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公民导向的综合考评
公民导向的综合考评
公民导向的杭州综合考评,是指杭州市委、市政府按照“创一流业绩、让人民满意”的宗旨,以解决城市发展中的“七难”和政府机关作风的“四难”为起点,按照科学的抽样方式选取市民、外来务工人员和农村居民,以及党代表、人大代表等不同层面的群体,通过问卷调查对政府职能部门和区、县(市)进行社会评价;设置合理的评价权重,进行目标考核与领导考评;重视社会管理创新,对创新创优项目评比加分的综合考评模式。
它坚持“让人民评判、让人民满意”核心价值,不仅是民主的公众参与的考评,而且是科学支撑的考评。
从2000年开始,杭州在全国率先开展由社会各界参与评选的,对政府职能部门实施以社会评价为主体的“满意单位不满意单位评选”活动。
2005年把“满意单位不满意单位评选”和“机关目标责任制考核”整合,正式使用“综合考评”名称。
公民导向的杭州综合考评持续长达11年,分为三个逐步演进的阶段:
1.社会评价机制的创立(2000—2004年);2.公民导向的综合考评机制建立阶段(2005—2006年);3.综合考评机制持续创新阶段(2007年至今)。
(2)创立和发展背景
杭州市从2000年开始面临着“城市大发展、社会大变革、职能大转型”的关键时期,城市发展的综合病使得原有的管理机制出现了不适应,形成了政府绩效考评的倒逼机制。
因此,如何建立一个现代城市管理评价体系,推动民生问题的解决;如何建立一个民主、公开的评价体系,体现政府绩效评价的公民导向;如何建立一个科学的评价体系,让被考评的职能部门“心悦诚服”;如何用考评引导政府管理和社会管理的创新,推动整个现代城市管理体系的全面提升,这是杭州政府绩效综合考评体系建立和发展的根本动因。
①杭州城市发展面临“七难”困境,城市管理机制需要提升。
杭州城市发展面临的困境突出地反映在民生问题诉求上,如何从这些问题入手,进行政府绩效考评机制的设计是一个迫切问题。
2002年杭州市通过公民参与,率先在全国开始民意调查,整理出现代城市管理的“七难”问题。
“杭州最需要解决的民生问题”部分调查结果表(前七位)(单位%)
2010年
2009年
2008年
2007年
2006年
食品药品安全
11.58
行路停车难
15.05
食品安全
15.86
行路停车难
19.72
行路停车难
18.34
医疗卫生
11.19
住房难
14.22
行路停车难
15.11
住房难
14.94
看病难
16.49
住房保障
10.68
看病难
13.80
困难群众
生活就业难
11.69
看病难
14.77
食品安全
16.33
社会治安
9.29
食品安全
8.79
物价问题
11.61
食品安全
14.47
困难群众
生活就业难
14.44
道路状况
9.19
困难群众
生活就业难
8.33
看病难
11.46
困难群众
生活就业难
13.84
住房难
11.29
公共交通
8.66
物价问题
8.30
住房难
9.99
环境保护
9.55
环境保护
10.76
养老服务
6.26
社会治安
6.97
环境保护
6.59
办事难
6.02
办事难
5.58
②实现公民参与,促使封闭式政府管理转向开放模式。
传统的政府考评模式是封闭式政府管理模式的组成部分,它无法科学地反映民众对政府管理的诉求,缺乏公民参与评价的途径,因此,2000年以前,杭州政府职能部门存在着“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”现象,迫切需要一个撬动政府绩效管理的考评载体和制度启动点,搭建一个与人民群众不断高涨的民主参与要求相适应的平台,把政府管理绩效的考评权力交给人民,让“主人”来评判“公仆”,形成一个开放式的政府管理模式。
③解决传统的“内部考评”机制的不足,实现对政府绩效的科学评价。
杭州城市社会的迅速发展需要超越传统的内部考核模式,避免内部考评带来的公信力和信息对称的问题,保证政府管理绩效得到科学的评价。
杭州综合考评需要科学方式和方法的支撑,让被评价的职能部门“心悦诚服”。
④克服原有“运动式”的考评方式,形成考评的长效机制。
传统的考评模式往往运动式地进行,不利于杭州城市发展问题的持续关注和解决,不利于科学方法的贯彻,需要形成一个长效考评机制,实现以政府绩效考评引导社会管理的持续创新。
(2)项目内容
杭州公民导向的综合考评以“考评提升绩效,考评改进问题,考评促进创新”为机制设计原则,机制的整体结构具有清晰的逻辑设计。
①考评导向始终坚持民主与科学。
杭州综合考评以“社会评价”为主体,始终坚持“让人民评判、让人民满意”的公民导向核心价值;对社会评价意见进行科学整合,保证科学的方法和原则贯彻到每一个环节,实现了“民主与科学”的有机结合。
②考评流程设计上体现科学优化。
杭州综合考评是融“目标考核”与“领导考评”为支撑的考核体系,建立起完善的“考核——评价——整改”的流程;通过“创新创优”的考核,引导整个社会管理的创新。
考评主体
自愿申报
不同层面参评代表
考评办目标考核小组
(第三方测评机构)
评估专家
相关职能
部门
整改意见
社会评价
目标考核
创新创优
市领导及法检两长
领导考评
考评对象
公民导向的杭州综合考评(职能部门)流程图
③考评维度设置上体现综合性。
杭州综合考评抓住了政府绩效的综合性特征,涵盖了社会评价、目标考核、领导考评及创新创优(特色创新)四个维度,构成了“3+1”综合考评模式,实现了“全方位、多维度、综合性”。
④考评主体筛选方式上保证全民参与。
综合考评坚持社会公众的主体地位,市直部门考评按照随机抽样选取社会各界9大层面1.5万名公众参与,与社会评价有关的分值高达95%;区县(市)考评有社会各界5大层面1.3万名公众参与。
杭州综合考评分层抽样结构表
第一层次
第二层次
数量
备注
市直单位社会评价
9个层面
1.市民代表
2.企业代表
3.市人大代表
4.市政协委员
5.市党代会代表
6.省直机关、老干部、专家学者和市行风评议代表
7.区、县(市)四套领导班子成员
8.区县(市)的部、委、办、局和区县(市)及杭州经济开发区、西湖风景名胜区的街道(乡镇)党政(包括人大)负责人
9.社区党组织和居委会负责人
1.5万份评价表
满意度调查
区、县(市)社会评价
5
个
层面
1.市民代表
2.企业代表
3.各级党代表、人大代表、政协委员及老干部代表
4.部委办局和街道(乡镇)代表
5.社区居委会和行政村村委会代表
1.3万份评价表
满意度调查
⑤权重设置上体现了科学赋权。
杭州综合考评在各个评价部分的权重设置,都保证基于民意的问题整合得到科学的分析和完整的表达。
杭州市综合考评市直单位考评内容分值表
项目
分值
社会评价
50
目标考核
45
领导考评
5
创新创优
3(附加分)
总计
100
⑥考评结果使用上体现了回应性。
综合考评公示评价意见与重点整改目标,要求相关部门就整改工作做出承诺,对整改的结果进行公示和满意度测评,落实了考评的绩效性。
综合考评具有及时的反馈机制,对问题改进的质量和效率进行验收与考核,与评价和整改机制构成了一个完整的流程。
在干部选拔、财政监督等方面进行全方位的运用。
评价意见落实
确定整改重点
接受市民重新评判
评价机制
整改机制
反馈机制
整改过程和结果边整改边考核
杭州综合考评的三步骤流程图
这一反馈还体现在向社会公开反馈方面:
从社会评价,到目标设定,以及问题的整改,都强调全社会公开与透明。
2008年起向社会公开发布《年度社会评价意见报告》,成为杭州市社情民意的“白皮书”。
同时建立目标动态信息发布制度。
考评结果公布图(
2、该项目主要解决了哪些问题,遇到了哪些困难和阻力?
(1)提升政府公共服务能力,促进了城市治理难题的有效解决。
通过科学和民主的政府绩效综合考评机制推进,杭州长期积累的现代城市“七难”问题得以逐步解决,市民对杭州的认同感、归属感、安定感、满足感,外界的赞誉度不断提升。
(2)搭建了杭州民意征集的制度平台,保障了公民的民主参与权力。
杭州综合考评使公民能够对政府工作拥有最大的评判权。
10年间,杭州市直单位的综合考评参评人数从6000人增加到15000多人,其中市民代表2000年为4000人,2003年增加为10000人;2007年增加1000名农民工;区县代表也有相应的调整。
杭州市历年社会评价意见数量
考评对象
时间
意见数量
市直单位
2005年度
4517
2006年度
4698
2007年度
5122
2008年度
5930
2009年度
11085
2010年度
11695
区、县(市)
2008年度
2228
2009年度
2016
2010年度
2142
(3)提升了杭州政府执行力和公信力,民众对政府的满意度进一步提高。
综合考评发现问题,产生竞争,带来压力,激发动力,形成了“压力机制”。
自实施以来,政府效能越来越高,干群关系越来越密切,民众对政府工作的满意度逐渐提升。
杭州市综合考评社会评价得分表
参评单位名称
社会评价得分
2010年
2009年
2008年
2007年
西湖风景名胜区管委会
88.718
85.769
85.286
86.426
市民政局
88.499
87.385
86.606
86.877
市旅委
88.094
85.498
83.937
84.107
市劳动保障局
88.060
86.998
85.444
84.967
···(略)
···(略)
···(略)
···(略)
···(略)
市安监局(市安委办)
79.930
76.442
68.894
77.946
市国土资源局
79.761
79.500
79.692
78.124
市房管局
78.837
77.033
78.315
77.101
市规划局
78.231
77.621
76.435
76.849
市食品药品监管局
77.807
77.666
72.382
74.267
市城管办
77.468
76.233
74.884
76.787
市城管执法局
77.361
76.710
76.465
77.889
市物价局
72.069
76.176
76.161
72.259
杭州职能部门历年社会评价满意度曲线图
(4)推动了政府整体创新,构建了科学的政府绩效考核体系。
综合考评设置创新创优和特色创新目标,推动了政府绩效管理的整体创新。
杭州综合考评的绩效推动内涵表
序号
项目
考评的绩效内涵
1
评选系数
对市直各部门加以分类并设定不同的评选系数。
2
考核权重
界定不同主体和考核的具体内容并赋予不同权重。
3
评价权重
在社会评价中对不同考评主体规定不同的评价权重。
4
科学抽样
用科学抽样方式确定市民和企业的参评人员和单位。
5
动态达标
动态设置达标线。
6
创新创优
专门设置创新创优考核分值。
(5)激发了各个部门的活力,推动了杭州政府持续创新。
杭州综合考评机制科学考核绩效,激发了各个部门的活力,围绕着问题解决,推动了政府持续不断的管理创新,为杭州社会管理创新搭建了基础。
这一机制推行的主要困难在于:
1.如何保证民众的意见按照科学的方式整合起来,把社会评价的意见形成对政府绩效提升和问题改进的外在压力。
2.如何保证考评结果合理性,使被考评的部门心悦诚服,形成部门绩效提升和部门创新的内在动力。
3.如何持续坚持考评的科学方法,保证制度的有机演化而不中断;4.如何推进政府绩效管理的深度实施。
3、哪些人从该项目中受益,获得何种直接或间接的利益?
公民导向的杭州综合考评发挥了“转变机关作风的撒手锏、破解民生问题的指挥棒、引领创新创优的方向标、促进科学发展的助推器”等功能。
(1)杭州公民福祉全面提升,社会治理困境得到了明显改进。
11年持续坚持,综合考评为发现并解决民生问题提供了现代的科学工作机制,社会治理的绩效得到明显改进。
杭州市“七难”演进图
(2)杭州城市管理的品质大幅改进,产业的发展环境得到了极大改善。
综合考评使得杭州投资发展环境明显改观,提高了杭州对优质要素的集聚能力,提升了城市品质,商业发展环境得到进一步优化。
2006年度世界银行《中国城市竞争力报告》中一项重要指标“全年企业与政府主要部门打交道的天数”,杭州只有8.1天,排名最前10%的城市为平均36天。
(3)改变了传统的干部考核和激励机制,政府管理绩效得到突出提升。
通过实行综合考评,转变了杭州各级政府机关作风,干部的考核机制不断完善,干部受到了激励,提升了工作效能,人民群众对市直单位的总体满意度逐年上升。
(4)改善了杭州政府和社会的关系,政府的社会认同度明显增加。
综合考评落实杭州市委提出的“以民主促民生”、落实“四问四权(知情权、参与权、表达权、监督权)”的要求,提升了社会对政府管理的认同度。
4、该项目具有哪些创新之处(如果国内有同类项目,最好能做一下比较)?
(1)以“社会评价”为中轴,突出公民导向。
公民导向的杭州综合考评为实现真正的“公民导向”,提供了一个扎实的载体和机制,它坚持“让人民评判、让人民满意”核心价值,解决了传统考评以内部控制为主、外部评价和监督不足,解决了“自上而下”考评的信度缺失和“自下而上”评价的效度缺失等问题。
国内部分典型考评体系分值权重比较图
模式
杭州综合考评
北京“三效一创”绩效管理体系
青岛市市直单位目标绩效
考核体系
贵州省直机关绩效管理体系
南通市三位一体绩效评估体系
考评维度与
权重
社会评价
50%(市直评价)
30%(区县评价)
公众评价20%
监督评议20%(社会评价占其中40%)
社会考评20%
综合评议
(社会评议)20%
目标考核
45%(市直考核)
65%(区县考核)
职责任务40%依法行政8%能力建设7%协调配合5%
日常专项目标考核20%
现场评估50%
日常考评15%
年终考评55%
领导考评5%
领导评价10%服务中央在京单位5%
业务职能
工作目标60%
省级领导评价15%
综合评议
(市领导评价)10%
创新创优3分
特色创新5分
(均为加分项目)
创新创优5%
平时督查10%
专项目标考评
5%
(2)以民意测验为基准,突出方法的科学性
科学的调查和评价方法得到了全面彻底地执行。
从模式建立之初,它就坚持科学的民意调查方法和评价因子标准,从而以“科学”的方法和程序,保证了“公民参与”的内涵。
国内部分典型考评体系抽样分层比较图
模式
杭州
综合考评
北京“三效一创”绩效管理体系
青岛市市直单位目标绩效考核体系
贵州省直机关绩效管理体系
南通市
三位一体绩效评估体系
社会评价参与主体
市直社会评价(九大层面)
区县社会评价(五大层面)
28000余人
基层民众、企事业单位(由第三方调查机构实施)
区市党代表、人大代表、政协委员(1080人)
电话民意调查(4800人)
市(州、地)县党政领导、市(州、地)直部门负责人,党代表、人大代表和政协委员,服务对象代表(含基层单位、国有企业和非国有企业)
13个层面的社会代表组成千人评议团
(2000人左右)
(3)以提升和优化为方向,突出绩效管理的理念。
它以绩效考评为突破口,推动政府绩效管理和持续创新。
2006年推出了创新创优目标绩效考核,2009年开展特色创新目标绩效考核。
五年来,共有416项创新项目通过绩效考核,涉及政治、经济、社会、生态、文化等领域。
(4)以城市发展问题为基点,突出流程的完整性。
杭州综合考评以城市发展中的问题为推动,基于现代城市社会治理结构变迁的推动引导,吻合社会发展的趋势。
围绕着问题,整个考评流程构成一个“问题发现——问题评价——问题分析——问题解决——效果反馈”的完整循环。
(5)科学执政与民主执政的路径得到实现。
公民导向的综合考评,在保证每一步骤的科学性基础上,把社会参与的民主本质提升到新层面,保证了科学执政与民主执政的具体路径实现。
5、成功的原因和推广的可能性。
(1)坚持不懈:
时间跨度上的持续创新与改进。
它十年如一日的坚持,杭州综合考评不因领导人变化或注意力转移而放松,不因存有争议或矛盾而放弃,不因取得明显成效而懈怠。
它把制度创新作为制度演化的起点,坚持不断改进,对于中国目前的制度创新具有十分重要的启示意义。
(2)方向正确:
民主促民生战略的整体导向。
杭州综合考评的方向始终体现社会民生问题通过民主参与解决的导向,在制度本质上体现了中国社会发展的主导方向。
(3)载体扎实:
考评实体机构的党委和政府重视。
杭州市考评办是正局级常设机构,具有较强的独立性与权威性。
同时,拥有一支业务素质较高的专职工作人员和兼职信息员队伍,并建立了绩效评估专家库。
国内部分典型考评模式的机构设置比较
模式
杭州综合考评
北京“三效一创”绩效管理体系
青岛市市直单位目标绩效考核体系
贵州省直机关绩效管理体系
南通市三位一体绩效评估体系
组织
机构
杭州市综合考评委员会办公室
(2006年成立,最早设立的正局级专职机构)
北京市政府绩效管理办公室负责(市政府督查室)
青岛市目标管理绩效考核委员会办公室
省直机关目标绩效管理办公室(省直机关工委内设机构)
组建南通市绩效考评指导委员会,与市机关作风建设、目标责任制管理工作领导小组合署办公,下设办公室。
(4)方法科学:
科学方法和精神的坚持。
这是杭州综合考评保持生机和活力的重要源泉。
它与专家建立长期、紧密的合作关系,一系列的科学方法保证了综合考评能得到逐步完善,变得更科学、更客观、更公正,更加有活力。
(5)影响广泛:
制度复制与模式推广的事实证明。
几年来,到杭州进行考评模式考察的团体共42批次,并且组织召开了国际研讨会,许多专家提出了评价和指导,同时,许多地方学习杭州设立了考评机构,并具体借鉴了杭州综合考评的架构和指标设计体系。
2011年6月,中央纪委监察部确立杭州为政府绩效管理试点城市。
6、其他需要说明的问题
公民导向的杭州综合考评将在以下几个方面持续创新:
完善公民导向,处理好内部考核与外部评价的关系;处理好当前与长远、显绩与潜绩、考评对象的共性和个性之间的关系;推动以绩效考评撬动绩效管理,处理好绩效考评与绩效管理、过程管理与结果管理之间的关系。
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