法治政府建设的程序主义进路.docx

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法治政府建设的程序主义进路

法治政府建设的程序主义进路

作者：

王万华发表时间：

2013年4月

发布时间：

2014-04-15

关键词：

法治政府/正当/行政程序/行政程序法典化   

      历经三十年改革开放，法治的理念已经在我国深入人心，但在践行法治的路径上却依然存在种种争议，如何认识和对待程序法治在通往法治之路中的地位和作用尚未取得共识，[1]是否必须制定规范行政权的行政程序法依然存在争论。

在国家行政程序立法停滞不前的情况下，2008年10月1日，首部地方行政程序立法《湖南省行政程序规定》（以下简称《湖南程序规定》）开始实施，开启了中国法治政府建设程序主义进路的地方探索。

之后，四川省凉山自治州、云南省永平县、广东省汕头市、山东省、甘肃省酒泉市、陕西省西安市相继跟进。

[2]尽管地方行政程序立法数量不多，却覆盖了中国横纵双向各种类型的行政区域，为国家层面行政程序法的制定提供了宝贵的实证经验。

由此，梳理中国法治政府建设的进路，探讨程序在法治体系中的功能，在反思我国行政程序立法的特点及其问题基础上，归纳提炼地方行政程序立法实践的经验，应该对排解分歧、促进共识，实现党的十八大报告提出的法治政府建设目标具有积极意义。

　　一、对当前法治政府建设进路的反思

　　法治政府的核心是行政权依良法行使。

这一目标在我国主要通过以下四大机制予以实现。

其一，行政权限法定机制。

行政权限由立法机关制定行政组织法、部门管理法等法律予以设定。

这是立法权对行政权的规范制约，是关于行政权的源头规范。

其二，行政诉讼机制。

由人民法院对具体行政行为的合法性进行事后审查，违法的具体行政行为予以撤销，行政机关违法侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，判决其承担国家赔偿责任。

这是司法权对行政权的监督，是关于行政权的事后审查。

其三，上级行政机关日常监督、行政复议、行政监察、审计等层级监督机制和专门监督机制。

由行政机关的上级机关进行日常监督或者专门监督机关对行政活动的合法性、合理性进行监督审查，包括行政复议、行政监察与党的纪律检查、审计、信访、行政问责等制度。

这是行政权的自我监督机制。

其四，行政程序机制。

如行政许可法规定了行政许可程序制度，优化许可流程，要求行政机关公开许可过程和结果，作出许可决定时听取申请人意见。

这是以公民权利制约行政权力，是对行政权的过程规范。

这四大机制构成依法行政和法治政府建设工作的各个方面，从不同角度规范行政权，构成相对完整的行政权力规范体系。

当前，不同机制的制度化程度并不均衡，有的已由全国人大立法规定基本制度，如行政诉讼、行政复议、行政监察等已制定行政诉讼法、行政复议法、行政监察法，有的尚未制定基本法，如行政程序机制尚未制定行政程序法。

　　就结构而言，中国的法治政府建设进路呈现出以下特点：

　　第一，重内部机制、轻外部机制。

目前已经建立的内部监督机制，除上下级之间的日常领导与监督外，还包括党的纪律检查委员会、监察、审计、行政复议、信访、行政问责等多种监督制度。

与国外更重视外部监督机制的建立和完善相比较，来自外部的人民法院行政诉讼机制、公民程序权利行政程序机制等，居于较为弱势的地位，远远没有发挥规范作用。

全国人民代表大会和各级地方人民代表大会虽然是最高国家权力机关和地方权力机关，但是由于多方面原因，宪法关于人大的职权的规定，得不到落实，未能发挥其应有的监督作用。

　　第二，重实体法规范机制、轻程序规范机制。

在行政法治领域，长期以来我们将立法工作的重点放在实体法的制定上，重视对行政机关权限和管理措施的规定，对于行政机关如何行使职权、应当遵循何种程序则缺乏有效的规定。

这一状况在行政处罚法出台后方得到一定程度改善，但仍没有根本解决。

现有的行政程序规范多数由行政立法加以规定，如《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《政府信息公开条例》都是国务院制定的行政法规。

　　第三，重事后救济和问责、轻过程规范机制。

中国目前已经制定行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法，这些都是对具体行政行为的事后救济机制，尚未制定规范行政过程的行政程序法。

此外，行政问责近年来得到重视和强调，对督促官员认真履行职责发挥了很好的作用，然而，欠缺制度支撑的、泛化的问责造成了比较严重的行政消极不作为现象，行政的有效性受到极大损害。

　　中国的法治政府实现机制在结构上与西方国家存在较大差异。

西方国家更重视对行政权的过程规范，强调司法对行政的监督权威，即整体上更强调发挥外部制约监督机制的作用。

如美国的主要规范机制是1945年联邦行政程序法所规定的两大机制：

行政程序机制和司法审查机制。

[3]这两大机制均来自行政权的外部，且都是程序性机制，前者通过公民程序权利制约行政权力，后者通过司法程序制约行政权力。

德国行政法鼻祖奥托·迈耶曾经认为完备的实体法和完善的行政救济制度就满足法治的基本要求。

[4]这一认识后来发生变化。

德国于1976年制定联邦行政程序法，而且借助行政程序法典化部分实现行政法法典化，形成与美国纯粹程序规定不同的程序实体并重的立法模式。

　　西方国家于2O世纪将行政法治实现机制由实体控制和司法审查扩展至程序控制机制，在世界范围兴起制定行政程序法的浪潮。

这一现象的出现并非理论建构的产物，而是回应行政权大力扩张后时代发展之实践产物。

行政权的急剧扩张提出以下要求需要行政法进行回应：

其一，如何防止行政权力滥用，侵犯公民权利;其二，行政决策是否公平、公正，能否公正配置资源;其三，行政管理是否有效率，及时实现管理目标，并能够提供更好的公共服务，防止消极不作为。

与行政实体法规制和事后司法审查规制机制相比较，对行政权进行过程规范的程序规范机制由于具有其他规范机制无法比拟的优势，成为新的行政权基本规范机制。

[5]迄今，欧盟大部分成员国、美国、日本、韩国以及我国台湾地区、澳门地区都已制定行政程序法。

行政程序法已经成为衡量一国或地区行政法治实现程度的标志性立法。

　　西方国家建构的行政权规范体制适应了20世纪行政权扩张、行政国家时代来临的变化，而1949年新中国成立后建立的权力高度集中的政治体制和计划经济体制，使得行政权在国家权力结构和国家公民权力权利结构中自始就过于强大而具于支配性地位。

由于政治体制改革的滞后，三十年的改革并未改变这一状况。

与行政权的现状相对应，现有的行政权规范机制由于存在以下结构性缺陷，并未能对行政权形成有效的规范制约。

　　第一，来自外部的公民制约机制和法院司法审查机制过于弱化，造成制约与监督不力。

中国并非不重视对行政权的规范，也并非不重视对官员腐败的惩治，只是将监督机制的重点放在内部监督机制的完备上。

在监督的力度与效果方面，与外部制约机制相比较，内部监督具有很大局限性。

　　第二，人大立法重视行政实体权限设定，将程序控制机制主要交由政府立法设定，而政府立法更易偏向管理型立法，强调行政权的支配性，行政过程的公开度、参与度不足，造成行政公信力缺失，行政结果认同度较低，事后救济成本、维稳成本较高，有时甚至造成已作出的重大决策流产。

如近年来在厦门、大连、宁波，近日在彭州、昆明围绕PX项目所发生的民众“集体散步”、上街游行等公共事件，由于事前没有公开、事中缺乏参与和对话，项目一旦公布，立即遭到民意阻击，政府只好匆匆被动应对，在维稳的巨大压力之下，往往以项目停建为结局。

　　第三，由于不重视对行政权的过程规范，行政的理性与民主性欠缺制度保障，造成实践中存在以下突出问题：

（1）政府决策不科学、不民主。

政府决策较为普遍地存在“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，决策失误既给国家和人民带来巨大的损失，又因决策不公侵犯普通民众、特别是弱势群体利益，同时，决策过程中还产生大量官员腐败问题，容易引发群体性事件，影响社会稳定。

（2）行政执法随意性大，“钓鱼式”执法、选择性执法、执法不公、执法不作为等问题一直得不到很好解决。

（3）行政裁量权不当行使，相同事务不同处理，不同事务相同处理，产生行政不公，容易引发社会矛盾。

缺失程序规范，行政的理性、高效和公平难以保证。

　　二、中国法治政府建设进路的程序主义转型

（一）行政程序的控权功能

　　中国在依法行政、法治政府建设完成从无到有的任务之后，当前面临的任务是加快法治政府建设的步伐，力争在2020年基本实现法治政府建设目标。

这首先需要解决法治政府建设进路存在的问题。

那么，中国法治政府建设机制当前存在的诸多问题应当如何调整、弥补?

是否如西方国家在行政国家时代来临之后普遍选择加强行政程序机制以回应行政权扩张后带来的变化那样，也需要加强对行政权的程序规范机制的建构和完善?

　　关于行政程序功能的认识，中国行政法学界目前的基本主张是行政程序具有对行政机关的控权功能、对公民的赋权功能，以公民的程序权利与行政机关的实体权力相抗衡。

这一认识相当程度上受到诉讼法学和法理学关于司法的程序正义理论和程序法治理论研究成果的影响。

中国行政法学界关于行政程序的研究直至上世纪90年代才开始，《中国大百科全书·法学卷》将“程序法”解释为：

“凡规定实现实体法有关诉讼手续的法律为程序法，又称诉讼法，如民事诉讼法、刑事诉讼法等”。

[6]作为中国程序法理论借鉴源泉的西方正当法律程序理论和正当法律程序实践也是在司法程序基础上发展起来的。

[7]如美国联邦宪法修正案第5条、第l4条规定的正当法律程序条款最初仅适用于司法程序，后适用于联邦和州行政机关;英国普通法上古老的自然正义原则最初也适用于司法程序，后发展成为约束行政机关的一般原则。

　　诉讼活动的基本程序构造是原告被告两造对抗、法官居中裁决，当事人之间的利益对抗是其程序建构的出发点，因此，保证原告被告两造公平对抗是正当司法程序要满足的最起码的要求。

以诉讼程序为基础发展起来的正当程序原理及其制度安排，尤其在刑事诉讼中，特别强调对居于弱势地位、权利容易受到侵犯的犯罪嫌疑人、被告人的程序权利保护，赋予其必要的程序权利以抗衡国家追诉机关。

这一原理及相关制度在作出行政处罚、行政强制等不利行政决定时同样适用，行政机关与当事人作为对立两造存在，需要赋予当事人更多程序权利。

然而，在行政立法、行政决策、行政规划、行政合同、行政指导等其他行政活动领域，行政机关与私人之间并不存在天然的利益对立关系。

对抗式程序理念及在此基础上构建的程序制度恐怕并不适合这种非对立利益主体的关系结构。

如果将目光超越行政处罚等执法活动，超越现有的行政行为概念体系，关注实践中的政府决策活动，尤其是关注影响民众日常生活的重大决策活动，我们就会看到，行政行为纷繁复杂，性质差异较大，而司法活动性质单一，以司法程序为对象发展起来的程序原理与程序规则在行政领域的适用存在相当的局限性，对行政程序功能的认识需要拓展和深化。

（二）行政程序的公共意志形成功能

　　与行政决策在行政法学研究中被忽略形成强烈对照的是，政府决策法治化需求在法治政府建设实践中占据越来越重要位置。

[8]迄今，国务院及其部门、省、市、县、乡各层级政府，都已制定关于行政决策的部门规章、地方政府规章和大量行政规范性文件。

[9]与行政执法是国家意志的执行不同，行政决策的内容体现为国家意志的表达，在掌握一般性事实基础上，更重要的是如何在各种利益之问实现平衡。

行政决策涉及的多元主体通常存在不同的利益诉求，他们之间并非司法程序中的原告被告之间简单而又清晰的利益对立关系，不同利益诉求之问既有矛盾，也有共同利益存在，利益关系错综复杂。

利益多元化是当前转型时期中国社会的重要特点，个人利益诉求正当性在价值层面得到社会普遍认同，并通过物权法等民事立法和《国有土地上房屋征收补偿条例》等行政立法予以制度保障。

某种利益、某种价值观念天然优越于其他利益、其他价值观念的共识已经不再，包括国家利益和集体利益都已经不再具有过去的绝对优势地位。

行政机关也不再被认为是公共利益的真正代表者，而被认为与部门利益、官员个人政绩、权贵资本主义利益之间有着千丝万缕的联系。

当政府从过去无私的国家利益、公共利益代表者的道德制高点上退下来之后，政府决策正当性的道德预设已不复存在，需要从政府决策形成方式的转型获取新的正当性基础。

在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型，关键在于为政府决策注人建立在说服基础上的权威。

这就需要抛弃过程封闭、结果单向输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式。

哈贝马斯所极力主张的“让立法的过程成为商谈的过程，使立法的承受者本身就是规则的制定者，让实现公民自决的民主程序为立法注入合法性力量，现代法律秩序只能从‘自决’这个概念获得合法性”，同样适用于行政决策这一公共意志表达活动。

[10]在此种情境中，行政程序发挥的不再是建立在对抗基础上的控权功能，而是建立在程序主体理性、平等对话基础上的积极的公共意志形成功能。

透明、开放的决策程序，起到经过平等商谈形成集体性目标，进而赋予行政决策正当性的作用。

程序在此发挥作用的机制与个案执法程序不同，它并不预设假想敌，并不强调行政与私人之间的对立，而是致力于为各方主体理性、平等进行商谈搭建平台，达成共识。

行政程序显示出友好的性格，不仅仅是消除争议，更强调共识的形成。

与在执法决定中的控权功能所呈现出消极防止滥用权力相比较，行政程序的公共意志形成功能呈现出积极的形态，致力于消除争议，积极促进行政目标的实现。

　　（三）中国法治政府建设进路的程序主义转型

　　行政程序的消极控权功能起到防止行政权滥用的作用，行政程序的积极公共意志形成功能起到助推行政权积极行使的作用。

对行政程序积极功能的拓展认识具有十分重要的意义。

行政是一种积极的国家作用，尤其是在公民从摇篮到坟墓都在和行政机关打交道的今天，消极控权只是保障公民权利的一个方面，人们还需要一个能够积极有所作为、能够提供优质公共产品的政府，“他们对官僚政治和行政机关无所作为的恐惧在今天更甚于对行政机关滥用权力和专制的恐惧”。

[11]这也是无论传统上重视程序法治的美国，还是传统上重实体、轻程序的德国、日本等大陆法系国家，都共同走向寻求行政程序法治化、强化程序规范机制的原因所在。

行政程序的双重功能从不同角度实现对行政权的规范，覆盖纷繁复杂的各类行政活动，既回应了行政权支配性带来的防止权力滥用侵犯公民权利的消极正当性需求，也回应了行政是一种积极的国家作用需要行政权积极行使促成公共目标形成的积极正当性需求。

中国未来的法治建设重心应当放在对行政权的程序机制建构方面，重视对行政权行使过程的规范，发挥行政程序的双重功能，实现法治政府建设进路由重内部机制转向重外部机制，重实体控权转向重程序规范，重事后追责转向重过程规范的结构转型。

　　这一转型的意义在于：

　　第一，加强行政程序机制，可以完善外部监督机制，防止行政权力滥用。

通过完善行政程序立法，加强行政程序机制，一方面通过确立公民的知情权、参与权并加以制度化，增强行政透明度，让行政机关更好接受民众监督，防止行政权力滥用，抑制腐败的发生，另一方面也扩大法院对行政行为的司法审查范围和审查力度。

程序违法是行政行为合法性审查的内容之一，法官对程序问题的审查较之事实问题的审查更熟悉，更易形成明确性结论，加强程序规范，能够加强法院对行政机关的审查力度。

因此，完善程序立法同时强化了公民程序权利制约机制和司法审查监督机制对行政权的规范。

　　第二，加强行政程序机制，可以扩展公民权利保护机制，可以更好保障公民权利。

实体法仅仅设定了行政权力的边界，实体正义在个案中的实现则要依赖作出实体决定的程序，只有借助正当程序，可能的正义才得以成为现实的正义，在个案中实现实体利益的公正分配。

[12]凭籍正当程序提供的权利保护规则，个体进入权力运作体系，得以积极主动为自身利益而斗争。

没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。

强化行政程序机制，可以使公民权利保护实现两方面的扩展：

由实体权利保护向程序权利保护扩展，由权利事后救济向事前参与扩展，更好保障公民权利。

　　第三，加强行政程序机制，实现行政决策的科学化、民主化，有利于实现行政决策的公平公正，增强决策的认同感，推进社会转型的顺利进行，减少社会矛盾和群体性事件，更好维护社会稳定。

完善程序立法、充分发挥行政程序的公共意志形成功能，对于处于转型时期的中国而言具有十分重要的意义。

在历经三十年改革所带来的利益格局大调整之后，各种社会矛盾日益尖锐、突出，工业化、城市化快速推进过程中带来的环境破坏、利益分配不公、社会贫富分化严重等问题，如果不能够得到很好的解决，改革无法进一步深入推进，社会的稳定也会受到直接影响。

这些问题的解决涉及各个方面的制度完善，其中，如何提升改革过程的公正，从而让改革的结果获得广泛的社会认同，保障社会转型的顺利进行，需要我们进一步研究和思考。

在韩国、我国台湾地区的社会转型过程中，行政程序法所建立的正当程序制度被认为发挥了很大的作用。

[13]程序所能发挥的此种功能的理论基础，是美国著名政治学家罗尔斯在《正义论》一书中提出的纯粹的程序正义。

所谓纯粹的程序正义，是指不存在衡量正当结果的独立标准，而存在一种正确的或公平的程序，这种程序如果被人们恰当地遵守，其结果也会被认为正确的或公平的。

罗尔斯极力倡导通过纯粹程序正义分配基本权利义务，设计社会系统，“以便它无论是什么结果都是正义的（至少在某一范围而言）”。

[14]当人们对结果的公正性缺乏一个独立的认识标准时，结果的公正性来源于产生它的过程的公正，只要遵循公正的程序，由此产生的结果也是公正、合理的，也就是说结果因为过程的公正获得了正当性。

在这种程序正义中，“分配的正确性取决于产生分配的合作体系的正义性和对介入其中的个人要求的回答”。

[15]

　　第四，加强行政程序机制，可以加强对行政过程的规范，防患于未然，提高行政管理的有效性，促进经济发展，提升行政管理的效率。

与行政诉讼、行政复议等事后救济相比较，行政程序机制直接规范行政权的运行过程，是一种过程控制机制，在性质上属于防火机制，可以防患于未然。

行政程序机制对行政过程的规范体现在三个方面：

其一，通过科学、理性的程序设计，保证实体法的正确实施。

行政程序法通过符合人们认识规律的程序设计，保证行政机关正确认定事实、适用法律，公正行使自由裁量权，作出行政决定，从而使行政管理更加科学、有效，更好履行政府职能。

其二，通过对行政过程中个人程序权利的保护，保护个人的利益，同时减少事后争议的发生，使行政本身更具执行力。

其三，通过优化程序流程，确定合理的期限制度，提高行政的效率。

　　（四）当前的分散式行政程序立法模式存在的问题

　　当前法治政府建设进程中对行政程序机制的不够重视，在立法层面体现为规范行政权的基本法行政程序法迟迟未能启动立法程序。

尽管行政法学界历经二十余年的努力，对行政程序法的研究已经取得丰硕成果，涵盖行政程序法原理、外国行政程序法研究、中国行政程序法立法研究、中国行政程序法典的设想等诸多方面，但在立法层面，行政程序法虽曾于2003年纳入十届全国人大二类立法规划，后被撤下，迄今尚未能启动立法程序。

目前关于行政程序的立法分散在大量单行行政程序法律规范中，呈现出碎片式立法布局。

分散式行政程序立法模式下制定的程序规则针对性强，可适应部门管理特点、地区发展程度、某一类型行政行为特点等对程序规则的特殊要求。

然而，以满足程序规则特殊性为出发点形成的行政程序立法体系无法满足法治对行政的普遍性要求，造成许多重大问题难以解决。

　　第一，法治不统一，法治政府建设呈现出差异发展的格局。

分散立法建构的是特别程序规则，这些程序规则仅仅适用于某个部门、某一地方、某类行政行为，没有建立特别行为规则的领域则处于无法可依的状态。

与满足某一领域特别程序需求建构起的碎片式行政程序立法现状相对应，法治政府建设程序进路目前呈现出地方化、部门化、行为类型化、制度类型化碎片发展的差异发展格局，发展极不平衡。

依法治国本为国家治理战略，是全局性的，需要国家层面的立法整体推进。

分散式立法模式与法治统一的基本原则和法治国家建设一体化进程的要求不一致，与权利保护的统一要求不相匹配。

　　第二，难以树立行政人员的程序法治观念。

法典化有利于法律观念的树立，分散立法造成行政人员只知道本部门的程序立法，只见树木、不见森林，只知道作为工作手段的程序规则，难以树立正当程序理念，程序观念不强，实践中不遵循法定程序、规避法定程序、操控程序规则、破坏程序规则的现象较为普遍存在。

　　第三，行政法的基本原则未能在法律层面确立，造成行政法只有规则没有基本价值理念，恍如没有灵魂的心灵。

基本原则是行为主体应当遵循的基本行为准则，具有弥补成文法局限的重要功能，集中体现法律的价值取向，是部门法的灵魂所在。

分散立法模式下基本原则无处规定，合法原则、诚信原则、比例原则、公开原则、参与原则等已为各国现代行政法普遍确立的行政权应当遵循的基本原则，在我国一直未能由理论原则转化为法律原则，造成行政法只有规则没有基本原则。

而没有基本原则的行政法，恍如没有灵魂的心灵，容易迷失方向，随时势而变化，沦为服务于现实的工具，而非公民权利的保护伞。

　　第四，当前行政程序立法绝大多数由行政机关制定而非人大立法，管理法色彩较为浓厚。

政府立法更易偏向行政管理法内容，而非公民权利保障法，公民、法人或其他组织的知情权、参与权等基本程序权利难以充分实现。

如由国务院制定的《政府信息公开条例》，没有明文规定知情权和政府信息公开原则，造成实践中政府信息公开范围过窄，对公民申请政府信息公开设置“三需要”限制条件，造成公民知情权实现困难重重。

　　第五，单行程序立法之间缺乏内在逻辑联系，重复立法、法律规定相互重叠、条文“打架”等现象十分突出。

　　三、法治政府建设程序主义进路的地方探索

　　分散单行行政程序立法模式难以满足法治政府建设进路转型的需要，在国家层面行政程序法迟迟未能出台的情形下，地方先于中央开始了行政程序立法的探索。

目前，已经出台《湖南程序规定》等四部地方行政程序立法和《凉山程序规定》等三份行政规范性文件。

其中，《湖南程序规定》作为首部省级统一行政程序立法，在中国行政程序立法、法治政府建设进程中将留下深深的历史印迹。

在中国政法大学专家起草小组与湖南省人民政府法制办公室工作组第一次见面会上双方即达成共识：

《湖南程序规定》的内容要回应依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在现阶段的要求，将推进依法行政、建构法治政府的要求制度化。

法治政府的基本要求在程序规定中得到全面体现，参与和公开构成《湖南程序规定》的两大核心原则。

[16]尽管立法位阶仅是地方政府规章，《湖南程序规定》却摆脱了仅仅细化上位法如行政处罚法、行政许可法等传统规章立法思路，对法治政府的基本要求作出全面、系统的规定，实现了《依法行政实施纲要》和《深化法治政府建设意见》向法定程序义务的转换。

之后的各地行政程序规定基本沿袭了《湖南程序规定》的立法模式和内容。

　　地方行政程序规定的实施效果一直为人们所关注，人们期待求得程序法治建设在中国能否走得通的真解。

为了解程序规定实施效果，笔者于2013年3月赴湖南省调研，调研采用座谈会、发放调研问卷、网上资料收集等方式。

[17]《湖南程序规定》及其他地区行政程序规定的实施，为未来中国程序立法及程序法治建设提供了诸多经验，也提出一些问题。

　　第一，行政工作人员的程序观念与程序意识在程序规定推进过程中逐步确立、提高。

程序规定通过之后，各地通过开展大规模动员、宣传、培训工作，让广大行政工作人员对行政程序话语体系由不熟悉到熟悉，也有更多民众开始了解和熟悉行政程序法。

在湖南调研问卷中，培训前熟悉《湖南程序规定》的人只占25%，而在培训后这一比例达到了86%。

在汕头市调查问卷中，“对《汕头程序规定》的熟悉程度”，培训前的平均分值为3.9，培训后的平均分值为7.5。

随着程序规定的逐渐推进，行政工作人员过去不重视程序的观念开始得到转变，程序意识点滴积累，逐渐提高，如湖南省有的行政机关对决策听证由过去的反感、规避转变为主动适用。

。

　　第二，程序机制对规范行政权合法、正当行使发挥了重要作用。

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