BOT融资模式在民用机场建设中运用的可行性和问题初探.docx
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BOT融资模式在民用机场建设中运用的可行性和问题初探
BOT融资模式在民用机场建设中运用的可行性和问题初探
BOT融资模式在民用机场建设中运用的
可行性和问题初探
BOTFinancingforCivilAirportProjects:
FeasibilityandPotentialProblems
口胡新月/文
机场是航空运输发展的重要基础设施,直接影响着
航空运输业的发展形态.因此,机场的建设与发展对一
个国家或地区来说,都具有重要的战略意义.相比之下,
一
资周期长,资金需求量大,仅靠政府和企业自身的力量
是远远不够的,BOT融资模式在我国民用机场建设中完
全可以有运用的空间.
BOT融资模式概述
BOT是英文"build-operate—transfer"的缩写,译为
"建设一经营一转让",BOT项目融资的基本思路是:
项目
所在国政府或所属机构对项目的建设,经营提供一种特
许权协议(concessionagreement)作为项目融资的基础,
授予签约方的社会投资者(项目公司)来承担项目的投
资,融资,建设,经营与维护,在协议规定的特许期内,项
目公司拥有该项目的经营权,并通过经营,以获取商业
利润,特许期满,将项目的所有权和经营权转交给东道
国政府.
BOT模式的主要优缺点
(一)BOT模式的主要优点
1.对于东道国(发包人)
一
是BOT模式能够吸引大量的国际资本和民间资
本投入基础设施建设,减轻政府的财政负担,也有助于
避免政府因大举借债而带来的债务还本付息问题.
二是BOT模式由于实现了投资,建设,运营一体化,
使得投资主体的行为更加商业化和战略化,通常由一个
项目公司来承担项目的建设与运营,能取得更好的收益
和更高的效率.
三是有利于引进先进的建设技术和成熟的基础设
施管理经验.在BOT方式中,中标的往往是资本实力雄
厚,筹资能力强,技术先进,在同类项目的建设和经营方
面富有经验的公司,它们的参与可以促进发展中国家或
经济落后地区学习其先进技术和管理经验.
一
是BOT项目通常具有独特的区位优势和资源优
势,这种优势确保了投资商获得较为稳定的收益,获得
较为稳定的市场份额.
二是BOT投资具有独占性的市场竞争地位,它直接
资商通过正常的渠道涉足东道国的一些基础性项目,为
将来的投资活动打下了一个良好的基础.
三是BOT投资方式可以大大缩短建设工期,提高资
金的使用效率,提高生产和资金管理水平,提高企业的
经济效益.
四是BOT投资可以直接促进投资商的技术设备出
口,增强其产品在东道国市场的竞争能力.同时,在项目
运营届满以后,投资商可以通过提供持续服务继续取得
服务收入,继续扩大技术设备出口.
(二)BOT融资模式存在的主要问题
1.运作过程显得非常复杂.首先是涉及面广,包括
机场管理
了政府,项目发起人,项目投资者和经营者,项目公司,
贷款银行等众多参与者;其次是需要制定大量的法律文
件,签订大量的协议,商业合同,因此需要的时间比较
长.
项目的有限追索性质(指无论项目出现任何问题,贷款
人只能追索项目本身的资产和收益,而不能追索项目借
款人的财产权益),导致融资成本(包括融资的前期费用
和利息成本)比传统方式更高.
]SOT融资模式在国际机场业
的运用案例简介
BOT模式作为主要用于公共基础设施建设的融资模
式,在国际上已经成为卓有成效的,为大型工程项目建
设开发筹集资金的手段.迄今为止,世界上许多发达国
家和发展中国家已经成功地利用BOT模式建设了大量
道工程,工程总耗资86亿英镑,特许经营期限为55年;
澳大利亚悉尼港海底隧道工程,总投资7.5亿澳元,特
许期为3O年.发展中国家的案例有:
泰国曼谷高架铁路
和第二期高速公路工程,马来西亚的南北国家高速公路
项目,巴基斯坦赫布河燃油发电厂项目等.
BOT项目融资在我国起步时间较晚,始于20世纪
BOT项目融资进行建设的尝试,而以规范化BOT项目融
资进行的第一个项目是北京京通快速公路.现在,随着
北京2008年奥运会和广州2010年亚运会的申办成功,
大规模体育场馆及其相关设施建设正在轰轰烈烈地进
行,BOT项目融资正是这些建设项目的主要融资手段和
投资方式.比如,北京奥运会国家体育场的建设运营就
借鉴了BOT模式.
民用机场一般都属于大型的公益性基础设施,通常
都具备以下一些特点,因而比较符合BOT融资模式的要
求:
(一)机场是大型的公益性基础设施,投资巨大,投
资期长,总体收益率不是太高,这种项目对严格意义上
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的商业投资者,或者说商业投资行为的吸引力不大,只
有当政府(或者其代理人)出现在项目的安排中,并起到
某种实质'性作用的时候,才会产生一定程度上的吸引
力,而这种安排的最好体现方式就是BOT方式;
(二)总体而言,民用机场都具有比较长期和稳定的
收入来源,这也符合BOT投资人看重"收入"甚于看重
"资产"的特点.这一点在一些GDP增长较快,从而导致
民航业发展较快的国家(中国就是一个很好的例子)中
体现得更为明显.长期稳定,甚至比较有上升空间的收
入来源是评价项目风险的一个最关键指标之一,而项目
风险则是BOT项目是否可行的最关键指标.
(三)由于地域的关系,机场具有相对"天然"的垄断
性,机场的规划布局必须服从国家以及航空公司的整个
航线网络规划,一般都具有比较强的国家和行业规范
性.换言之,这个行业不太可能出现某些其他行业中可
能出现的重复建设,超密度"布点"等恶性竞争情况,相
符合BOT项目的要求,项目的总体风险因此要降低很多.
性基础设施,特别是具有市场经营性的设施如何运营和
管理,一直都是令许多国家政府头疼的一个问题:
一方
面,出于国家战略和服务公众的考虑,许多政府不愿放
弃对公益性基础设施的所有权;另一方面,政府(或者其
代理人)管理公益性基础设施又会导致低效率,行业垄
断造成的对公众服务质量的降低,成本约束松弛导致的
投入,同时不影响政府对设施的最终所有权的特点,在
2;■
一
定程度上是解决所有权与经营权分离,实现公益性基
础设施市场化经营和管理的一剂良方.
正因为具有这些特点,国际机场业界运用B0T方式
建设和经营机场的做法开始越来越盛行.1998年,澳大
利亚政府将3个机场以B0T的模式交给不同国际融资
理集团公司BAA,法国巴黎机场管理集团公司(AdP)也采
用B0T模式建设管理了美国的2个小型机场,2001年5
月投入运营的美国肯尼迪国际机场新国际航站楼也是
发展中国家的吸引力特别巨大,土耳其,印度,巴基斯
坦,南美各个发展中国家等,均有很多机场使用这种方
式融资,建设和经营机场.
BOT融资模式在我国民用机场
建设中运用的可行性
如前所述,我国民用机场作为大型的公益性基础设
施,具备B0T融资模式运行的可行性.
首先,B0T在我国正处于发展阶段,我国目前具备
B0T融资模式发展的良好的国际国内环境:
从国际上看,
发达国家经济增长缓慢,大量的私人资本急于到国外尤
其是发展中国家寻找投资机会和出路,而我国自加入
WT0后,经济以更积极主动的姿态融入世界经济,由于我
国政治稳定,经济保持持续稳定的增长,国外投资者十
分看好我国的发展前景和巨大的市场,纷纷加大对我国
的投资力度,"入世"效应进一步体现:
从国内看,中国经
济的高速增长对基础设施的巨大需求,为国外投资者提
发等政策的贯彻实施,更是需要大量的资金投入.
第二,我国航空业的高速发展,为B0T融资模式在
机场建设中的运用创造了客观条件,我国航空业将在较
长的时期内高速发展,同时,我们可以清楚地看到,航空
美国作为世界上航空业最发达的国家,公用机场达5315
意味着我国机场业面临巨大的发展机遇,根据初步统计
结果,2005年民航全行业航空运输总周转量,旅客运输
和303.5万吨,分别比2000年增长l11.6%,105.3%和
89.2%,年平均增长16.2%,15.5%和13.6%.预计2005年
航空运输总周转量在国际民航组织缔约国的排名将进
入世界前三位.
第三,目前我国机场建设投融资存在的主要问题有
投资主体单一,机场建设前期工作不足,机场建设超标
是2004年机场属地化改革完成后,机场基础建设项目
的投资主体发生了巨大变化,由过去比较单一的政府主
体变为政府和市场为主体.因此,针对机场建设的不同
投资项目,应采用不同的融资手段,以保证机场的可持
续发展.而B0T融资模式作为一种新型的投融资方式,
具有其独特的优点,B0T融资模式有利于解决机场建设
所需的巨额投资,减轻政府财政负担,有利于项目公司
作为投资主体建设的商业化和战略化,避免政府投资的
无责任和低效益,有利于引进先进的建设技术和成熟的
行性.
在民用机场建设中引入BOT
方式可能会涉及的几个问题
由于B0T融资方式在中国的机场建设中尚无先例,
笔者只有基于自身对机场业的了解,并参考国际机场业
对B0T方式的运用经验,从发包人的角度,对我国民用
机场建设中引入B0T可能会遇到的几个具体问题作一
些初步的探讨.
(一)BOT融资模式与我国现行机场管理法规体系的
矛盾
B0T的核心内容之一是"特许经营",其含义不仅包
括对公用设施本身的经营特许,而且由于许多公用设施
的公益性质导致的低收益,通常还会包括一定范围的
"附属"特许经营,如公用设施周边的土地开发,广告批
租,机场连接道路收费,商业特许权等等.在我国,机场
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特许经营问题一直是讨论的热点,但始终没有明确的法
律文件出台.不仅如此,就连机场范围内的土地权属问
题也长期没有明确的界定.通常情况下,土地由机场和
基地航空公司共有,或者分享,这就为机场的特许经营
场,这个问题必须得到解决,否则,项目的吸引力将会大
法,对高速公路,大型桥梁,江底隧道等的特许经营权进
行了一定程度的规范和明确,这种方式也许可以借鉴.
另外,刚刚颁布的《外商投资民用航空业规定》中明
确规定:
"外商投资民用机场,应当由中方相对控股".对
BOT模式下的项目设施的所有权,在不同的国家有着不
尽相同的规定,前国家计委,电力部和交通部于1995年
发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问
题的通知》中明确规定:
"在特许期内,项目公司拥有特
许权项目设施的所有权".如果忠实于两个文件的原意,
那就意味着外国投资人在我国的机场业内使用BOT融
资模式有着巨大的法规障碍.
(二)融资成本的比较
按照国际惯例,BOT项目没有固定收益承诺,投资方
与发包人(一般是政府或者其代理人)以及其他参与各
的《以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》也明文
规定:
政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承
诺(如外汇兑换担保,贷款担保等).但是,在我国,对于
一
些收益率较低的项目(比如环保等),出于引资的动
机,政府通常会对承包商承诺固定的投资收益率,这样
在实质上使BOT融资方式变成了一种商业贷款(固定收
益率一商业贷款利率).目前,我国的机场盈利能力普遍
较差,亏损面在80%以上,对机场的投资预期总体不良.
在这种情况下,基本可以肯定,在大多数情况下,如果要
引入BOT融资,则政府必须做出许多实质性的优惠承
诺,甚至是"保底"承诺.在这种情况下,就必须将BOT融
资模式与商业贷款模式(或其他可能的融资方式)进行
成本比较,如果融资成本太高,则不宜强行引入.
(三)固定收费制度与BOT方式的矛盾
我国的民用机场均实行国家定价的收费方式,航空
性收入中绝大部分的价格是由国家定价,而根据国际惯
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