出入境边防检查行政自由裁量权研究.docx
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出入境边防检查行政自由裁量权研究
出入境边防检查行政执法自由裁量权研究
【内容摘要】随着我国改革开放的不断深入,中外交流不断增多,我国的出入境管理面临着越来越多的挑战,出入境边防检查行政机关在执行行政处罚时,具有较大的自由裁量权。
自由裁量权的存在,具有一定的现实基础及必要性,但也应当注意到,出入境边防检查行政自由裁量权具有较大的幅度,存在处罚不公、标准不一,甚至滥用自由裁量权等问题。
本文从出入境边防检查工作的特点以及区别于一般行政执法活动的特性入手,阐述了出入境边防检查行政执法自由裁量权的存在的现实需要:
出入境边防检查工作性质的特殊性、工作职能的专业性、工作地域的差异性、工作情形的复杂性、工作要求的时限性和效率性。
出入境边防检查主要存在选择处罚种类、处罚对象时疏忽行使自由裁量权或滥用自由裁量权,对具体行政行为事实认定时考虑了不相关因素导致处罚显失公平,对违法行为情节轻重认定时对法律、法规中的弹性条款做任意性解释,同一违法行为处罚金额幅度缺乏一致性等问题,这些问题根源于相关法律法规滞后,执法依据不完善、配套不健全,重立法轻解释、队伍素质尚未达到实现自由裁量正义的要求、监督制约机制不完善;并对自由裁量权不当行使和滥用所带来的影响我国国际形象、侵犯行政相对人合法权益、降低行政效率、影响口岸出入境秩序、滋生腐败等后果进行了分析。
文章最后从完善立法、强化监督和提高执法规范化建设三个方面提出了如何解决上述问题,合理控制自由裁量权。
使边防检查执法工作更加透明、公正、文明,以推进依法治国的实现。
【关键词】边防检查自由裁量权必要性规范控制
前言
备受关注的十八届四中全会深入研究了全面推进依法治国重大问题,依法治国重在依法治权、依法行政,建设法治政府是建设法治国家的关键和着力点。
尤其是当前改革和反腐进入深水区,推进法治政府建设成为全面深化改革、根治腐败的重要抓手和制度保障。
依法治国,推进法治政府建设的关键则在于行政机关是否做到依法行政,作为行政权核心的行政自由裁量权的应用则是关键中的关键。
出入境边防检查机关作为国家部署在开放口岸的武装执法力量,兼具执法性、服务性、军事性,既是出入境检查的窗口门户,又是维护口岸秩序、社会稳定的中坚力量,其执法服务能力直接体现国家文明程度和政府服务水平。
随着社会主义法治建设的不断进步,舆论监督发挥越来越大的作用,人民群众权利意识不断增强,大力加强法治边检建设,提高官兵的执法能力和水平,提高边检机关的执法公信力,已成为一项重要而紧迫的任务。
随着我国经济的飞速发展和对外开放程度的不断深入,我国的国际交往日益频繁,口岸出入境活动呈现“大进大出、快进快出”的局面,出入境管理工作出现了很多新情况、新问题,通过对出入境边防检查行政处罚自由裁量权的理论分析和实践分析,深入研究规范和控制出入境边防检查行政处罚自由裁量权的有效方法,加强自由裁量权的合理使用,对于新形势下依法做好出入境管理工作,维护我国国家主权、安全和社会秩序;促进对外交往和对外开放;加强和创新社会管理;加快法治政府建设步伐等,具有深远的历史意义和显著的现实意义。
一、出入境边防检查行政执法自由裁量权存在的必要性
出入境管理制度是世界各国普遍实行的一种法律制度,由于我国是世界上仅有的具有“一国两制”和“两岸四地”两个独特的社会政治制度和经济制度现象的主权国家,因此我国出入境管理法律制度也是现行国际移民法律制度中最具特色和内容相对复杂的一种形态。
出入境边防检查工作是一项法律性、政策性、原则性都很强的工作。
虽然它是一项行政执法活动,但由于其横跨了公安行政管理与出入境检查检验两种法律制度,在主、客体和执法环境等方面有一定的特殊性,故而与一般行政执法活动相比,又具有一些独特的特点,以及与之相适应的工作原则。
随着国家对外交往的不断发展,人员出入境活动变得逾加频繁,面临的工作形势日趋复杂多变,出入境法律法规无法罗列穷尽各种现实情形,作出非常细致的规定。
因此从立法技术上看,有限的法律只能作出一些原则性的规定,提出可供选择的处罚措施或者处罚幅度,促使出入境边防检查机关根据特定事实,灵活机动的实施行政管理。
(一)出入境边防检查行政执法的职权
《边防检查条例》除在第四条规定了边防检查站的总体职责,明确了对出入境人员及其证件与行李物品的检查权、对出入境交通运输工具及其载运货物的检查与监护权和对口岸限定区域的警戒、管理权等基本职权外,作外边防检查权的延伸,还在其他条款中赋予了边防检查站对行政相对方出入境违法违规行为和偷越国(边)境、境外遣返案件的调查、处置与行政处罚权。
《人民警察法》、《出入境管理法》和其他出入境管理法律、法规中也作了一些相应的规定。
(二)出入境边防检查行政执法的依据
目前,我国与出入境边防检查行政执法工作有关的法律、法规及部门规章有很多。
法律主要包括《国籍法》、《护照法》、《中国人民共和国出境入境管理法》等。
行政法规包括《中华人民共和国出境入境边防检查条例》以下简称《边防检查条例》、《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》、《中国公民因私往来香港地区和澳门地区的暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》、《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》等。
部门规章包括《国际航班载运人员信息预报实施办法》、《国际航行船舶监护管理办法》、《外国籍船舶航行长江水域管理规定》、《出境入境边防检查行政处罚实施办法》等。
规范性文件包括《违反<中华人民共和国出境入境管理法>的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》、《出入境边防检查行政处罚程序规定》、《出入境边防检查勤务规范》等。
(三)出入境边防检查工作的特点
边防检查工作任务繁重、形式多样,大者涉及到国家之间的关系,小者涉及到公民的基本权利,行使的是国家主权,维护的是国家利益,有正常的出入境行政管理,也有复杂的对敌斗争,具有很多明显的特点,其中比较突出的是它的专业性、涉外性、政策性、时限性和机密性。
1.专业性。
边防检查是世界各国都有的一种专门工作,就我国而言,《边防检查条例》第2条规定,“出境、入境边防检查工作由公安部主管。
”明确了边检工作的中央事权性。
根据这一特性,有关的出入境边防检查的法律、法规和方针、政策只能由国家统一制定,而地方无权制定。
边防检查工作有自己特定的法规和任务,有自己的一套工作制度和方法,是一种既有涉外特点又有公安性质;既属于国家出入境管理体系,又有相对独立性的专业行政管理工作。
2.涉外性。
边检工作是国家对外工作的重要组成部分,因而边防检查行政执法具有较强的涉外性和外交对等性,边防检查工作所处理的各种问题,很多关系到我国的对外政策和我国与外国的关系,边防检查工作会构成国家对外工作的一个组成部分或重要环节;有时候国家的一些对外决策要通过边防检查工作来实现。
3.政策性。
边防检查机关代表国家行使出入境职权,不仅涉及边防检查工作具体政策,还涉及党和国家的开放政策、外交政策、统一站线政策、华侨政策、对台政策、港澳政策、宗教政策、民族政策等。
边防检查工作政策性强,还体现在此项涉外工作千变万化,情况复杂,可能涉及到的人员身份高,范围广,而且处理每件事务都有地方和全局的关系问题。
4.时限性。
出入境人员和交通运输工具快捷地进出口岸,减少在口岸的滞留时间,这既是出入境人员和外贸、旅游、交通等业务部门的愿望,也是国家利益的需要。
交通运输工具是按时刻表运行的,延误交通运输工具的离抵时间,会打乱旅客的旅行计划,引发口岸秩序混乱,造成经济损失,有时还可能引起外事交涉。
5.涉密性。
边防检查工作虽然是一种公开的对外管理工作,但本身也具有涉密性。
如护照、证件和各种印章的暗记,查验暗记的仪器和方法,查控名单,查控方法,以及情报调研工作的对象和手段等,边防检查工作中,不仅要把党和国家公开的对外方针、政策付诸实施,还要把很多内部的对外政策体现到工作中去,这也需要严格保守内部秘密。
6.强制性。
边防检查工作的强制性体现在两个方面。
首先,边防检查行政行为是国家意志单方面的表示。
出入境边防检查执法的主体是特定的,它在一定程度上代表国家,执法行为表现为单方意志性和主动性,无需相对人同意,边防检查行为已经成立,相对人必须无条件履行,相对人拒不履行的,就要受到处罚。
其次,边防检查行政行为的约束性还决定,公安行政行为一经成立,对由此引起的行政法律关系的双方当事人都有约束力。
(四)出入境边防检查区别于其他行政执法活动的特性
虽然边防检查工作是行政执法行为,但是由于边检工作所具有的专业性、涉外性、政策性、时限性、机密性和强制性等特点,边检机关的行政执法活动表现出一些不同于其他行政执法活动的特性,其中最突出的表现为两点:
1.边检工作的时限性决定了边检行政执法活动具有现场处罚的某些特点。
《行政处罚法》第三十三条规定了适用简易程序的行政处罚案件必须符合以下法定条件“……”,目前在出入境管理工作实践中,违法行为人流动性较强,一般情况下在口岸只是作短暂停留,边检行政处罚的执行时限性较强,特别是具有违法行为的外国人出境后确实难以执行,需要突出行政处罚的时效性,保证行政处罚决定有效执行。
比如,在出入境检查中出现的手续不符、违规违章及其他各种问题,都要于当事人在口岸停留期间处理完。
否则,就会时过境迁,贻误机会,或者使问题失去处理的意义,造成工作上的被动,或者使当事人不受处理就离开中国,造成工作上的失职。
另外,拖拖拉拉,犹豫不决,还有可能使本来的问题派生出新问题,使小问题变成大问题,从而给出入境人员带来麻烦,造成不良影响。
因此在《出境入境管理法》第八十六条、第八十七条在《行政处罚法》相关条款基础上作出了当场处罚和当场收缴罚款的特殊规定。
在具体的工作实践中若当事人拒不缴纳罚款,通常从其被扣押的财物中抵扣,但履行必要程序又比较困难;对于事先知道当事人无力缴纳罚款或不愿缴纳罚款的,如依法可处拘留的,就直接决定拘留处罚,这在裁量上又存在过重的情形,如不处罚或降低处罚又会降低打击效果。
2.边检行政处罚额度比较大,通常不能适用简单程序,而必须适用一般程序。
根据《行政处罚法》的相关规定,一般程序适用于案情复杂,处罚较重、不适宜当场处罚的行政违法案件。
由于边检机关执法办案的特殊性,因此在执法办案中多采取一般程序。
由于出入境边防检查行政案件普遍具有违法事实明确、时限性要求高、处罚力度大的特点,而且绝大部分行政处罚都需要按照一般程序来进行。
根据出入境情况的特殊性,为了体现并实践人性化执法,避免给当事人造成连带性的损失,边检行政执法中对一些事实清楚、取证方便,当事人无异议且希望快速处理的行政处罚案件,采取“一般程序快速处理”的执法方式。
快速处理一般不用制作《询问笔录》,是一般程序与简单程序相结合的产物,这种执法模式作为一种特例,符合出入境边防检查行政执法工作的特点,因此在执法工作中应用较多,但是这种执法模式对行政执法人员来说存在一定的风险,没有法律上的保障。
(五)出入境边防检查行政执法自由裁量权存在的现实需要
出入境边防检查机关担负着维护国家主权、保卫国家安全、维护口岸出入境秩序,防范和打击非法出入境行为等重要职责,行政权力行使得好坏直接影响着国家之间的关系,影响我国对外形象,影响着对外开放和经济发展,影响着能否有效地打击犯罪和防止腐败。
由于出入境边防检查工作的一些特点,以及区别于其他行政执法活动的特性,因此出入境边防检查行政处罚自由裁量权的2980000有一定的现实需要,主要有一下几方面的原因。
1.出入境边防检查工作的特殊性
由于广大出入境人员和交通运输工具的国籍有中外之分,加上我国“一个国家,两种制度”的基本国策,其违法形态有多种可能,违法程度也各有差异,因此在面临不同违法主体、违法情形和违法程度时,必须区别不同情况,从而选择不同的处罚幅度,实现则罚相当。
即使是在同一种违法情况下,也有一个活动的处罚幅度,最后在选择一个具体的处罚种类或处罚数额时,完全取决于行政执法者对该违法行为的基本认识,包括定性、危害程度的判定等,因此,给予边检机关行政处罚自由裁量权是合乎客观实际的。
如一艘国际航行船舶和一艘往来港澳小型船舶,两条船舶都在入境后至入境检查前,未经出入境边防检查机关许可上下人员,《出境入境管理法》第八十九条,已明确把往来港、澳、台地区定义为出境和入境,所以对上述地区的出境入境交通运输工具只能按照法律要求参照国籍航行船舶来处罚,按照《出境入境管理法》第八十三条对交通运输工具负责人处五千元以上五万元以下罚款。
但往来港澳小型船舶有其特殊性,一般都是小型货船,船员素质大多不高,且只是航行于内地与香港、澳门之间,而香港和澳门本身又是“一国两制”内的中国疆土,如果从执法对象上考虑,两者的触发程度就不能完全同一标准,这就需要赋予边检执法人员一定的自由裁量权,灵活的进行处理。
2.出入境边防检查工作职能的专业性
出入境边防检查工作人员的执法环境与国内一般的行政执法人员不同,执法对象来自世界各地的出入境人员和交通运输工具,不仅担负着移民管理和行政管理双重职能,还兼顾外事职能,具有鲜明的涉外性。
边检工作不仅与国家的外交与出入境政策密切相关,还涉及党和国家的对外开放、统一战线以及民族、宗教、港澳台等政策。
面对风云变幻的国际形势和我国社会发展中的不和谐因素,边检工作不仅是国内外政治斗争的晴雨表,党和国家的各项方针、政策也要在边防检查行政执法办案中予以体现。
如《出境入境管理法》第七条第二款规定“外国政府对中国公民签发签证、出境入境管理有特别规定的,中国政府可以根据情况采取相应的对等措施”这种工作职能的特殊性必然要求边检机关需要运用特定的强制手段即行政执法权,为有效执行国家意志提供保证。
因此为了认真贯彻执行党和国家的各项方针政策,努力维护国家的安全、利益和社会稳定,边检行政自由裁量权也必须随着边检行政权的扩展而扩展。
3.边防检查工作地域的差异性
我国幅员辽阔,边境线漫长,全国共有300多个边防检查站,边防检查机关所处的地理环境、经济条件、毗邻国家等都不相同;各地区的政治、经济和文化发展不平衡;违法人员的经济状况、智力水平、行为动机、宗教信仰等千差万别,导致边防检查执法行为所涉及的内容广泛,情况复杂、变化迅速,因此法律、法规不可能对一些具体行政执法行为做出过于硬性规定,只能规定一些原则性的条文,使各边防检查机关有灵活机动的余地,从而大大提高行政效率,维护公共利益。
如在广西、云南等边境地区出入境人员大部分是中越、中缅边境地区的边民,法律意识淡薄,持用伪造证件、冒用他人证件出入境、逃避边检检查等情况经常发生,按《出境入境管理法》第七十一条规定,对于上述行为应处一千元以上五千元以下罚款,情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处二千元以上一万元以下罚款。
如果按照其他地区统一标准,同一违法行为,相同处罚的话,对大部分边民来说,几千元的罚款几乎将近他们一年的收入,难以实施。
4.边防检查工作要求的时限性和效率性
在当今高强度广领域国际性人员流动的社会大背景下,我们面临的出入境形势越来越严峻,任务也越来越繁重,出入境人员来去匆匆,出入境交通运输工具也将安全、正点视为生命,一时延误,其行程就可能全盘打乱,因此边检机关的执法办案工作较之其他行政机关的执法活动的有着更强的时限性和效率性的要求,需要满足每一名出入境人员快速、便捷通关的迫切要求。
特别是2007年全国边检系统全面开展提高边检服务水平工作,2011年公安部又出台《关于进一步提高边检服务水平的意见》,要求边检机关尽更大的努力来提高通关效率,全力保障出入境秩序的畅通有序。
比如,按照要求正常情况下,边检执勤人员验放一名港澳旅客不应超过15秒钟,验放其他旅客不应超过40秒钟,行政执法办案中一般问题必须在30分钟内处理完毕。
通过缩短申报时间,缩短停留时间,简化检查手续,加快对交通运输工具的查验速度,提高通关效率,以适应对外开放不断扩大的形势,拓宽我国交通运输市场,增强航空、航运在世界市场的地位,促进对外交往和经济的可持续发展。
为了提高行政执法效率,避免因处理时间过长耽误旅客或交通运输工具正常通关,在解决一般性出入境违法违规行为时,就需要赋予边检机关一定的自由裁量的权力,以便能使执法人员审时度势地及时处理问题,不因局部性和个别性问题而影响整个通关环境,从而维护出入境秩序的健康有序运行。
5.出入境边防检查实践工作情形的复杂性
每一部法律法规都要求有一定的稳定性,法律法规的制定、发布需要一定的周期、法律法规不可能朝令夕改,法律条文的模糊性是不可避免的,对于边防检查执法行为来说虽然都有相应的法律规范存在,但法律法规也不可能对执法行为的每一个环节甚至所遇到的突发情况,作出事无巨细的全面规范,所以边防检查执法面临新情况新问题时需要行政自由裁量权进行处理解决,以达到客观实际、法律精神和理性判断的有机统一。
因此从立法技术上看,有限的法律只能作出一些比较原则富有弹性的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,而这些就形成了边防检查法律条文的模糊表述,也只有这样才能促使边防检查机关具体情况具体分析,实施既合法又合理的行政裁量行为。
如《出境入境管理法》第八十二条第一款“扰乱口岸限定区域管理秩序的”可以给予警告,可以并处二千元以下罚款,情节严重的,可以并处五日以上十日以下拘留;《边防检查条例》第三十五条规定“未经批准进入口岸限定区域的处以警告或者500元以下罚款”,但二者均未对“口岸限定区域”做明确定义,在其他法律、法规中也没有相关的定义,实际操作中就需要行政执法人员运用自由裁量权进行灵活处理解决。
二、规范出入境边防检查行政执法自由裁量权的必要性
2013年7月新的《中华人民共和国出境入境管理法》以下简称《出境入境管理法》开始实施,同时废止了《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及实施细则。
《出境入境管理法》作为边检机关的主要执法依据,不仅与《边防检查条例》、《外国人入境出境管理条例》等法律、法规配套,构成了我国的出入境管理法律制度,而且与《海关法》、《进出国境卫生检疫法》等法律、法规配套,构成了我国口岸出入境检查检验法律制度。
虽然公安部针对《出境入境管理法》出台了《违反<中华人民共和国出境入境管理法>的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》,从源头上进一步规范了出境入境管理行政处罚工作,但是裁量基准不是法律,新法增加了大量的新条款,修改幅度较大,而且新法所规定的处罚幅度较大,给了边检机关更多和更大的自由裁量权。
虽然赋予边防检查机关一定的自由裁量权,符合国家行政管理的要求,有利于对外开放、社会稳定和经济发展,但是由于出入境边防检查行政自由裁量权存在较大的主观性和伸缩性,以及中央事权与地方利益的博弈,使得在运用过程中存在诸多问题,带来了许多不良的后果。
下面结合具体的案例从自由裁量权在出入境边防检查行政执法中的存在的现状、引起的严重后果以及不当行使或被滥用的原因等方面,来阐述规范出入境边防检查行政自由裁量权的必要性。
(一)出入境边防检查行政处罚自由裁量权存在的现状
1.选择处罚种类、处罚对象时疏忽行使自由裁量权或滥用自由裁量权。
这类情况在出入境边防检查自由裁量行为中最为普遍。
如《出境入境管理法》第二十五条“外国人有下列情形之一的,不准入境……”;第七十一条“有下列行为之一的,可以处一千元以上五千元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处二千元以上一万元以下罚款”;第八十三条“交通运输工具有下列情形之一的,对其负责人处五千元以上五万元以下罚款……”。
从这两条可以看出,出入境边防检查机关可以对非法入出境的当事人,也可以对交通运输工具负责人进行处罚。
出境入境交通运输工具载运不准出境入境人员出境入境的,处每载运一人五千元以上一万元以下罚款。
交通运输工具负责人证明其已经采取合理预防措施的,可以减轻或者免予处罚。
这里对于处罚对象以及处罚的金额没有做具体的规定,按照这一规定,出入境边防检查行政处罚的自由裁量幅度有了很大的空间。
广东某边检站处置一起船方报告的莫桑比克籍人员企图非法入境案件。
基本案情:
2014年2月18日,某边检站接威盛船务代理有限公司报告,称该公司代理的塞浦路斯籍“麦伦”轮于2014年1月26日在该轮机舱锅炉房内发现了一名藏匿船体的男性人员,该轮预计于2014年2月23日抵达某码头。
经该站初步调查发现此人所持莫桑比克籍护照真实有效,但未持有我国的有效签证,确认了该人企图非法入境的行为。
但是对于该案的处罚,存在几种不同的声音。
一是对该莫桑比克籍人员是以“逃避边防检查”还是以“未持有效出入境证件”进行查处。
第一种意见认为:
该莫桑比克籍人员藏匿于交通运输工具,目的就是逃避边防检查,虽然船方发现并主动申报,但该人已构成了逃避边防检查的事实,应按照逃避边防检查予以查处。
第二种意见认为:
该人藏匿于交通运输工具实施偷渡的行为发生在入境前,船方发现并主动申报后,其藏匿于交通运输工具的行为已终止,因此不能将其行为定性为“逃避边防检查”,假如该人藏匿船体行为未被船方及时发现,或者船方发现后不主动报告,并协助其继续藏匿,直至船舶入境由边检机关查获,才可以认定其为“逃避边防检查”,因此,对此人应按“未持有有效出入境证件”予以认定。
二是对于交通运输工具是否进行处罚。
第一种意见认为:
无论该莫桑比克籍人员的行为是“逃避边防检查”还是“未持有效出境入境证件”,船方的行为均构成“载运不准出境入境人员”,应按照《出境入境管理法》第八十三条第二款的规定,对交通运输工具负责人实施处罚。
第二种意见认为:
虽然船方载运的莫桑比克籍人员未持有效出境入境证件,确实属于不准入境人员。
但船方已采取了合理的预防措施,且能主动申报,其行为符合《出境入境管理法》第八十三条第三款“交通运输工具负责人证明其已经采取合理预防措施的,可以减轻或者免予处罚”的情形,但应根据《出境入境管理法》第五十二条第二款规定,责令交通运输工具负责人负责将该名人员载离。
《违反<中华人民共和国出境入境管理法>的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》也对“可以减轻或者免予处罚”的适用情形予以进一步解释,但这一条款实际上给边检机关预留了较大的权力空间,赋予了出入境执法人员更大的自由裁量权。
类似的案件在江(海)港边检站还是非常多见的,特别是对交通运输工具的监管和处罚,通常处罚金额裁量幅度都比较大,边检机关执法人员容易被拉拢和利诱,谋取私利,滥用自由裁量权,使“合法不合规”的腐败现象日益增多。
2.针对具体行政行为事实性质认定时考虑了不相关因素导致处罚显失公平。
《出境入境管理法》第七十一条规定违反第三项“逃避出入境边防检查的”、第四项“以其他方式出入境的”可以处一千元以上五千元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处二千元以上一万元以下罚款。
前文提到的由于边防检查工作地域的特殊性,边防检查又是一种中央事权行为,没有相关的地方性法规或政府规章,在处理广西、云南等边境地区边民违法出入境问题时,如果降低标准处罚不符合法律规定,如果按照法律规定实行全国统一的标准,就容易造成处罚决定难以执行。
因此在实际处理过程中行政执法人员就考虑了很多不相关的因素,没有按照法律规定的尺度去进行处罚甚至不处罚。
在违法情节不足以行政拘留时,边检机关往往只对违法出入境的边民进行口头教育,使法律形同虚设,很难起到警戒和防范作用,不利于维护正常的出入境秩序,也有损国家法律的尊严。
3.对违法行为情节轻重认定时对法律、法规中的弹性条款作任意性解释。
在出入境法律法规中,还有些法条规定的是酌定情节,法条中多处可见“可以、情节严重”等模糊语言来概括、规定,即在处罚时,需要由边检机关酌定违法情节的范围、程度和轻重。
如《出境入境管理法》第七十一条“有下列行为之一的,处一千元以上五千元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处二千元以上一万元以下罚款……”,根据这一规定,一些违法事实的认定和违法情节的衡量,立法上很难提出一个具体的标准,只能由出入境检查机关依据具体情况自由裁量认定。
在实际工作中因历史、地理等原因造成各地经济文化发展的不平衡,空港口岸和江海港口岸在时限性、效率性要求不一致等情况,存在着人为提高或降低标准的现
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