难”问题也不例外。
因此,进一步发挥地方党委、人大和政府的作用,积极争取党委和人大的重视和支持,走综合治理“执行难”的道路。
(三)进一步提高执行干警的业务素质,以适应日趋规范的执行工作的新要求。
要以执行机构法官职业化改革试点为载体,以提高执行干警业务素质为主要抓手,全面提升执行工作水平。
在执行干警的人员配备上,各级法院领导要改变传统观念,舍得将一些业务素质较高,特别是精通民商事审判业务的审判骨干充实到执行队伍中来,以改善执行队伍的总体素质结构。
就执行机构而言,目前应重点结合执行权内部运行新机制的建立,进一步强化执行裁决功能,增强执行干警对执行理论的重视程度,同时加大培训力度,完善培训方式,注重培训效果,重视理论调研,在执行中进一步强调和强化依法执行、规范执行和文明执行的新理念。
(四)进一步加大执行工作的改革创新力度。
随着司法改革的进一步深入,全方位推进执行工作改革已是大势所趋,不可逆转。
执行工作改革是时代进步和形势发展的客观需要。
可以说,执行工作要取得新进展、开创新局面,要切实解决“执行难”,希望在改革,出路也在改革。
要深入研究执行工作的时代性和规律性特点,进一步加大执行工作的创新力度。
就全市法院而言,今后几年,要在全面推进执行权运行机制和执行方式方法改革的同时,力争在上级法院的统一部署和支持下,重点在执行管理体制、执行机构改革方面取得新的突破,从而为切实解决“执行难”提供有力的组织保障。
具体而言,就是要从“两个强化”和“两个加大”入手,并以此为突破口,循序渐进,稳步推进执行工作的全方位改革。
“两个强化”就是要强化并科学实施执行案件的流程管理,强化中院对基层法院执行工作的统一管理、统一指挥、统一协调力度,进一步推行提级执行、共同执行、交叉指定执行;“两个加大”就是要加大中院执行局内设机构的改革力度,为中院执行局自身执行案件实施流程管理和加强对基层法院的执行监督提供有效载体,同时加大对执行方式方法的改革创新力度,力争形成一套具有昭通特色的执行工作改革模式,走出一条昭通地区解决“执行难”的新路子。
(五)进一步加大执行装备的配备,满足执行工作的现实需要。
近年来,全市各法院总体上对执行装备的建设是高度重视的,各法院所配备的执行装备基本上保证了执行工作的开展。
随着形势的发展,执行工作又出现了许多新的变化、新的特点,特别是一些当事人转移隐匿财产的手法日趋“高明”,暴力抗法事件中对抗手段越趋隐蔽和多样,事后的调查取证越趋艰难,执行工作的机动性、快速反应性等特点越发凸现,对执行装备的要求也越来越高。
有鉴于此,全市各法院应抓紧部署和落实执行机构所需的交通工具、通讯设备、警械器具、摄录器材等执行装备和业务经费的计划、标准和数量,由中院统一商市财政、计划等有关部门编制和确定,并由各基层法院协同当地政府予以落实,以满足执行工作的现实需要。
(六)进一步规范执行,增强执行工作透明度,提倡当事人参与执行。
法院在执行中要尽量让当事人了解执行工作的进程,执行中所采取的各种措施及所产生的效果,特别是法院对财产的处置、分配、交付等情况,要不断探索和完善执行听证制度,尽量减少执行中的暗箱操作,创造各种有利条件让当事人参与执行、协助执行,并尽可能地指导申请执行人对被执行人可供执行的财产多举证。
只有要让当事人多参与、多了解执行工作,才会对法院执行工作多理解,从而减少投诉率,增强执行的综合效果。
在目前的体制和国情下,“执行难”绝不仅仅是一个法律问题,而且是一个政治问题、社会问题和经济问题。
“十六大”报告提出的“切实解决执行难”也绝不仅仅是对法院一家提出的政治要求。
只有坚持在党的统一领导下动员全社会力量,共同采取有效措施,才能从根本上解决“执行难”问题。
同时,我们对“执行难”问题也要作理性的分析和认识,要准确而科学地界定“执行难”概念。
作为法院来说,我们相信,只要坚持以科学发展观为指导,积极落实司法为民的各项举措,进一步树立新的执行理念,进一步推进执行工作的全方位改革,坚持依法定程序穷尽每一个案件的执行手段,采取切实有效措施尽最大努力依法保护当事人的合法权益,“执行难”问题就一定能得到根本的缓解。
(七)构筑社会诚信体系。
我国尚处于市场经济还不发达,社会诚信机制还比较薄弱阶段。
一些市场主体抓住社会监管漏洞,在借款或交易时就抱着“能还则还,还不了就算”的想法,债务产生后,不是积极偿还,而是设法逃避;对人民法院的执行则是能赖就赖,能躲就躲。
“执行难”究其根本,实为社会信用的缺乏。
相应地法院执行改革的根本也在于市场交易主体的信用及其透明化问题。
要是政府部门对民众的财产有足够的清晰度,人民法院对被执行人的财产就能轻而易举地监管、掌控。
要做到这些,仅靠人民法院是办不到的,需要全社会的共同努力,运用现代高科技,建立相关机制,使被执行人的财产透明。
如将个人身份证号规定为银行账号,并禁止多头开户,这样国家对个人的存款就了如指掌,一旦成为被执行人,将无法逃脱法院的执行。
同时立法更应注意建立诚信机制,将不讲诚信、拒不履行的“老赖”通过报纸、电视、广播和因特网等媒体进行披露曝光,把他们不诚不信的面目暴露在社会公众面前,暴露在信贷、消费行业的面前,暴露在其合作伙伴、竞争对手的面前,利用法律、诚信和利益等多种手段促使这些被执行人履行义务,最终在社会上营造起“只有自动履行义务才是恢复诚信出路”的良好环境。
(八)正确处理审判工作与执行工作的关系。
要充分认识审判工作与执行工作具有互动关系。
一方面在审判工作中,要兼顾执行工作,为有效执行创造良好条件;另一方面,有效的执行,又为审判权威的维护提供制度保障。
为此,一定要加大财产保全和先予执行力度,将“执行关口”前移。
在立案和审理阶段,及时向当事人释明,加强诉讼保全和先予执行,避免当事人在进入执行程序后,隐匿和转让财产,这将极大降低执行成本,有助于维护申请人的合法权益。
(九)要尽快完善社会管理制度和社会保障制度。
一是结合物权法的实施,建立起全社会范围内的统一财产登记制度,以方便执行工作查询财产的需要。
二是要结合当前的户籍管理,健全劳动用工通报制度,加强对流动人口的管理,实现对社会主体的动态管理。
三是同级政府要拿出一部分财力、物力充实社会保障基金,丰富保障内容,对权利受到侵害但不能执行到位的权利人予以执行救济。
(十)进一步加快执行立法进程,完善现有执行法律规定,为切实解决“执行难”提供充分的法律保障。
最高法院应积极向全国人大建议,争取《强制执行法》的早日出台。
同时,最高法院和省高院应经常组织召开一些专题执行理论研讨会,并将研讨会研究的理论成果经整理后下发各法院参照执行。
(云南省镇雄县人民法院余德厚)
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