农村农村外嫁女权益纠纷若干问题研究.docx
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农村农村外嫁女权益纠纷若干问题研究
农村“外嫁女”权益纠纷若干问题研究
——从法院审判的视角解读农村"外嫁女"权益纠纷
2003-12-17 22:
51:
47
全国法院系统
第十五届学术讨论会征文
广州市中级人民法院课题组
论文提要:
随着广州地区农村城市化步伐的不断加快,原来以土地为主要经济来源的村民,逐渐转变为以股份分红为主要经济来源,与此同时,农村“外嫁女”在股份分红方面的纠纷开始不断发生,外嫁女权益纠纷成为当前群众信访反映的热点问题。
为此,广州中院牵头组织课题组对外嫁女权益纠纷问题进行了专项调研。
本文分成五个部分:
前言:
简要介绍广州市外嫁女权益纠纷的概况、开展调研的目的、整个调研的基本过程;
第一部分:
外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析;
第二部分:
人民法院审理外嫁女案件的法理分析:
一、程序问题的思考
二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则
三、外嫁女权益受人民法院保护应具备的基本条件
四、解决外嫁女权益纠纷的出路;
第三部分:
两个亟需解决的法律问题:
一、关于“户口所在地与实际居住地”双重条件的问题
二、村规民约的法律性质及其审查、监督机制
结论:
通过地方立法统一解决是处理外嫁女权益纠纷的必由之路。
全文共计9800字。
课题组成员:
广州市中级人民法院党组副书记、副院长王敏
广州市中级人民法院民一庭庭长李娜
广州市委政法委研究室副主任马红安
广州市政府法制办法规二处处长魏富忠
广州市妇联权益部部长李次奇
广州市番禺区政府法制办主任雷艳霞
广州市中级人民法院行政庭副庭长陈伟民
广州市妇联法律顾问邓克平
广州市中级人民法院立案庭审判长谭卫东
广州市中级人民法院办公室助审员李斌
广州市中级人民法院研究室助审员龚德家
广州市番禺区法制办谢伟东
前 言
随着广州地区农村城市化步伐的不断加快,第二、三产业的飞速发展,大量农业用地被征用或用于非农业建设,原先以耕地为主要经济收入的村民,逐渐转变为以股份分红为主要的经济来源。
与此同时,农村“外嫁女”在股份分红方面的纠纷开始不断发生,外嫁女权益纠纷成为当前群众信访反映的热点、难点1。
仅2002年,广州市外嫁女到省、市、区(县级市)、镇四级妇联上访、去信、去电的就有245宗2,两级法院受理的案件则达159件3。
为了调查此类纠纷的具体情况,分析纠纷发生的原因,研究解决纠纷的对策,为今后法院的审判工作提供实践和理论依据,向党委、人大、政府就相关问题提出司法建议,并为农村集体经济组织的收益分配等问题的根本出路提供理论支持,由广州市中级人民法院牵头,联合市委政法委、市政府、市妇联、番禺区政府有关部门组成了“外嫁女”权益调研课题组4,于2003年3-6月间开展了专题调研。
课题组将番禺区作为重点,先后到广州市番禺区、白云区、花都区、增城市、天河区及深圳市龙岗区等地实地调研,与区、镇政府法制办、农办、信访等部门及妇联干部,村干部,村民代表,外嫁女代表等进行了座谈,并分别召集广州市两级法院主管院领导、民一庭、行政庭、立案庭等有关部门负责人,邀请省法院、市委政策研究室、市民政局、市农业局等有关单位干部,北京大学、中山大学、省社科院、市社科院等专家学者进行了专题座谈。
在此基础上,形成本文。
第一部分:
外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析
“外嫁女”是一个带有典型广东地方特色的词汇,其外延非常广泛。
狭义的外嫁女专指与本村以外的男子结婚、户口仍留在本村的妇女。
广义的外嫁女还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”,离婚或丧偶的外嫁女,入赘女婿,以及上述人员的子女等。
本文的“外嫁女”取广义上的概念。
以番禺区为例,番禺区作为广州市“南拓”发展战略的重点地区,近几年来农村城市化发展步伐大踏步加速,外嫁女权益纠纷突出。
该区的南村镇与广州的老城区仅一河之隔,从上世纪90年代中后期开始,“碧桂园”、“中山雅居乐”、“珠江投资房地产公司”等房地产公司在南村镇开发十几个大型楼盘,征用了大片土地,给付了相当数额的征地款,加上集体经济的大力发展,集体收益分配额越来越大,引发了大量外嫁女纠纷5。
一、外嫁女受损害的具体权益:
外嫁女受损害的权益从法律性质上来看,属于集体经济组织收益分配权,具体表现为:
(一)土地承包权。
在第二轮土地承包中,部分地区外嫁女不仅分不到新的土地,而且过去分配的土地也要被强制收回6。
(二)征地补偿款分配权。
在征地补偿款的分配上,很多地区都规定外嫁女不能参加分配,或者分配比其他村民少7。
(三)宅基地分配权。
在城乡结合部,宅基地是一项重要的福利,包含很大的经济利益,很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策8。
(四)股份分红权。
股份分红权是外嫁女权益纠纷表现最突出的问题,外嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的,农村以通过表决股份分红方案的形式,剥夺或者限制外嫁女的股份分红权。
这也是我们这次调研的重中之重。
(五)集体福利。
很多地区限制外嫁女在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托、入学等方面的权利9。
二、产生外嫁女纠纷的主要原因。
一是经济利益的驱动。
股份分红的总量是一定的,在总量不变的情况下,要增加每一股份的“含金量”,势必就要尽量减少总的持股数量。
外嫁女就是这种利益驱动下的牺牲品。
二是传统观念的影响。
“男尊女卑”、“嫁出去的女,泼出去的水”等传统观念在农村的影响远远超出我们的想象10,这是诸多损害外嫁女权益的村规民约得以通过的思想基础。
三是农村管理的原因。
村民自治使得农民第一次真正享有了自己决定自己事务的权利,但与此同时,也导致了政府对村委会的管理、监督职能的弱化,村民大会(代表大会)的决议成为农村管理的最高“指示”,使得大量侵害外嫁女的村规民约出台。
四是立法上的缺陷。
《村民委员会组织法》颁布后,各地农村过份强调“村民自己的事情自己管理”,村规民约满天飞,什么事情都用村规民约来规范,忽略了“村民自治范围内的事项”的限制,加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位,导致了大量以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。
五是外嫁女处于弱势地位。
由于外嫁女在农村属于少数派,在村规民约的表决中所起作用甚微,难以通过民主决策的方式保护自己的权益。
六是救济手段缺乏。
救济手段的缺乏是外嫁女权益纠纷始终难以得到解决在体制上最主要的原因。
救济手段缺乏的根源在于立法上的缺陷,《村民委员会组织法》中没有规定对村规民约的审查、监督机制,导致政府在处理中手段不多,力度不够,反而村民以“村民自治”为由理直气壮;法院限于法律规定的不完善、外嫁女问题的复杂性、执行的难度,过去也不受理此类案件11;而作为妇女“娘家人”的妇联由于缺乏相应的执法权限,心有余而力不足。
第二部分 人民法院审理外嫁女案件的法理分析
一、程序问题的思考。
对于外嫁女权益纠纷的司法受理,广州市两级法院经历了从一概不受理,到部分受理行政案件,再到部分受理民事案件的过程。
通过对外嫁女权益纠纷的实地调查,我们深感外嫁女权益纠纷已经成为了影响农村社会稳定的一个不可忽视的因素,法院介入刻不容缓:
其一,政府限于对村民自治管理手段的局限性,缺乏有效的管理手段,虽然做出了很多努力12,并取得了一定的成绩,但处理效果仍不尽人意,矛盾仍处于进一步激化之中。
其二,外嫁女对人民法院的超然态度深感不满,有一种被抛弃的感觉,引发了较为强烈的对立情绪。
因此,人民法院介入外嫁女权益纠纷势在必行。
其三,外嫁女权益纠纷符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定,当事人向法院起诉,人民法院理当受理。
对此,最高人民法院研究室《法研(2001)51号答复》已经明确了这一点。
目前,法院受理外嫁女权益纠纷案件实现双轨制,当事人不服行政机关处理决定诉至法院的,按照行政案件受理;对外嫁女直接到法院起诉的,以民事案件立案。
从诉讼理论上来说,这种做法无可厚非,但在实践操作中,存在诸多问题,必须作出调整:
参照《劳动法》的设计,首先由政府职能部门调处,当事人不服的,再向人民法院提起诉讼,人民法院以民事案件受理。
(一)作为民事案件受理的法律依据:
现在有一种“不平等说”比较流行。
该观点认为,村民委员会不仅行使了基层政权的社会管理职能,而且作为集体经济组织的实际经营者,它还行使生产经营职能,因此,在村民委员会与村民之间,其地位是不平等的,故不能作为民事案件来受理。
不可否认,村委会具有社会管理与生产经营双重职能,但针对某一项事务其职能一般都是单一的,要么行使生产经营职能,要么行使社会管理职能,外嫁女问题正是两种职能行使错位造成的。
作为村民的外嫁女与村委会在集体经济收益分配上体现的仅仅是生产经营职能——收益分配关系,与社会管理职能无关。
然而,村委会在行使生产经营职能的同时,自觉不自觉地还行使了社会管理职能,这是造成人们认为村委会与村民之间不平等关系的根源13。
因此,人民法院应该以体现平等主体关系的民事案件受理外嫁女权益纠纷案件。
(二)关于设计行政处理前置程序的考虑:
主要目的是为了减少人民法院的收案压力。
如果没有政府处理的前置程序,数以千计的外嫁女案件一下子涌进法院,这对法院有限的审判力量而言是不堪重负的。
可以毫不夸张地说,在外嫁女矛盾突出的地区,简单增加审判力量是不可能应付收案的巨大压力的14。
反观劳动争议案件,通过仲裁的疏通分流,2002年有89?
21%的案件被消化,诉到法院的案件只占10?
79%,5721件。
绝大多数案件通过仲裁解决,大大减少了法院的收案压力。
这在我们制度设计过程中非常值得借鉴。
(三)关于设计前置程序的法律依据:
在程序设计时,我们参照了《劳动法》15、最高法院关于上市公司虚假陈述的司法解释16的规定。
从严格意义上讲,设置前置程序有违反《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之嫌,但考虑到外嫁女权益纠纷的复杂性,参照其他类型案件的处理方法亦未尝不可。
与此同时,由于合法性方面的瑕疵,本方案有必要取得党委、人大、政府和上级法院的大力支持。
(四)从司法实践操作的角度看以民事案件受理的理由:
在不服行政处理的基础上作为行政案件受理17,从诉讼理论上来讲并无太大障碍,但是在实际操作中,有两个方面的问题难以解决,必须以民事而不是行政案件立案:
其一,从政府的客观条件而言,政府作为被告出庭应诉本身就是一个问题。
政府在花费很大精力就纠纷作出处理的同时,如果还要作为行政被告应诉,这是不太现实的,特别是在行政机关机构改革后人员减少的情况下尤难实现18;
其二,从行政机关的主观能动性来讲,法院将行政机关列为被告,难以激发政府的主观能动性。
外嫁女问题的解决,从头到尾都离不开行政机关的支持。
没有行政机关的大力支持与配合,法院不仅难以下判,执行更是无法解决的难题。
因此,在外嫁女的问题上,法院必须大力争取行政机关的支持与配合,而不是相反19。
二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则。
(一)男女平等原则。
这是处理外嫁女权益纠纷最基本的原则。
在调研过程中我们发现,“嫁出去的女,泼出去的水”是一句广为引用的俗语,被绝大多数农民、农村干部,甚至部分区、镇基层干部视为制定外嫁女政策的基本依据。
男女平等是我国的基本国策,国家制定《妇女权益保障法》给予专门法律保障,政府还设置了“三八”妇女节。
但是,在我国很多地区,特别是农村,歧视妇女的封建思想还很严重,如果法院在调研的基础上对歧视外嫁女的村规民约所做的否定性判决,能够在农村地区哪怕是少许移风易俗,这也是课题组的同仁们满心希冀的。
(二)尊重村民自治原则。
村民自治是我国一项带有重大宪政改革色彩的宪法原则,它确立了我国农村基层民主制度,是我国社会主义法制建设的重大成果。
村民在长期的生产生活中形成了一套自我管理、自我发展、约定俗成的规则,在农村社会经济发展中起到了重要作用,并在村民自治过程中,形成了具有某种意义上的法律属性的村规民约。
人民法院处理外嫁女权益纠纷案件时必须尊重村民自治,尊重村规民约20。
当然,尊重村民自治并非不能监督、审查自治的具体内容,自治是有限度的,必须在法律许可的范围内行使自治权21。
(三)坚持按法律基本原则和立法本意适用法律的原则。
维护外嫁女合法权益的法律依据主要有《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》、《婚姻法》、中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《广东省实施<妇女权益保障法>规定》、《广州市妇女权益保障若干规定》、最高法院立案庭【2002】民立他字第4号文、最高法院研究室法研【2001】51号文等有关法律法规和政策。
在这些法律依据中,相互之间存在众多不协调之处22。
因此,人民法院必须根据不同阶位法律的效力、外嫁女权益纠纷的实际情况、基本的法理,对相互之间存在分歧、矛盾的法律依据进行有鉴别、有针对性的适用。
(四)原则性与灵活性相结合的原则。
农村问题的多样性、复杂性是本次调研给我们最深刻的感受,“一村、一社,各具体色,今年、明年,时有变迁”是农村集体经济组织收益分配方案的生动写照。
各地因历史传统、风俗习惯的差异,对外嫁女的政策也各不相同,外嫁女的具体情况也情况各异,因此,在处理中必须贯彻“原则性与灵活性相结合的原则”。
比如,我们在对外嫁女受保护设置的条件中有一条——“与非农业人口结婚”,这是原则性规定,但个别情况很特殊,必须有一定的灵活性:
部分与农民结婚的外嫁女多年来居住在本村,村里也接受了她住在本村的事实,分配了土地、工作,承担了村民义务,享受了村民的权利,村民对此一直没有异议。
后来村里经济发展了,分红越来越多,村民不愿意外嫁女和他们一起分享收益,就通过村规民约的方式剥夺了她们的分配权23。
对这种情况的处理,法院就不宜以不具备“与非农业人口结婚”的条件,简单判决不予保护。
三、外嫁女权益受人民法院保护应具备的基本条件。
(一)有本村户口是外嫁女享受村民待遇的前提24。
要获得集体经济收益首先必须具备集体经济组织成员身份,而成员身份的基础就是户籍。
我国计划经济体制下形成的户籍制度除了其基本职能以外,还承载了很多附加功能--就业、教育、住房、医疗以及其他权益、利益等。
"户口"不仅是一种身份的体现,而且是一种资源享有权的确认,具有某地的户口就意味着可以享有某地各种资源分配的权利25。
在户籍制度改革方兴未艾的今天,要确定一个人的身份最直接的莫过于户籍。
(二)配偶为非农业人口。
按照户籍政策的规定,农村人口之间可以通过婚姻关系流动,因此,嫁给同为农民的外嫁女是能够到夫家落户的。
但是,部分外嫁女由于种种原因,婚后没有迁出户籍,继续留在娘家。
鉴于其户口不迁出的主观能动性,原则上应允许村规民约对其享受集体经济组织利益的权利进行限制。
(三)承担村民义务26。
中国户籍制度的丰富内涵造就了种类繁多的户籍,诸如空挂户、寄挂户、自理口粮户、城镇集体户、蓝印户等等,不同的户口履行不同的义务,享受不同的权利。
农村中的寄挂户、空挂户就是不履行义务也不享受权利的一种户籍形式,是基层群众针对传统户籍制度的弊端作出的变通。
除了在户口簿上明确标明为空挂户外,还有一种实质上的空挂户,即虽然没有标明为空挂户,但实际上既没有履行义务,也没有享受权利。
我们在调查中发现,有的外嫁女在出嫁时农村还不富裕,土地上的负担很重,就不接受土地分配,从而也就无须履行土地上的义务。
后来村里富了,有利益了,又回来要求分享,对此当然不能支持。
(四)外嫁女起诉针对的村规民约与社会管理无关27。
村规民约大致可以分为三种类型:
一是单纯集体经济组织经营、分配性质的村规民约,比如,年底利润分配方案;一是在经营、分配性质中包含了社会管理性质在内的村规民约,比如在分配方案中规定,违反计划生育政策的家庭成员全部或部分不得享受分红;一是单纯的社会管理性质的村规民约,比如规定有打架斗殴行为的罚款500元。
法院对外嫁女案件的受理仅限于针对第一种村规民约。
对于第二、三种情况则不属外嫁女案件的范畴。
四、解决外嫁女权益纠纷的出路。
本文对外嫁女纠纷的处理设想是课题组在一个多月基层调研,充分了解广州地区外嫁女权益纠纷具体情况的基础上,按照法律法规、政策的规定,结合当前农村的实际情况,为解决现存纠纷设计的法院审判案件的基本思路。
可以说,这仅仅是一个折衷的产物,是多种权益综合妥协平衡的结果,是针对现存问题的权宜之计,还存在着很多这样那样的缺陷28,即使针对现存的问题仍嫌不足,今后,随着农村经济状况、社会结构的不断发展,很快就会脱离现实,不可能从根本上解决问题。
在目前的条件下,股份固化是从根本上解决外嫁女权益纠纷问题的出路。
从我们调研的情况来看,只要是进行了农村股权固化改革的地区,外嫁女权益纠纷就少,只要没有搞股份固化改革的地区,外嫁女权益纠纷就多29。
简单说来,股份固化就是在清产核资的基础上,将集体资产30量化为一定量的股份,然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民,分配后的股份“生不增、死不减,可继承、可转让”。
在配股的过程中,取消了男女差别,主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行配股,股权固化以后,股东永远享有股权,不因生产、生活的变化而变化。
取消男女差别和股权固化,是彻底解决外嫁女问题的根本原因,前者做到了现实的男女平等,后者保障了今后的男女平等。
股份固化为解决外嫁女问题创造了良好的制度基础。
值得注意的是,股份固化决不是单纯为外嫁女而设,也不能仅为了外嫁女权益纠纷就实行股份固化。
股份固化需要满足其内在的经济要求——集体经济具备较高的发展水平,在一个集体经济水平低下的农村实行股份固化毫无意义。
在调研过程中,有一个问题始终困扰着我们,那就是农村股份制发展与农村集体财产所有权的摩擦问题。
福利性质的股份制忠实地维护了农村集体财产所有权——人人有份。
到了股份固化阶段,“生不增,死不减”意味着死去的集体成员(从法律上已经失去了集体成员资格)仍享有集体财产所有权,而新的集体成员反而没有。
这是否意味着集体财产的私有化倾向?
到了农村股份制的高级阶段——现代企业时,农村股份公司成为现代企业——公司,集体财产所有权如何保障?
在个别地区,集体土地也作为股份公司资产折成了股份,个人享有的不再是土地承包权,而是股权。
在现阶段,对中国农民而言,土地不仅是农民的生产资料,更是农民的生活保障。
如果股份公司经营失败,农民的生活如何保障?
这一系列问题都需要改革者们在实践中去突破,去解决。
第三部分:
两个亟需解决的法律问题
外嫁女权益纠纷非常复杂,涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素,决不是一个单纯的法律问题。
作为法院针对具体案件的调研,本文从法院审理的角度来展开,主要谈的是与诉讼相关的问题。
鉴于问题的复杂性,又不得不兼顾其他方面,因此,文章是一个在综合各种情况基础上妥协的产物,有很多法律问题需要进一步分析。
下面,我们就与本文关系最密切的两个法律问题作进一步探讨。
一、关于“户口所在地与实际居住地”双重条件的问题。
“外嫁女受保护应该具备何种条件”是本文遇到的第一个法律问题,它与本文的基本观点有密切关系,不把这个问题处理好,本文就没有基本的理论和法律基础。
1994年9月1日广东省人大常委会通过的《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》、1996年3月8日广东省人大常委会通过的《广州市妇女权益保障若干规定》分别对此作出了具体规定。
但是,两者规定相互之间有冲突之处31。
这两个同为省人大常委会通过的地方法规之间的冲突是外嫁女权益纠纷处理的第一个难点。
对两者之间的适用问题,农民、村委会、区镇干部都有不同看法,有的干部认为应该两者同时适用,即户口、居住、嫁居民、仍在本村生活、劳动四者齐备;村委会、农民则大多数认为居住地、仍在本村生活、劳动是不合理的;有的干部认为只要嫁居民即可;省人大给广州市人大的复函则要求按照“居住地+户口所在地”执行。
从这次调研的情况来看,绝大多数人反对“居住地”的规定32,我们也采纳了这一观点。
理由主要有以下几点:
其一,“居住地”本身的局限性。
随着城市近郊土地的大量征用,集体经济的不断发展,农民逐步离开了土地,洗脚上田,到城里去谋求发展。
这一方面是土地被征用等客观因素造成的,另一方面也是农民谋求更好的发展,追求美好生活的愿望使然。
在我国目前深入调整农村经济机构、大力发展第三产业、鼓励农业人口向第二、三产业转移的大形势下,这种人口的流动是顺应时代潮流的明智之举,也是今后农村发展的必由之路。
但是,“居住地”条件给这种合理的人口流动设置了障碍,将人口禁锢在本来就所剩无几的土地上,使得很多有意向外发展的农民打消了念头,选择继续留在村里享受分红。
通过调研我们了解到,农民的分红比我们过去想象中要低得多33。
光靠分红是很难维持生计的。
因此,农民必须通过其他途径来改善自己的生活环境,从这个角度讲,农民外出求发展也是不得以而为之。
“居住地”条件的局限性已经为很多有识之士所关注,很多地区已经自动取消了这项限制。
其二,“居住地”在农村的不现实性。
中国农村是一个典型的乡土型熟人社会,一个村里人不是七大姑、八大姨,就是朋友、邻居。
在这样一个社会环境下,外嫁女要证明自己住在本村除了住所外,再找一帮亲戚、朋友出场作证即可。
反观村委会,要动员村民们出面作证某某人不在本村居住是很困难的,没有人会为了集体的事情去冒得罪乡亲、亲戚的风险。
番禺区一村委会就亲身体会了这种“无人喝采”的经历,该村有一批外嫁女权益纠纷案件,外嫁女都找到了证明其在本村“居住”的证人,而村委会则怎么也找不到证人出庭作证,村委会因此拒绝到庭应诉。
其三,“居住地”界定的不确定性。
关于居住地的概念界定法律没有明确规定,容易引发理解上的歧义:
天天住在村里自然是居住的了,如果部分时间不住在本村是不是就不是“居住”在本村?
如果回答是否定的,那么,一个星期应该住几天才算居住在本村,一天、两天、三天?
没有一个客观标准。
很多外嫁女经常在村里住,但作为家庭主妇当然也要到夫家住,相夫教子,这是作女人的本份,这种情况算不算在本村“居住”?
作为纠纷解决机关的政府、法院无法认定,也不能自行设定一个标准,这就使得“居住地”的规定名存实亡,难以执行。
其四,“居住地”对女性的不平等性。
在城市化进程迅猛的郊区农村,出外打工是农民的一种重要谋生手段,很多赚了钱的农民为了子女的前途,在城里买了房子,送子女到城里的学校读书,完全脱离了农村。
对在外打工、办厂的男性村民,各地村规民约普遍给予了他们村民福利34,但对于外嫁女则强调“居住地”,这对外嫁女是不公平的,带有明显的歧视色彩。
其五,“嫁居民”条件的合理性。
“嫁居民”强调的是户口迁出的政策性限制,外嫁女本身无法迁出户口,不得不留在本村。
在这种情况下,只要外嫁女履行了其他村民履行的义务,就应该给予其平等的权利。
这既遵循了法律的平等原则,同时也考虑到了农村的实际情况,是比较合理、公平的,
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