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中国设备监理制度基本情况
中国设备监理制度基本情况
2009-06-18
随着世界科学技术不断进步,我国社会主义新型工业化建设也由初级阶段步入中级发展阶段。
在工业化社会发展过程中,我国将坚持科学发展观,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会。
在坚持科学发展观,实现经济社会又好又快发展原则的指导下,我国基本建设将保持适度规模和速度。
作为基本建设重要组成部分的设备工程建设,由于投资比例高、规模巨大、技术水平高、质量要求严、成套性强、工期紧、与其它工程衔接紧密等特点,越来越凸显其重要。
因此,加强对建设工程项目中设备工程的监督和管理,规范设备工程监理活动,保证设备工程质量和安全,提高投资效益对于实现科学发展具有十分重要的意义。
从而,建立和推行设备监理制度就成为完善设备工程监理体制,推动经济社会又好又快发展的需要。
下面简要介绍我国设备监理制度产生、作用、发展、成效等情况。
一、设备监理制度的产生
设备监理是市场经济条件下产生并发展起来的一种先进、科学、有效的项目管理方法,它以我国投资体制改革中项目法人负责制(业主负责制)为前提,以工程项目中有关各方签订的合同为依据,通过设备监理机构遵循业主要求,对承包商履行合同过程的严格监督和管理,以及监理机构在业主和承包商之间客观、公正的服务,从而实现对设备工程的质量控制、投资控制和进度控制以及安全管理,促进有关各方严格执行国家有关法律、法规和工程项目合同的实施,以提高设备工程的质量和投资效益。
它的建立不仅可以保障重大项目设备工程的质量和投资效益,还会极大的推动一个企业、一个产业技术素质的大幅提升,从而实现中国社会的可持续发展。
设备监理业作为一种针对设备工程建设而提供的服务,其实质是智力、知识和技术的转让。
设备监理早已成为世界工业发达国家或地区设备工程建设程序的重要组成部分。
我国设备监理业的出现和兴起,始于上个世纪80年代初期,其经济与政策背景主要是随着改革开放和外资的进入。
在学习借鉴国外经验的基础上,我国开始有了自己的工程咨询和监理机构,并担负国家重点工程项目的建设方案论证、技术经济评估和其他前期工作。
国内一些有条件的技术服务机构根据国内外业主和承包方的委托,也以多种形式开展了类似的工作。
20世纪80年代中期,中国在云南鲁布革水电站的建设中,首次按照国际惯例采用了FIDIC条款,将工程项目咨询与监理的理念和方法引入了我国。
在水电站工程建设中取得了投资省、工期短、质量好的经济效果。
1994年上海市技术监督局、上海市经委发布了《上海市工程设备监理试行办法》,率先在上海尝试推行设备监理制度。
1996年国务院为贯彻国民经济和社会发展九五规划确保我国产品质量工程质量和服务质量的提高颁布了质量振兴纲要其中明确提出对重点建设项目中的成套设备在项目法人责任制的基础上建立设备监理制度。
近十年来,国家质量监督检验检疫总局作为实施设备工程监理制度的业务主管部门,会同国家发展和改革委员会等有关部门,在认真总结水利、电力、机械、冶金等行业在重大设备工程建设项目中实施设备工程监理的实践经验的基础上,借鉴国际工程咨询业的成熟做法,探索建立并实施了适应我国国情的设备工程监理制度,取得了明显效果。
随之90年代初期开始,设备监理在我国的一些大型设备工程项目中悄然兴起。
经过一段时期的摸索和实践,取得了良好效果。
为此,原水利部、电力部、邮电部、机械部、内贸部和信息产业部等有关部门根据设备工程项目管理的需要,在各自的职能范围内组织和筹备组织开展了设备工程监理,或者设备监造工作,为我国设备监理工作的启动创造了经验、做出了示范。
同时也证明了设备监理作为一项先进的项目管理制度,具有强大的生命力,它不仅在提高工程整体质量、提高投资效益上效果显著,而且大大提高了工程项目的管理水平。
二、设备监理制度的作用
1、设备监理制度的建立为建设项目中设备工程的监督和管理建立了统一的法律体系。
90年代初期开始,设备监理在我国的一些大型设备工程项目中悄然兴起。
经过一段时期的摸索和实践,取得了良好效果。
为此,原水利部、电力部、邮电部、机械部、内贸部和信息产业部等有关部门根据设备工程项目管理的需要,在各自的职能范围内组织和筹备组织开展了设备工程监理,或者设备监造工作,为我国设备监理工作的启动创造了经验、作出了示范。
但是,条块分割的管理模式一方面使得机构设置重复,管理资源浪费,造成了重复管理却管理不到位问题的产生,而另一方面,一些行业由于没有开展设备监理工作也造成了某些专业的设备工程监督管理不到位,限制了设备监理行业的发展。
虽然建设部在实施建筑工程监理的基础上,在某些工程施工阶段推行了建设工程监理,但由于管理职能不对口,监督范围有局限,且实施监理的人员不能满足设备工程监理工作的要求,因此,在设备工程领域一直欠缺统一全面的监督和管理体系。
随着政府管理体制的改革,国务院原有的工业部门或撤消或合并,保留的部门其职能也发生了转变,根据2001年国务院对机构调整后的国家质检总局赋予的“会同有关部门建立重大工程设备质量监理制度”的职能的要求,国家质检总局担负起了建立统一的设备监理法律体系的任务。
通过建立统一的设备监理制度,变原来的各工业部门、设备成套管理部门各自为政为国家质检总局和国家发改委统一管理,将各个行业转化为设备监理的21类专业,涵盖了所有设备工程,理顺了管理体制,也弥补了管理体制的空白,贯彻了国务院颁布《质量振兴纲要》时在针对健全市场质量规则,完善社会监督机制一章中指出的“对重点建设项目中的成套设备,在项目法人制的基础上,建立设备监理制度”的要求。
2、设备监理制度的建立为投资体制改革和政府职能转变提供了有效支撑。
2004年国务院决定进一步深化投资体制改革,改革方案把充分发挥市场资源配置的基础性作用确定为深化投资体制改革的指导思想,彻底终结了原有体制下单一的项目审批制度,代之以审批制、核准制、备案制三者并立的投资项目管理“新政”,并以此为突破口,进一步落实企业自主权,规范政府投资行为,改进投资宏观调控及监管体系。
通过深化改革和扩大开放,最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
市场经济体制的深化和完善,不使用政府资金的企业投资项目将大量存在,势必逐渐成为经济建设领域的主流。
而企业投资成功与否,往往决定企业的成败。
设备监理制度的建立为处于市场竞争中的企业投资项目提供了投资、进度、质量等全方位的服务,必然为投资成功提供了保障,同时更为对非经营性政府投资项目推行的通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位的项目“代建制”提供了有效支撑。
3、设备监理制度的建立有效地提高了项目管理水平,减少和防止了项目风险。
在工业基建项目中,设备投资大,技术水平高,质量要求严,因此项目的成套设备及关键工艺单元设备的设计方案和设备选型是否合理,设备制造质量是否符合要求,以及安装调试是否达到预定的技术指标等专业性问题对整个工程的质量和投资效益起着十分关键的作用。
以往工程设备项目采取政府或业主直接投资、直接管理,管理既不专业内行,在质量管理上也有很多局限,已不能适应工程项目管理的需要,设备监理制度的建立有效地发挥了社会有经验有能力的技术人才的专业力量,发挥了设备监理具有的技术管理、经济管理、合同管理、组织管理、资质审查和协调工作等多项业务职能,尤其对于成套设备、非标设备和关键、核心设备等重大技术装备,设备监理工程师在设备的设计、制造阶段就开始监理,对可能产生的缺陷及时进行消除和改进,从而保证设备的性能达到要求,大大提高了工程项目管理水平,减少和防止了项目风险。
这使得政府不必直接参与一些项目的生产、管理活动,业主也可以把精力集中到更大的范围、更深层面的协调、组织和领导方面上,去考虑、策划全局性的问题。
他们要做的只是组织协调和政策引导,通过这种提高质量、效率、安全和效益的行之有效的项目管理制度实现了政府职能从微观管理向宏观管理转变。
4、设备监理制度的建立为建设符合科学发展观,节约型社会,促进社会可持续发展提供了另一有效途径。
进入21世纪,人类在经济发展的同时,面临着更严峻的资源环境挑战,可持续发展已成为人类共同的话题。
党的十一届五中全会以科学发展观的理念强调了坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展的重要性。
设备监理制度的建立则为建设符合科学发展观,节约型社会,促进社会可持续发展提供了另一有效途径。
设备监理业以技术为支撑,利用自身的专业特长,在工程建设和项目管理中大力倡导和实践可持续发展理念,积极促进资源节约和环境保护。
如果设备监理单位和人员在根据业主委托对设备工程前期咨询和设计方案论证时,运用法律法规、国家标准等综合手段,积极推广应用节能、节水、节材、节地、环境保护和防灾减灾等先进技术,阻止高耗能、高耗水、高污染的设备工程进入市场;如果设备监理单位和人员通过参与业主招标活动和业主与承包商签订合同的活动,以及工程实施过程的监理活动,鼓励、促进制造商使用低消耗、低排放、高效率的工程设备,淘汰落后工艺、技术和设备,把环保产业和再生资源产业作为经济增长的重要产业予以大力支持,就会从设备监理工作的角度,创造了一个有利于促进循环经济发展的环境,从而保证了从源头抓好质量,从源头利于科学发展观目标的实现。
5、设备监理制度的建立实现了由单一产品到设备工程成套产品质量监管职能的重要转变。
宏观管理和指导全国质量工作,研究拟定提高国家质量水平的发展战略是国务院赋予国家质检总局的职能之一,过去国家质检总局监管的重点放在企业生产的单一产品和标准化产品的质量,并没有对设备工程成套产品的全过程实施质量监管。
设备监理制度的建立实现了从单一产品监督向设备工程成套产品监督的转变,实现了从单一产品制造环节监督向成套产品设计、制造、安装、调试等环节的全过程监督的转变,从而丰富了产品质量监督的内涵,发展了产品质量监督的外延,强化了产品质量监督的职能,使质量监督工作服务经济社会发展的有效性进一步提高。
6、设备监理制度的建立规范了我国设备监理服务行为,提高了设备监理业水平,促进了与国际的接轨。
尽管自改革开放项目管理理念开始引入国内以来,设备监理先行者们已经进行了可贵的探索和积极的尝试。
从鲁布革水电站到长江三峡工程,设备监理工作者们留下了一步步坚实的足印。
但是设备监理在服务水平、工作方法和操作规则方面还有待提高和规范。
随着我国加入WTO和全球经济一体化的逐步形成,我国设备监理业的市场格局、服务体系、法律法规环境也在发生较大的变化。
按照WTO关于多边贸易种类的划分,设备监理业作为工程咨询业的分支同属于服务贸易的范畴。
因而在中国入世进程中,包括设备监理业在内的服务贸易谈判一直是西方国家关注的重点之一,它意味着我国将向发达国家跨国公司开放设备监理服务市场。
由于设备监理在工业发达国家或地区已有上百年的历史,早已成为通行的惯例,我国年轻的设备监理业因而更将面临着国外同类企业激烈的竞争。
设备监理制度的建立从提高人员素质、规范单位行为、加强行业管理入手,建立了政府协调、监督、指导行业发展的良好机制,同时引入了设备监理单位、人员的高标准准入制度,全面提高了设备监理的人力资本密集度和按照国际规则积极参与竞争的能力,实现了设备监理服务与国际服务市场的接轨,同时,统一规范的设备监理市场的准入制的建立,也在符合WTO规则下保护和促进了中国设备监理业的发展,提高了中国设备监理业的水平。
7、设备监理制度的建立提高了我国装备制造业的整体水平。
装备制造业是为国民经济发展提供技术装备的基础性产业,高度发达的装备制造业,是实现工业化的必备条件,是衡量综合竞争力的重要标志,是决定国家在经济全球化进程中国际分工地位的关键因素。
大力振兴装备制造业是贯彻落实科学发展观、走新型工业化道路、提高国际竞争力、实现国民经济全面协调可持续发展的战略举措。
“十一五”期间,我国要加快转变经济增长方式,走以信息技术和高新技术改造提升传统装备制造业的道路,推进装备制造业全面升级,在国内外市场竞争中赢得主动权。
要选择一批对国家经济安全有重要影响,对促进国民经济可持续发展有显著效果,对结构调整、产业升级有积极带动作用、能够尽快扩大自主装备市场占用率的重大技术装备和产品作为重点,加大政策支持和引导力度,实现关键领域的重大突破。
这就对制造企业竞争能力提出了更高的要求,而竞争的焦点就是优质的产品和优质的服务。
企业只有生产出质量过硬的产品,才能够在激烈的市场竞争中得以生存。
设备监理制度的建立使得装备制造企业的各级人员的质量意识通过设备监理人员的严格要求和监督帮助得到了普遍提高,同时也锻炼了企业自身的设计、制造、质检队伍,产品质量稳步提高,由此更带动了企业整体质量意识和管理水平的提高。
如:
第二重型机械集团公司近年来在产品制造过程中接受设备监理,太原重型机械集团公司也通过自请监理来严格管理自己,这使他们的产品质量都达到国际先进水平,提高了企业的制造水平和竞争力。
同时为了建立和培养太重可靠的外协环境,使协作件的产品质量达到要求,太重还建立了外协监造制度,对外协件的质量实行过程监造,更为自身产品质量的提高设立了又一道安全屏障。
8、设备监理制度的建立推动了中国投融资体制改革,成为防范投融资风险的一个重要手段。
国家各大政策性银行和商业银行承担着向符合国家经济开发计划和产业政策的重点项目提供融资、促进我国经济发展的重要任务。
它们的贷款主要投向基础设施、基础产业和支柱产业的建设和技术改造项目,而目前不良资产比例过高是我国银行风险隐患的一种主要表现,它阻碍了建立现代金融企业制度进程,难以应对越来越激烈的外来银行的竞争挑战。
中国银监会正在将着力促进各类银行实现不良贷款比例和不良贷款余额同步、同时下降,与此相对应的是在我国固定资产投资中,国内贷款和利用外资的大幅增长。
这两个增长和两个下降昭示着提高投资效益、防范投融资风险形势的严峻和责任的重大。
设备监理制度的建立从机制上利用了委托方与设备监理方、委托方与承包方、委托方与贷款方的法律责任,建立了有合同基础,并能形成有效制约关系的信用体制。
有效的设备监理对于资源的合理配置,资金的合理使用,先进技术和成功经验的切实采用以及提高和保证工程质量、加快建设进度,都有十分明显的作用。
因而设备工程监理制度若与金融机构贷款政策有机结合,将是一项防范贷款风险,提高投资效益,提升社会信用水平,形成符合市场规律的良性信用机制的重要措施。
世行、亚行和国际货币基金组织等都十分重视监理的作用,一直明确规定贷款和援助项目都必须经过他们认可的监理机构的评估。
1999年,国家开发银行在国内金融系统中率先提出,为保证国家建设项目工程质量和银行的信贷资产安全,防范信贷风险,要在贷款项目评审、合同谈判和信贷管理中落实监理工作。
由其贷款的上海浦东新区生活垃圾焚烧厂项目由于设备监理的参与,取得了圆满成功,各方都非常满意。
国家开发银行的做法符合市场经济规律,符合国际惯例,对国内金融机构、投资公司在对建设项目投资、融资、贷款中落实设备监理起到了积极的促进作用和示范作用,并积累了一定的经验。
在《设备工程监理管理条例》(征求意见稿)全面征求意见过程中,金融系统对条例起草也给予了很大支持,设备监理正在成为中国投融资体制改革中的推动力量。
三、设备监理制度的发展
为保证设备监理制度的推行,国家质检总局做了大量卓有成效的工作,归纳为制度建设、队伍建设和理论建设三个方面:
1、制度建设
(1)建立了设备监理的管理体制。
1996年12月24日,国务院颁布《质量振兴纲要》。
在针对健全市场质量规则,完善社会监督机制一章中指出,对重点建设项目中的成套设备,在项目法人制的基础上,建立设备监理制度。
2001年7月,国务院对国家质检总局继续赋予了“会同有关部门建立重大设备工程监理制度”的职能。
同年11月13日,国家质量监督检验检疫总局、原国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会共同发布国质检质联[2001]174号文件《关于印发<设备监理管理暂行办法>的通知》。
明确了国家发展计划部门、国家经济贸易管理部门与国家质量监督检验检疫部门依据各自职能共同负责设备监理活动的管理工作,国家质量监督检验检疫部门具体负责设备监理活动的管理,国务院有关管理部门协助开展工作。
2003年10月29日,人事部和国家质检总局又联合发布了《注册设备监理师执业资格制度暂行规定》,明确了人事部和国家质检总局共同负责全国注册设备监理师执业资格制度的实施工作。
2002年3月20日,国家质检总局在国质检质函[2002]162号《关于共同推进设备监理制度建议的函》中建议,建立设备监理管理工作协调办公室共同推进设备监理制度,随后协调办公室成立,设在国家质检总局质量管理司,具体负责设备监理制度的推进工作。
2004年5月18日,经民政部批准,中国设备监理协会正式成立,中国设备监理行业从此有了自己的自律性组织。
协会接受国家质检总局的指导和委托,积极发挥协会的自律与服务作用,协助行政部门开展设备监理工作,它的成立为设备监理制度的顺利实施提供了组织保证。
中国设备监理协会目前共有会员8801名,其中单位会员333名,个人会员8468名,囊括冶金、煤炭、石油、医药、化学、航空等21个行业和全国26个地区。
伴随着设备监理制度的逐步推行,陆续成立的上海市工程设备监理行业协会、重庆市设备监理协会、江苏省设备监理协会、浙江省设备监理协会、吉林省设备监理协会、陕西省设备监理协会、黑龙江省设备监理协会、云南设备监理协会等地方协会更广泛地推动设备监理制度的实施。
(2)开展了设备监理的立法工作。
为了完成《设备工程监理管理条例》起草的任务,质检总局在总结前几年设备监理工作的基础上,首先对工作中的经验和教训进行了认真分析,并结合设备监理行政核准工作共同进行了调研。
2004年8月,起草了条例初稿。
2004年9月在初稿的基础上,由国家质检总局和国家发改委在北京邀请国务院有关部门、部分地区质监部门和重大项目单位、有关监理公司进行研讨。
经对初稿进行反复修改,形成了《条例》(草稿)第4稿,2005年初送质检总局内各司、认监委、标准委、中国设备监理协会及所属成员单位征求意见;2005年3月、4月初国家质检总局两次在北京邀请国务院有关部门、国家开发银行、部分地区质监部门和重大项目单位、有关监理公司对《条例》(草稿)进行专题研讨和修改。
2007年8月,国家质检总局将《条例》送审稿报国务院法制办。
国务院法制办就《条例》征求国务院各部委局、省、自治区、直辖市人民政府、大型国有企业、全国性社团组织意见。
针对反馈意见,国务院法制办组织人员对《条例》做了进一步修改。
目前,《条例》已列入国务院2008年立法计划,并经过59次修改,现立法工作正在按计划全力推进。
与此同时,《应当实施设备工程监理项目目录》、《设备工程监理收费暂行规定》、《设备工程监理人员管理办法》等一系列与条例配套的规章的起草工作也将展开。
(3)初步建立了设备监理的文件体制。
《设备监理管理暂行办法》、《设备监理单位资格管理办法》、《注册设备监理师执业资格制度暂行规定》、《注册设备监理师执业资格考试实施办法》和《注册设备监理师执业资格考核认定办法》分别于2001、2002年和2003年发布,以这三个规章、规范性文件为基础,陆续出台的以下一系列文件全面构筑了我国设备监理的法律框架和工作体系,推进了设备监理工作规范有序地展开。
A.国家质检总局发布的相关文件:
①《关于共同推进设备监理制度建议的函》(国质检质函[2002]162号)
②《关于注册设备监理师执业资格考核认定有关部门问题的通知》(质检人函[2003]367号)
③《关于印发〈设备监理评审文件〉及〈设备监理单位资格证书申请书〉的通知》(国质检质[2003]406)
④《关于贯彻落实设备监理有关规定的通知》(国质检质函[2003]46号)
⑤《关于成立“设备监理技术委员会”并推荐委员的通知》(质检办质[2003]167号)
⑥《关于对共同推进设备监理制度中有关工作建议的函》(国质检质函[2004]4号)
⑦《关于举办全国设备监理师资培训班的通知》(国质检质[2004]27号)
⑧《关于开展设备监理单位资格评审工作有关问题的通知》(国质检质函[2004]83号)
⑨《关于推荐设备监理单位资格评审专家的通知》(质检办质[2005]84号)
⑩《关于印发〈注册设备监理师执业资格注册管理办法〉的通知》(国质检人[2005]50号)
B.中国设备监理协会组织编写的公开文件:
①S111《设备监理单位资格基本要求》
②S211《设备监理单位资格评审规则》
③S212《设备监理单位监理的专业范围的评审规则》
④S213《对设备监理单位的通报和监理资格的暂停与撤销规则》
⑤S214《设备监理单位申诉、投诉和争议处理规则》
⑥S312《设备监理单位监理专业分类办法》
⑦S121《设备监理培训单位资格及注册设备监理师培训课程基本要求》
⑧S221《设备监理培训管理和培训单位的认可与管理规则》
⑨S222《设备监理培训教师管理规则》
⑩S223《设备监理培训单位申诉、投诉和争议处理规则》
针对设备监理活动尚无规范的正式标准现状,中国设备监理协会正在牵头组建全国工程咨询标准工作组,起草工程咨询行业国家技术标准,2006年计划起草《工程咨询术语》和《设备工程监理规范》两项标准并完成工程咨询行业标准体系的建立。
设备监理的文件体制正在不断地建立和完善。
(4)初步建立了设备监理的动态监管体系。
为实现对注册设备监理师的全面动态管理,2005年总局委托中国设备监理协会研究开发全国注册设备监理师动态管理系统,该系统包括基于计算机网络系统支持的动态注册系统、动态执业系统、动态监管系统、动态查询系统以及注册设备监理师与设备监理单位供求平台系统等,该项目已列入国家质检总局科研开发计划。
针对注册设备监理师工作地点不固定、人员分散、往来不便的特点,在2005年首先开通了其中的动态注册系统即执业资格IC卡注册模式,率先在全国实现了执业资格注册的电子网络化。
整个注册程序便捷、准确、有效,克服了以往执业资格注册效率低下、信息难于控制的弊病。
同时注册设备监理师进行注册后,执业相关信息均存入注册卡内,还随着今后的例行注册不断累积更新,这对注册人员的执业活动的监督和管理提供了有效保证。
针对设备监理单位和注册设备监理师之间尚无沟通渠道的问题,还开通了注册设备监理师与设备监理单位供求平台系统,通过设备监理单位和注册设备监理师各自情况的介绍和相关要求的交流,为双方供需牵线搭桥。
(5)汲取了国际先进的设备监理理念。
国际咨询工程师联合会(简称FIDIC)是工程咨询行业的国际组织,它代表了国际上约150万名独立从事咨询工作的工程师,成立近100年的FIDIC致力于在世界范围内提供的基于技术的优质咨询服务,提高成员协会的职业利益,接受并承诺对社会的责任。
FIDIC组织发行出版并不断充实完善各种适用于不同工程的合同范本,以使其保持先进性和适应性。
其中的《生产设备与设计——施工合同条件》(黄皮书)便为我国设备监理业所推崇和效法。
2003年、2004年总局曾两次派员参加了FIDIC年会。
2004年11月1日,总局又组织了设备监理考察团访问了FIDIC总部,与FIDIC秘书长恩里克?
芬克、总经理彼得?
鲍斯韦尔进行了交流。
双方就FIDIC组织机构设置、信息的传播、工程咨询人员的培训、“黄皮书”的应用推广以及FIDIC与国际金融机构的工作关系与合作机制进行了广泛地交流。
随后,考察团对法国电力公司以及西沃核电站进行了考察。
2005年3月,
FIDIC同意了中国设备监理协会加入FIDIC组织的申请,接纳为FIDIC成员协会会员(简称国际会员)。
这标志着中国设备监理协会已在国际上获得了相应的地位,并拥有FIDIC授予的诸项权力。
2005年9月5-8日,中国设备监理协会首次参加了在北京举办的FIDIC2005年年会,总局传卿书记、质量司汪立新处长也出席了会议。
参加会议的协会代表还
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