应用逻辑扁平化理念深化税源专业化管理的实践与思考.docx

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应用逻辑扁平化理念深化税源专业化管理的实践与思考

应用逻辑扁平化理念深化税源专业化管理的实践与思考

近年来，无锡市国税局认真落实省国税局的工作要求，以风险管理为导向，以转变管理职能为主要路径，以推进管理层实体化为重点，以整合主要流程环节专业化职能为突破口，加大信息化支撑力度，实行分类分级管理，形成了分工明确、职责清晰、相互衔接、运行高效的税源专业化管理新格局。

但是，在推进与建设中，仍然存在着一些突出的问题。

为此，要切实提高专业化管理质效必须进一步转变管理思维方式，应用逻辑扁平化理念，建立遵从管理体系、强化制度保障，以破解当前税源专业化管理实践中存在的难题。

一、无锡国税专业化管理的初步实践与成效

（一）初步理清了联动管理、风险管理与专业化管理的关系，统一了专业化管理的认识。

风险管理不仅是理念，也是技术问题，更是体制机制问题，其核心是把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人。

专业化管理的本质是对税收管理活动的组织分工、是风险管理的保障。

联动管理是在现有体制机制下，对各层级风险管理任务、各部门专业管理职能进行整合，发挥税源管理的最大效能。

为此，我们明确了“在联动管理架构的统筹下，以完善、深化税收风险管理为主线，以信息化为依托，以促进税法遵从为目标”的税源专业化管理总体思路。

（二）初步理清了机构设置与专业化的关系，建立了联动框架下专业化管理运作机制。

为强化数据情报管理、风险分析识别、风险应对等专业化管理分工，市局层面整合机关部门职能，成立“5+1”专业化管理指导小组，形成了联动办协调整合、指导督导，指导小组专业规划、科学推进，专业团队合力攻关的专业化管理运作机制。

基层分局通过优化资源配置，合理划分税源与属地管理机构职能，初步建立了税源风险集控管理＋专业机构管事、属地机构管户相结合的专业化管理模式。

经调整，专业机构达到49个，专业团队达到40个，专业化人员达到773人、占全体税源管理员比例达到75.4%。

（三）初步理清了信息化与专业化管理的关系，突出税源管理平台对专业化的支撑。

专业化管理的实质是在信息化条件下，对现行税收管理体制机制、管理方式等多方面的一次系统变革。

为此，我们及时梳理各类业务系统风险分析识别、应对功能，组织业务骨干全程参与江苏省国税局新版税源管理平台开发。

通过税源管理平台，从规范任务下发权限、范围、时间方面进行联动整合，较好地解决了任务多头分散下达、应对效率低的问题。

近两年，数据情报采集、风险应对进度及成效在全省国税系统领先，仅税源管理平台风险差别化应对补税达9.35亿元。

（四）初步理清了分类分级与专业化管理的关系，突出管理层实体化运作的效能。

分类分级管理与管理层实体化运作是专业化管理的重点。

市局层面，职能处室承担风险分析识别、风险应对任务整合职能，直接参与占全市税源60%的重要税源及重大复杂事项的直接应对、组织应对和跟踪质疑职能；县局层面，按照“规模+行业”的原则，实施税源分类管理，职能科室在前移行政审批事项的基础上，分别负责税源收入、大企业及国际税收、行业及税种、征管基础的风险集中分析识别，负责行业模型、操作指南等管理，确定风险应对任务并科学组织实施。

（五）初步理清了风险识别技能与专业化管理的关系，突出数据情报的分析应用。

风险分析识别的有效性、正确性是提高专业化管理成效的关键。

为此，我们探索搭建特征库框架、多角度创设指标群和指标索引，分别创设了大企业风险管理指标、中小企业财务风险判别、增值税税负与企业利润分析模型。

初步建立覆盖层级、部门、岗位的情报管理岗责体系，完成29个部门73项的外部情报目录梳理，通过自动抓取纳税人财务核算电子数据、采集外部涉税数据，核查纳税申报的真实性、正确性，2010年仅混凝土行业补税就达8132.6万元。

（六）初步理清了风险绩效评价与专业化管理的关系，突出长效管理机制的建立。

构建风险绩效评价体系是专业化管理持续改进的强有力保证。

通过税源管理平台提供的定制、非定制报表，按月对情报管理、风险识别、风险应对、跟踪质疑等环节实施情况进行全方位通报。

组建风险应对复查团队，对重点应对项目开展抽查或组织各单位互查，并将风险应对质量列入执法检查内容。

从专业化运行机制建设、风险识别有效性及应对质效等方面细化考核指标，客观高效评价各单位、各环节专业化管理的绩效，并在年度目标管理考核中予以落实。

二、当前税源专业化管理存在的主要问题

对照总局《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》的要求，我们认为税源专业化管理在具体实施过程中还存在一些问题，必须积极应对。

（一）专业化管理理念尚未深入。

一是专业化管理目标不够明确。

以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在，影响专业化管理的深入推进。

二是专业化管理认识存在偏差。

各级没有系统考虑风险管理、分类分级管理、信息控税之间内在流程逻辑关系，与总局“十二五”规划构建的税收征管新模式尚有差距。

三是专业化管理规律缺乏认识。

没有完整全面地考虑政府改革外部环境、税务机关内部承受能力、各级管理层和执行层专业化管理能力情况，没有突出税收评定、信息控税的重要作用，简单地把推进专业化管理等同于再次调整征管机构。

（二）专业化管理机制尚未健全。

一是规范的岗职体系尚未建立。

专业化管理试点已近两年，但各层级、部门、岗位专业化管理职责没有明确，税源管理职责存在重复交叉，税收管理员仍承担大量事务性工作。

二是有效的管理制度尚未健全。

专业团队、专业机构、人才培养等管理机制尚没有健全，也没有系统建立税法遵从导向指标、税源监控指标、绩效评价指标，专业化管理成效难以得到科学客观考核。

三是部分地区的属地化管理方式仍未改变。

基层分局，特别是一些税务干部仅有十几人的农村分局，“小而全”的分工模式仍然制约着专业化管理优势的发挥。

（三）专业化管理瓶颈尚未突破。

一是受到信息化建设的制约。

现有税收征管信息系统依据税收管理员制度设计，难以满足专业化管理需求，专业化管理仍然停留在人工、经验为主的管理方式上。

二是受到第三方信息获取的制约。

由于第三方涉税信息交换相关法律依据笼统，税务机关与政府其他部门数据信息交换存在部门壁垒和人为障碍。

三是受到各类专业人才缺乏的制约。

针对经济主体跨国界、跨区域、跨行业相互渗透及企业核算团队化、电子化、专业化水平日益提高等新挑战，现有管理层、执行层专业素质不能完全适应。

三、深入推进税源专业化管理的思考

面对问题，我们认为依托信息化、实施逻辑扁平化、发挥比较优势，是无锡市国税系统深化税源专业化管理的必由之路。

（一）深化税源专业化管理应厘清两个关系

1.专业化管理与征管基本程序的关系。

江苏省国税局“十二五”规划明确了申报受理、税收评定（初步审核、案头审核、实地审查）、税收征收、税务稽查、争议处理为主要环节和逻辑程序的征管基本程序。

征管基本程序是深化税源专业化管理的内在根据，没有规范的征管基本程序就没有科学的专业化管理。

因此，专业化管理必须注重通过依托现代信息技术、深化风险管理、加强分类分级管理、落实信息控税、完善运行机制，进一步规范征管基本程序。

2.逻辑扁平化与机构扁平化的关系。

机构扁平化和逻辑扁平化的共同目标都是提高管理效能，但机构扁平化是通过重构机构层级、部门职能来实现管理体制机制、管理模式、机构设置、资源配置的变革，其优点是缩短管理距离、变革周期，但容易出现变革曲折。

逻辑扁平化是在不打破现有机构的条件下，以层级管理为基础，依托现代信息化技术，从上到下将业务部门横向、纵向打通，优化人力资源配置；打破层级局限性，发挥各级机关的比较优势，建立层级、部门优势互补、信息畅通、运作良好的工作机制和管理模式。

其优点是积极稳妥、避免弯路，但需要更多时间成本。

（二）深化税源专业化管理的探索方向

1．依托信息网络技术，实行逻辑扁平化，完善专业化管理运行模式

在专业化管理探索、实践过程中，出现了重构整个管理体系和保持现有机构基本不变两种截然不同观点。

我们认为深化专业化管理应在征管基本程序框架下，顺应现代信息技术为在纵向上缩减中间管理层、横向上提高协调配合效率的新趋势，理性比较分析、论证设计专业化管理模式，从征管改革必然实施“休克型”机构改革的习惯思维中解放出来，实施以逻辑扁平化为突破口的专业化管理。

一是依托信息技术集成业务流程。

在总结专业化管理试点单位成功经验的基础上，借鉴顶层设计理念，优化整合各级各类众多繁杂的操作系统平台，以“十二五”规划确定的征管基本程序为主线，将以风险管理为导向的税源分类分级管理，各层级、部门、岗位专业化管理职责分工，专业化管理工作流程，涉税信息采集、应用，“纵向联动、横向互动、内外协作”的运行机制，征管资源优化配置，征管质量考评指标等，通过信息技术进行固化，构建统一规范、数据整合、信息畅通、操作简捷的新税收管理信息系统，为深化专业化管理提供技术支撑。

二是促进信息管税的有效落实。

从国家层面制定、完善涉税信息法律法规，对政府相关部门数据信息交换的职责义务、信息内容、提供时限、保密要求、违规处罚等进行明确，为税务机关获取涉税信息提供法律保障；在梳理内外部数据情报目录的基础上，从总局层面编写涉税数据字典，运用数据仓库技术，搭建贯通各层级、部门、岗位的涉税数据分析应用平台，实现涉税数据整理存储、信息互通、加工分析、挖掘应用。

加快与银行、保险等金融单位的全国联网，掌握纳税人全部银行帐号，通过云计算等技术，对纳税人收入、支出等进行网上比对。

三是发挥层级和部门比较优势。

发挥层级管理比较优势，在全省、全市、全县范围内，组建互补性专业团队，发挥各类专业人才知识、业务技能的互补性，构建数据应用、风险识别、重点剖析、归纳提炼、实践验证、全面推广的完整业务链条，对大企业、跨区域经营和总分机构等企业集团、重点风险行业等实行分级组合管理。

深化省、市、县三级管理层实体化，强化部门专业管理职能，发挥部门专业比较优势，对税收分析、大企业及反避税、行业及税种、征管基础等风险实行分类分级集中识别，承担税源风险监控及部分风险应对工作。

四是提升专业机构专业化素养。

各级定期开展经验成果交流、优秀案例评比活动，整理、归纳、发布风险管理的典型案例、行业模型、操作指南等经验和成果，并将其固化为知识，为专业机构提供参考和借鉴，逐步改进以经验为主的管理方式。

专业机构应从过去主要依职权、粗放型管理，向坚守专业精神、体现专业水准的管理转变，运用数学模型、分析工具等技术方法，提升数据分析应用、风险分析识别及应对技能，研发有效的行业遵从风险评估、税收流失测算模型，实施更具专业水平的税源管理。

2.努力转变思维方式，借力信息化支撑，提高专业化管理质量效率

要顺应经济社会发展的新要求、现代税收管理的新挑战、信息技术发展的新趋势，打破惯性思维、根除陈旧观念，重视风险指标扫描指引，突出税收评定工作，提升税源风险控制能力。

一是突破管理思维定势。

转变管理思路，明确纳税人自主申报纳税的主体地位，划清征纳双方的权利义务；树立促进遵从管理理念，保障国家税收法律得到良好的遵从；树立遵从风险管理理念，将有限的征管资源从“管所有纳税人”向“优先管风险较高纳税人”的配置。

调整服务管理职能，修改《征管法》等法律法规，调整、减并、清理各类基础管理事项，取消大部分调查、审批事项；将管理员担负的催报催缴、税收预测等职能前移到办税服务厅办理；将大量本应由纳税人承担法律后果的事项还责于纳税人，取消调查审批环节；逐步将事前防控、叠加式管理转变到间接、动态和事后控管。

二是完善风险特征库。

省、市、县三级税务机关应成立数据加工分析团队，运用数据分析工具，有序开展数据信息加工分析、应用验证工作，总结数据分析经验和方法，提高数据分析应用水平。

坚持理论研究推导、实践归纳验证互为推进的原则，深入开展综合指标研究，设计系统性、聚类型、指标齐全、指向明确的风险特征指标索引库，建立由税收指标、财务指标、数据信息情报等组成风险指标群。

加强对现有众多数据模型、行业指南、选案指标等的简并、提炼工作，将已有各项有益成果转化为综合聚类指标。

做好风险指标分析筛选、优选优化、数据验证工作，全面提升风险指标的科学性、合理性，满足大企业、分行业和特定事项风险管理的需要。

三是提高税收评定水平。

借鉴国际上通行的税收评定制度来重构纳税评估制度、规范纳税评估程序，将税收评定作为税务征管业务的核心，建立、完善有效行业管理模型，开展案例培训，提高风险管理的针对性、实效性，改变当前纳税评估比较薄弱的状况。

落实初步审核、案头审核、实地核查三分离，利用涉税数据、风险指标等，由计算机自动初步审核纳税申报风险；案头分析人员在数据加工分析的基础上，以资本、技术、劳务、无形资产等为主要分析对象，通过价值链、供应链查找相关利益链上的涉税风险，实施通讯调查、约谈，确定实地核查对象；实地核查人员应分析不同风险类型、恶性程度及违法手段，确定应对策略，结合生产要素评价纳税人生产经营和纳税能力，就疑点开展实地核查，作出相应的评定处理。

四是提升风险控制能力。

突出依法服务的引导作用，针对不同规模、行业纳税人，开展专题辅导培训，提高依法纳税、诚信纳税意识；充分运用网上办税服务厅、短信平台等载体，对涉税风险事项进行提醒；加强前瞻性政策效应和风险控制要点分析，定期形成服务性调研报告，供上级部门参考。

突出依法管理的促进作用，按照法定权限与程序执行好各项税收法律法规和政策，建立完整的税源预测、政策分析、申报征收、管理服务等链式执法管理过程，促进纳税人自觉遵从税法。

突出依法行政的监督制约，根据近年来执法检查、执法监察及审计中暴露出的重大税收执法问题，合法合理行使自由裁量权，提高防范税收执法风险能力。

3.建立遵从管理体系，落实督审性考核，强化专业化管理制度保障

税源专业化管理具有系统性、复杂性、过程性的特点，应配套修订完善健全相关制度办法，为深化专业化管理新模式运转提供法律依据。

一是建立税法遵从管理考评指标。

探索建立由纳税服务、征收成本、税源监控指标等组成的税法遵从度指数，通过多地区横向比较或同一地区纵向比较，从总体上衡量一个地区税收征管存在漏洞或制度缺失，促进税法遵从度不断提升。

其中：

纳税服务指标主要包括：

办税事项准期办结率、服务满意度，办税事项提醒、新政策公告、政策咨询答复及时性，纳税人投诉率，调查问卷、12366电话答复满意率，自助办税服务使用率，网上自行认证、报税覆盖率等指标等。

征收成本指标主要包括：

人均征税额与人均征税成本之比、人均征税额变动额与人均征税成本变动额之比等指标等。

税源监控指标主要包括：

发票管理违法及重大案件发生率，评定及查补税款与申报税款比例，风险指标指向性，数据情报应用性，风险识别准确性、风险应对有效性，执法检查、监察及审计等执法规范性指标。

二是完善专业人才管理制度。

人才资源是提高专业化管理水平的核心。

调整培训结构，重点抓好具有一定专业知识、组织协调能力、异质思维的领军人才培养，重点抓好具有专业知识和税收管理实战能力的各类专业人员培训。

加强干部能力考核，建立以业务技术理论考试为基础、实际操作能力评审为重点、特色工作争先创优为导向的考核制度，切实提高干部专业化管理实际能力。

完善干部激励机制，建立各类专业人才库，在提拔任用、奖惩评价、公务员分类管理等方面为人才成长创造条件、提供空间。

三是加强各级专业团队管理。

目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题，应从提高团队执行力的目标出发，引入优胜劣汰管理机制，确保团队持续稳定、专业互补；引入团队机构关联考核机制，除在省、市范围内评选优秀团队及成员外，还应将团队成员绩效与其年度考核、岗位激励、竞争上岗等相挂钩，并列入其所在机构年度目标管理考核范围，适时将专业团队列入机构序列。

四是建立科学绩效评价机制。

完善以计算机核算为主、以人工考核为辅的动态监控考核机制，取消现有征管“六率”考核。

省、市两级税务机关应抽调业务部门、监察、稽查等人员，成立专职督查内审部门，检查各级落实征管基本程序、专业化管理制度情况；采取随机抽样、实地核查等方法，对风险管理中长期规划所确定数据加工分析、风险分析识别、风险应对实施项目的执行过程和管理效果，克服因属地关系、管理责任、应对能力和工作态度等因素对专业化管理的负面影响。