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宪法学教案
【课程设置的目的和要求】
宪法学是法学的一个分支学科,是研究宪法的本质和它的运动规律、国家的本质和形式、国家机构的组织、职权和工作制度以及公民的基本权利和义务的一门学科。
通过学习,要求系统地了解和掌握:
宪法基本理论、人民民主专政制度、人民代表大会制度、选举制度、民族区域自治制度、特别行政区制度、公民的基本权利和义务、国家机构等知识,增强法制观念,自觉维护宪法尊严,保证宪法实施。
【宪法必读法规】
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国宪法》修正案、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》
第一章绪论
一、宪法的概念
二、宪法规范的特点:
最高权威性、原则性、概括性、无具体惩罚性、相对稳定性、纲领性、广泛性等。
三、宪法的分类和原则:
成文宪法和不成文宪法、刚性宪法和柔性宪法、钦定宪法、协定宪法和民定宪法;人民主权原则、人权原则、法治原则等
a. 资产阶级学者的宪法分类:
(一) 成文宪法与不成文宪法:
(1) 成文宪法:
美国、日本、中国、法国。
(2) 不成文宪法:
英国。
构成:
《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》、《王位继承法》、《国会法》、《国民参政法》、《男女选举平等法》、《人民代表法》。
(二) 刚性宪法和柔性宪法:
(1) 刚性宪法:
制定、修改的机关和程序不同于一般法律。
(2) 柔性宪法:
制定、修改的机关和程序与一般法律相同。
英国宪法是代表。
(三) 钦定宪法、民定宪法、协定宪法:
以制定宪法的机关为标准划分。
(1) 钦定宪法:
1908年中国《钦定宪法大纲》。
(2) 民定宪法:
当今大多数国家的宪法。
(3) 协定宪法:
英国1215年《自由大宪章》、法国1830宪法。
(
b. 马克思主义学者的宪法分类:
资本主义类型的宪法和社会主义类型的宪法。
.宪法的基本原则:
人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、法治原则。
四、宪法的作用:
a. 确认和巩固作用:
确认基本制度、巩固统治阶级地位。
b. 限制和规范作用:
对国家权力的限制和规范。
c. 指引和协调作用。
d. 评价和宣传作用:
评价作用有广泛性、集中性、最高性的特点。
五、监督宪法的实施:
司法机关的监督、立法机关的监督、专门机关的监督;事先审查和事后审查;附带性审查和宪法控诉。
六、强化国家权力机关宪法监督权能
维护社会主义法制的统一和尊严,最根本的就是要维护宪法的权威。
强化国家权力机关宪法监督权能是我国走向法治亟待解决的问题。
1、我国以最高国家权力机关为主体的宪法监督格局及权能
宪法规定,全国人大是最高国家权力机关,"监督宪法实施",它的常设机关全国人大常委会拥有"解释宪法,监督宪法的实施"等职权。
我国的宪法监督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁的强制行为。
全国人大及其常委会是法定的宪法监督主体,而行政机关、司法机关、社会组织和公民监督宪法实施只是对最高国家权力机关宪法监督的一种补充或辅助,它们不具备宪法监督的裁决机制、惩诫机制和责任追究机制。
最高国家权力机关宪法监督权能表现在以下几个方面:
第一,全国人大拥有包括修宪权在内的立法权,监督宪法的实施是立法权的一种延伸,全国人大行使宪法监督权便于准确地领会宪法精神。
全国人大作为最高国家权力机关监督根本大法的实施,亦符合其法定地位。
第二,全国人大常委会拥有解释宪法的职权,能够及时裁决某一行为是否违宪,从而实施宪法监督,宪法监督和宪法解释达到高度统一。
第三,全国人大及其常委会的监督权是宪法监督的支撑。
宪法规定,"国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督";全国人大常委会"监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作"。
必要的时候,全国人大及其常委会可以通过质询、特定问题调查、撤职、撤销、罢免等监督手段实施宪法监督。
第四,全国人大各专门委员会、常委会工作机构承担宪法监督的大量日常具体工作,并且在各自工作范围内审议、拟定议案、开展执法检查,或对备案法规、规章进行审查,这种分工明确但又受全国人大及其常委会统一领导的"专业监督"使宪法监督可以得到落实。
第五,地方国家权力机关在本行政区域内保证宪法的实施。
各级国家权力机关之间,是自上而下的监督、指导关系。
对于地方国家权力机关的违宪行为,上一级国家权力机关可以采取法律措施予以处置。
根据立法法规定,省、自治区、直辖市人大常委会对于宪法、法律在本行政区域内贯彻时遇到的具体问题,可以向全国人大常委会工作机构提请解答;对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法相抵触的,可向全国人大常委会提出审查要求,直接进入正式违宪审查程序。
2、最高国家权力机关宪法监督权能亟待强化
一是"宪法至上"理念淡薄。
政策、村规民约、规章制度等不是法,但往往超过宪法的"效力";有时却把"宪法"不当"法",其"至高无上"地位缺乏现实回应。
"我们经常看到这样一种现象,有人违反了交通规则就会有人出来指责,而对违反宪法的行为,则会被很多人漠视";肩负宪法监督责任的全国人大代表并不都熟知宪法;重红头文件,轻法律条款,重领导批示,轻宪法权利的传统仍有一定的市场。
二是缺乏专门的宪法监督机构。
全国人大各专门委员会、常委会工作机构虽然从事宪法监督的基础性、操作性、技术性工作,但由于法律没有明确赋予各自的宪法监督职责,宪法监督还没有成为一种专门化和经常化的工作。
各级地方人大、人大常委会在保障宪法实施中也有类似的不足。
现行的违宪审查主体具有模糊性和多层次性。
国务院、地方各级人民代表大会、县级以上的各级人民政府都有不同程度的宪法监督,或违宪审查权,事实上降低了违宪审查机构的权威,并导致权限划分不清和管辖冲突。
如宪法规定,国务院可以改变或者撤销地方政府不适当的决定和命令,地方人大常委会对同级行政机关也具有这种撤销权,究竟谁来"撤销"?
三是监督的局限性。
我国宪法监督采取事前审(在审议法律草案时进行合宪性审查)和事后审(法规、规章备案审查制度)相结合的方式,审查对象主要是法律、行政法规、地方性法规、规章和有关决议、决定、指示和命令等规范性文件,对法律、规范性文件以外的其他行为的合宪性监督则不够有力。
这种方式只侧重于对国家机关的监督,而往往忽视对其他主体的监督,对政党的政策和行为、对侵犯公民宪法基本权利而没有其他有效救济途径的行政行为和司法行为,能否提出审查,并且在多大的程度内接受审查?
目前宪法和有关法律尚未作出规定,更没有这方面的审查先例。
四是违宪制裁不到位。
我国对违法行为追究的只有刑事、民事、经济、行政责任,违宪却没有违宪责任,人们存在一种"不怕违宪,只怕违法"的潜意识。
新中国成立已50多年,还没有处理过违宪案件。
全国人大常委会法工委和国务院法制局在草拟《行政处罚法》的过程中,对北京、天津等7个省、市、自治区颁布的地方性法规和规章的调查结果表明:
7个省、市、自治区在1994年共颁布199件地方性法规,其中有25件创设的行政处罚超出法律、行政法规规定的处罚种类;120件规章规定了行政处罚,其中只有19件有法律作依据;国家计委等7个部门共颁布95件规章,没有法律、行政法规作依据而自行设定行政处罚的有33件。
但是,有权机关没有对上述违宪违法的法规、规章作出撤销决定。
违宪制裁缺位,使得宪法监督缺乏应有的严肃性和强制性。
3、强化国家权力机关宪法监督权能的构想
首先,培植全民宪法意识。
宪法意识包括立宪、修宪、守宪、护宪等各方面的思想认识。
一方面,加强宪法宣教工作。
对广大国家机关工作人员尤其是各级领导干部进行宪法的宣传和教育,坚决改变"权力至上","领导看法大于宪法"的传统观念;在各级学校开设法制教育课程,培养宪法意识从青少年抓起,根据学生的年龄和认识水平设立宪法课。
另一方面,提高各级人大代表的宪法素养。
把好人大代表的入口关,加强对人大代表的法律培训;发挥人大代表闭会期间法律监督作用,使人大代表在执行代表职务的实践中自觉捍卫宪法的尊严,对违宪行为及时提出批评,乃至依法启动宪法监督程序。
其次,设置专门的宪法监督机构。
设置宪法监督机构是宪法监督制度的核心和关键。
全国人大可设立与其他专门委员会性质、地位相同的宪法委员会。
全国人大宪法委员会组成人员中,应有相当数量的宪法学专家。
宪法委员会的职责是:
对宪法解释提出意见和建议;对法律(草案)和现行法律、法规、自治条例和单行条例是否同宪法相抵触,提出最后审查意见;对报送全国人大会常委会备案或批准的法规、自治条例和单行条例是否同宪法和法律相抵触,提出最后审查意见;对国务院裁决的省级地方性法规同行政法规相抵触,省级地方性法规同国务院部门规章之间有矛盾的处理意见,提出审查意见;对中央一级国家机关之间的权限争议,提出处理意见;对中央机关的重大政策和决策是否违宪,提出审查意见;监督和指导地方人大宪法保障委员会工作;对地方国家机关不服地方人大违宪处置的申诉提出裁决意见,提请全国人大常委会决定(参见李步云:
《建立违宪审查制度刻不容缓》,《法制日报》2001年12月2日二版)。
以上机构的设置及其职权的设定,同我国现行宪法精神和具体规定一致,不需要修改宪法或改变政体运作方式,完全是在现行体制的框架下解决问题。
再次,确立宪法监督的主要内容。
全国人大及其常委会宪法监督内容应包括保证全国人大常委会制定的法律和做出的决议、决定同宪法不抵触;对国务院的行政法规、决定和命令进行合宪性监督;对最高人民法院和最高人民法院的工作进行合宪性监督;对地方性法规和决议进行监督;对执政党的政策性文件及其行为的审查;审查国家机关及其工作人员行为的合宪性,尤其是监督政府及其部门是否严格按照宪法各司其职、协调配合;对各社会团体、企事业等组织以及全体公民行为的合宪性进行审查。
第四,完善宪法监督的法律流程。
对于法律、法规和规范性文件,全国人大宪法委员会采用合宪性审查、违宪控告、备案审查相结合的宪法监督方式。
全国人大及其常委会的法律、自治区的自治条例和单行条例,事先进行合宪性审查。
因为宪法已明确规定自治区的自治条例、单行条例须经全国人大常委会批准后实施,而全国人大及其常委会的法律具有稳定性和权威性,应尽量避免因不合宪而导致生效后的修改和废止。
具体流程为:
法律草案、自治区的自治条例和单行条例经相关专门委员会初审-→法律委员会复审(法律规范、结构、立法技术)-→宪法委员会合宪性终审-→提请全国人大或者常委会审议、表决。
事后审查主要表现为违宪控告,立法法第九十条的规定可视为违宪控告的规定。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的,可按以下程序操作:
向全国人大常委会书面提出审查要求-→常委会工作机构分送专门委员会进行审查、提出意见-→宪法委员会合宪性终审-→是否提请全国人大常委会处置。
其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出审查建议,按常委会工作机构研究-→必要时送专门委员会审查→宪法委员会合宪性终审→全国人大常委会裁决的流程进行宪法监督。
我国目前使用最多的宪法监督方式是备案审查。
立法法规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在公布的三十日内报有权机关备案,对同宪法相抵触的可以按以下规程操作:
全国人大有关专门委员会审议-→宪法委员会复审-→全国人大常委会裁决。
在以上的宪法监督流程设计中,对法律草案、自治区的自治条例和单行条例的合宪性审查植入了全国人大法律委员会审议的程序,而违宪控告、备案审查却没有此规程。
这是因为,法律委员会的职能应侧重于对立法技术的把关,宪法委员会的职能定位于法律、法律性文件、职务行为、公民行为的合宪性审查,违宪控告、备案审查不属于立法,不需要法律委员会介入。
这样做
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