关于度假区规划建设管理工作的调研报告.docx

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关于度假区规划建设管理工作的调研报告

关于度假区规划建设管理工作的调研报告

　　2018-07-07根据xx市人大常委会20xx年工作安排，从3月中旬开始，市人大常委会副主任陈鼎成带领市人大城环委同志和市旅游、规划、建设、国土资源、环保、监察等有关部门负责人，按照尊重历史、正视现实、立足未来”的原则，开展武夷山度假区规划建设管理工作专题调研。

　　调研组先后深入武夷山新区、风景名胜区、自然保护区、度假区实地察看，全面了解情况;听取了xx市政府关于度假区规划建设管理工作的情况汇报;召开了待批建设项目业主代表和规划局、度假区管委会2场座谈会;分别听取了xx市主要领导的意见，并多次召开座谈会，就调研情况进行认真分析，反复研究，基本达成共识：

在武夷山度假区的发展过程中，规划建设管理工作有得有失，有喜有忧。

　　一、基本情况1992年以来，xx市紧紧抓住改革开放的发展时机，将旅游产业作为经济和社会发展的突破口”来抓。

　　经过历届党委、政府和全市人民艰苦不懈的努力，经济和社会事业不断向前发展，其中，旅游产业己成为经济支柱产业。

　　XX年，xx市旅游年接待游客567万人次，比1993年的60.2万人次增长9.4倍。

　　旅游总收入26.97亿元，比1993年的1879.48万元增长142倍，占gdp的54.6%。

　　xx市先后获得国家级旅游度假区、国家级风景名胜区、国家级自然保护区等品牌，被评为中国优秀旅游城市。

　　1999年12月，武夷山被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》,荣膺世界自然与文化双重遗产”。

　　XX年被国家旅游局评为首批全国5a级旅游景区。

　　近20年来，xx市人民解放思想、敢于创新、顾全大局、奋力拚搏，为保护生态自然环境做出了很大牺牲;为申报和争取双世遗”付出了艰辛努力;为经济和社会发展做出了重要贡献。

　　武夷山度假区是1992年10月经国务院批准首批设立的12个国家级旅游度假区之一，规划面积12平方公里，划分为旅游接待区、休闲度假区、高尔夫度假区、综合娱乐区、特色游览区等五个功能区及十五个功能小区。

　　区内有公馆、角亭两个行政村，隶属武夷街道办管辖。

　　区内常住人口7000多人，暂住人口5000多人。

　　度假区管委会是xx市政府的副处级派出机构，共93人。

　　其中，干部15人、职工75人、临时人员3人。

　　在xx市旅游产业加快发展的同时，度假区的规划建设管理工作也取得了阶段性成效。

　　现有旅游宾馆和400多家个体工商户累计己向社会提供6000多个就业岗位，税费总收入超过5亿元。

　　XX年，度假区年接待游客450万人次，税收近4000万元，年增长10%，成为武夷山税收的主要增长点之一。

　　1、总体规划编制及时。

　　早在1992年10月国务院批准设立国家级旅游度假区之前，xx市就于1992年2月委托福建省城乡规划设计院编制《xx市国家旅游度假区总体规划》（以下简称总规），1993年12月，福建省人民政府批准执行（闽政[1993]综合374号）。

　　该规划根据当时的社会背景和预计的发展趋势，对度假区的性质、规模、发展方向和总体布局作出了具体规划，为度假区的前期开发建设起到了一定的指导作用。

　　2、开发建设积极推进。

　　在基础条件差、财政困难，资金紧缺的情况下，坚持以项目建设为抓手，以经营土地和招商引资为手段，重点进行基础设施和旅游产业发展的配套设施建设。

　　17年间，累计签订合同项目180多个，批准项目合同166个，固定资产投资68亿元，合同利用外资2.1亿美元，实际利用外资1.31亿美元。

　　XX年以来，共出让土地61宗，面积997.623亩，出让总价款2.76亿元。

　　目前己建设了日产2万吨的自来水厂，3.5万伏输变电站，市区到度假区的路灯工程，连接景区和市区、机场的三座桥梁;完成滨江景观大道度假区段8.3公里，武夷大桥到茶博园5.2公里道路建设及10公里的电网改造;建成国际标准18洞山地高尔夫球场1个，漂流项目2个，网球场3个，游泳池7个，保龄球馆2个和娱乐休闲中心8个。

　　特别是XX年建成并投入使用的茶博园、度假区展馆等项目有效地提升了度假区的品位。

　　区内现有旅游宾馆143家，其中五星级2家、四星级6家，床位14000张，年接待游客450多万人次。

　　度假区作为双世遗”的重要组成部分，己成为中外游客主要集散地和茶博会”、投资洽谈会”等各类大型活动及重大接待的主要基地。

　　3、管理机制逐步建立。

　　重点从制定和完善制度入手，努力打好度假区规划建设管理工作基础。

　　编制完成了《xx市城市规划管理技术规定》，相继制定了《xx市建设项目规划设计方案审查程序规定》、《关于完善议事规则的若干意见》、《xx市城市建设领导小组议事规则》、《xx市城乡规划局规划审批程序》等一系列制度，并成立了规划委员会，在xx市范围内率先实行规划工作专家评审制度，对规范和指导规划管理工作起到了积极的作用。

　　XX年，xx市采取措施，规范土地转让和划拨用地管理，开展拖欠土地出让金的追缴工作，追缴拖欠土地出让金1.32亿元;成立行政综合执法局，加大违法违章建设查处力度，规划建设管理工作得到加强。

　　二、存在的主要问题武夷山度假区是全国12个国家级旅游度假区中唯一地处双世遗”产地范围内的绿色生态型旅游度假区，拥有丰富的自然资源和文化旅游资源，具有自身的优势和特色，并有很大的发展潜力。

　　但现有的武夷山度假区与双世遗”品牌及福建省旅游中心城市的地位不太相符，规划建设管理工作存在不少问题。

　　在规划指导方面。

　　从编制情况看，规划编制滞后，总规亟需修编，详规覆盖面不够。

　　度假区现在执行的《xx市国家旅游度假区总体规划》是1992编制，1993年批准执行的。

　　目前，xx市尚未完成度假区新一轮总规的修编和控制性、修建性详规的编制工作;XX年着手编制的《武夷山国家旅游度假区整治规划》虽己完成，但至今尚未评审报批。

　　从编制水平看，原有总规己不能满足当今发展要求。

　　由于历史原因，受当时社会经济发展水平的限制，原有的规划建设主要是为了解决大众观光旅游吃、住、行、购”的问题。

　　随着社会经济的快速发展，满足旅游市场多元化的要求，适应高端旅游，拓展休闲度假，提升观光旅游质量，己成为当今旅游产业的发展趋势。

　　因此，原有的总规在发展目标、功能定位、发展战略和规划理念等方面己不能适应现在的发展要求，与打造国际性旅游度假城市”的发展目标要求有较大差距，缺乏对旅游区深度和广度的认识和思考，没有独到的创意策划，前瞻性不够，针对性和指导性不强。

　　在开发建设方面。

　　由于修建性详规和控制性详规的滞后，度假区的项目开发没有良好的指导依据和有效约束，开发建设水平不高、特色不明、后劲不足。

　　一是建设品位不高。

　　缺乏营造度假休闲的氛围和情调，侧重于房地产等商业性开发，项目布局实质上就是卖土地、上项目、摆房子，服务用地、公共绿化用地和生态环境保护用地被逐步蚕食，区内人口稠密、建筑密度大，打乱了原有总规的功能区设置，呈现城镇化的建设发展模式。

　　二是开发水平较低。

　　为解决资金短缺和集拢人气问题，对项目投资主体缺乏有针对性的选择，一般性社会资金较多，项目小，理念差，精品少，建设水平得不到提升。

　　三是基础设施建设不够完善。

　　区内水、电、路、环卫、园林绿化、停车场及旅游休闲度假设施不配套，特别是环保设施建设滞后，垃圾无害化和污水处理设施建设还未完成，存在生态环境安全隐患。

　　四是景观设计比较薄弱。

　　具体项目的开发建设侧重于建筑单体设计，与周边环境和总体景观衔接不够好，建设风格较杂，部分建设布局和建筑立面、造型与风景区等周边环境不够协调，影响美观，区容区貌有待改观。

　　在监督管理方面。

　　除市规划局外，度假区、新区、自然保护区及风景名胜区管委会都在不同程度地行使规划管理行政职能，且管理体制和办法各不相同，存在权责不明、管理脱节、执行不顺、监督不力等问题。

　　制度执行不到位。

　　按照xx市制定的规划管理工作制度规定，市规划局负责复审度假区规划事项，办理和发放一书两证”及规划图纸的用印管理。

　　但在实际运作中，制度执行不到位，市规划局管理职能相对弱化，未能完全履行工作职责。

　　行政审批把关不严。

　　XX年至XX年，度假区建设项目42宗，有23宗通过修改提高了原始审批的容积率指标，占54.36%。

　　其中，符合审批程序规定的只有4宗，占17.39%，不符合规定的19宗，占82.61%。

　　违法违规建设比较突出。

　　除超容积率指标和改变建设项目的总平规划方案外，违反项目建设期限，圈地占地、转卖土地、改变用地性质、拖欠土地出让金等现象比较突出。

　　部分开发项目在上世纪90年代就取得用地许可，但至今仍未开工建设。

　　执法监察不力。

　　对违规建设项目没有在事前、事中发现制止，形成事实后，执法难度加大，只能以罚代管。

　　XX年至XX年，竣工验收项目172项，其中，违规建设90项，占52.3%;立案查处的90项中，只有1项予以强制拆除，其余以罚款结案。

　　档案管理亟待加强。

　　规划建设档案卷宗没有装订，卷宗内没有档案清单及先后顺序，比较混乱;有些建设项目资料不完整，甚至部分项目的规划图纸、工程规划许可证等还要依赖业主提供，影响规划建设的日常行政管理。

　　此外，在土地资源管理方面。

　　《土地法》出台前，存在未按规定进行公开出让，实行‘预出让’，未实施‘净地’出让”等现象，历史遗留问题较多。

　　在项目审批方面。

　　XX年11月，按照xx市的有关要求，xx市暂停了33项己出让用地的项目审批工作（其中，4个项目规划设计方案于XX年7月前通过规委会评审，12个项目经度假区规划小组初审）。

　　项目业主对此反映强烈，多次信访要求各级政府要讲诚信，尽快审批或尽早提出解决问题的办法，减少他们的经济损失。

　　对此，xx市规划局和度假区管委会左右为难，无所适从。

　　在调研组召开的座谈会上，业主们反映：

项目资金大都是通过银行信贷或民间高息借贷筹集的，项目建设停止审批，经济损失难以承受，甚至到了破产边缘;如果问题不能尽快解决，将逐级上访。

　　项目建设的审批工作成为亟待解决的问题。

　　三、意见和建议调研组认为，武夷山度假区规划建设管理工作存在的问题，是改革发展进程中的问题。

　　解决当前存在的问题，要按照严控、疏理、提升、完善”的思路，认真抓好以下工作。

　　1、精心谋划度假区的开发建设。

　　规划是建设的依据。

　　要充分发挥规划的龙头作用，坚持按规划进行建设管理。

　　要尽快委托国际一流的规划机构对度假区的开发建设进行总规修编，并依据总规，抓紧进行控制性、修建性详规的编制。

　　编制规划过程中，一要准确定位。

　　在正确理解国际性旅游度假城市”概念和性质的基础上，深入分析度假区的规划建设在旅游产业发展中的地位和作用，实事求是地确定发展步骤和目标;二要明确方向。

　　要紧紧围绕发展目标，突出休闲、养生、创意”主题，鼓励旅游地产，限制商业地产，严控住宅地产，合理调整和配套完善休闲度假旅游设施，满足旅游服务需求;三要立足长远。

　　要坚持以人为本，科学发展和可持续发展，从外延和内涵两头延伸。

　　在外延方面。

　　将度假区的规划建设与xx市新兴发展区域规划建设相衔接，充分发挥武夷山旅游的龙头作用和辐射带动作用;在内涵方面。

　　根据旅游资源特点、品质状况和旅游市场客源及旅游产业发展趋势，确定科学发展路子，实现经济、社会、生态效益的三赢”;四要注重提升。

　　在深入开展市场调研的前提下，依托资源优势、市场区位优势、生态环境优势，进行周密论证，合理布局，制定武夷山度假区的提升策略，为开发建设提供强有力的指导和依据。

　　当前，要严格控制用地规模，留足公建用地、园林绿化和生态环境保护用地，为日