第二篇公共支出理论.docx

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第二篇公共支出理论

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第五章公共物品和公共支出

导语：

中国情境下的公共物品问题

中国：

呼吁和谐社会

Ø“自20世纪90年代以来，也就是近一二十年，中国处于社会矛盾的高发期，也是一些非对抗性矛盾演化为对抗性矛盾的突发期。

有一个时期，犯罪率很高，大案、要案居高不下，青少年犯罪十年翻番。

群体性事件的增幅远远大于GDP的增幅。

社会矛盾的多发与激化，决不是政府和人民所期望的，也是同我们国家的性质、制度和地位所不相称的。

”

——上海大学社会学系教授，全国政协常委邓伟志：

《论社会矛盾》，全文参见

中国：

社会矛盾的表现

Ø邓伟志著文称，有关部门通常把城市化中的社会矛盾分为五类：

（1）劳资纠纷。

（2）征地补偿。

（3）拆迁安置。

（4）企业改制。

（5）司法不公等。

也有分为十多类的，如：

土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳动就业、社会保障、涉法涉诉、退役问题、教育、生态环境、金融证券、卫生、生产安全、食品安全等等。

上述五方面或十多个方面是按直接原因区分的，是活生生的、确实存在的矛盾。

但是，这种分类是浅层次的，不是深层次的。

按深层次的原因分类，我国当前的社会矛盾主要有贫富矛盾、官民矛盾、政社矛盾和文化矛盾。

中国当今社会的主要矛盾？

Ø毛泽东说：

“抓住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。

”

目前我们还处于社会主义初级阶段，其主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。

因此，解决社会主义初级阶段主要矛盾的根本途径是解放生产力，发展生产力。

只要把经济建设搞上去，其他问题就能得到根本解决。

一种与时俱进的解释

Ø杨鹏认为，“文革”结束时，最大的社会问题是物质产品短缺，老百姓缺衣少食，物质生活水平极其低下，人人渴望着少搞点政治斗争，多改善点物质生活，因贫困引发的怨恨弥漫整个社会。

将社会的主要矛盾确定为贫困，将政策的中心转到发展经济上来是符合当时的中国情境的，它为社会生产力的发展提供了激励因素。

Ø“而今天，经过20多年市场化改革和经济的持续增长，缺衣少食、上无片瓦已不再是社会矛盾的主要起源，私人物品极度匮乏已不是社会主要矛盾的根本起因。

虽然私人物品匮乏的现象仍然在一些区域或人群中存在，但是，我们可以说，私人物品极度匮乏成为社会主要矛盾的时代结束了。

是市场经济、自由竞争和全球化解决了改革开放初期和中期的社会主要矛盾。

”

——中国经济体制改革研究会研究员，公共政策研究中心秘书长杨鹏：

《中国社会主要矛盾正在发生根本性转变》，全文参见

Ø然而一个主要矛盾的结束，却催生了新的主要矛盾。

改革初期所言的主要矛盾，在“端起碗吃肉”的情况下淡化了，而今天的主要矛盾，却在“放下筷子骂娘”的情况下凸显了。

为什么吃饱了还要骂娘呢？

—贪官太多

—司法腐败

—土地被征占

—找不到工作

—有冤无处诉

—教育医疗收费太高

—社会不安全

—……

Ø杨鹏认为：

今天的主要矛盾是公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾。

“今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。

社会上的各个阶层各个群体，都普遍感到公共品的短缺，因此也都对公共品的主要提供者——政府——埋怨不已。

”

——杨鹏：

《中国社会主要矛盾正在发生根本性转变》

这些都是公共物品的问题！

司法不公和法律白条问题，是合法法律权益得不到保障；MBO的国有资产分配问题，是公共资产没有公平地市场化；农民土地维权问题，是农民合法的土地权益得不到保障；村民委员会选举矛盾问题，是农民合法民主政治权利得不到保障；教育腐败问题，是受教育者不能公平分享到基本的公共教育资源；医疗腐败问题，是患者享受不到现代社会应有的医疗保障；住房压力问题，是社会低收入群体得不到基本住房财政资助；民营企业家抗议国资垄断权的问题，是企业家公平竞争的权利得不到保障；环保事件的出现，是民众合法的环境权益得不到保障；知识分子的许多不满，是由于《宪法》规定的言论、出版自由权利得不到保障；律师们的不满，是司法不独立和判决被暗箱操纵……

一、公共物品的定义和分类

各种物品的划分

1公共品的定义

Ø公共品是指那些为整个社会共同消费的产品。

严格地讲，它是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品，是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。

Ø纯粹的公共品必须同时满足以下特征：

—消费的非竞争性商品一旦被提供，消费该物品的另一个人的边际成本为零。

比如路灯，行人能够共享灯光，不会因为某个人享用了这个灯光，而影响其他行人享用或总成本支出。

—受益的非排他性阻止任何人消费这种物品并受益，要么代价非常大，要么就是不可能的。

仍以路灯为例，一个行人在灯光下行走，不能阻止其他行人也在灯光下行走。

一些必要的解释：

非竞争性

Ø非竞争性有两方面含义：

—边际成本为零。

公共产品一旦被提供，消费者的增多并不导致该公共产品生产成本的增加，生产方面无需追加资源的投入来增加供给。

例如增加一个电视观众并不会导致电视信号发射成本的增加。

—边际拥挤成本为零。

每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。

同一单位的公共产品可以被许多人消费，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给，如路灯；某人享用该公共产品得到收益并不减少其他人享用该产品所得到的收益，也就是说根本不会带来“拥挤成本”，如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品等，享受的服务不会因该时期了人口增加或减少而变化。

一些必要的解释：

非排他性

Ø排他性是指个人可以被排除在消费某种物品和服务的利益之外。

例如，爱情应该是排他的，不允许第三者存在。

Ø非排他性是指某些产品投入消费领域，任何人都不能独占专用，而且用价格机制或产权界定排除他人消费，要么在技术上不可能，要么排他的成本大于排他的收益，是不合算的，所以不能阻止任何人享受这类产品。

例如：

路灯，清新的空气。

如何判断竞争性和排他性？

美国财政学家哈维·S·罗森认为：

Ø消费的非竞争性：

公共物品若被提供，增加一个人消费该物品的边际成本为零

Ø消费的非排他性：

要阻止任何人消费这种物品，要么代价很大，要么不可能

2公共品的种类：

按公共性区分

Ø詹姆斯·布坎南指出，公共物品既包括“纯公共产品”，也可以包括“公共性从0到100%的其他一些商品和服务”，即准公共物品。

纯公共物品

纯公共物品：

物质&精神

Ø纯公共物品不仅包括物质物品，同时还包括各种公共服务。

所以有时把公共物品与劳务联在一起来看，除可供公共消费的物质产品外，政府为市场提供的服务包括政府的行政和事业方面的服务也是公共产品，公正的法律、政策和秩序等无形服务也是公共品。

—物质类公共品：

国防、灯塔

—服务类公共品：

公共管理

—无形公共品：

法律、政策、秩序

纯公共物品：

应由政府提供

Ø纯公共物品一般具有规模经济的特征，应由政府提供。

国防VS私人武装

Ø纯公共物品消费上不存在“拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，因此人人都可以消费，须由政府提供。

Ø国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品。

对纯公共物品的评价

Ø每个人消费的数量和质量都应该相同。

如果不同，即意味着公共物品提供和消费出现偏颇。

—司法不公

—行政不公

Ø即使每个人消费的数量和质量相同，不一定所有人对这种消费的评价都一致。

—例如：

国防

准公共物品

准公共物品

准公共物品

Ø准公共产品亦称为“混合产品”。

这类产品通常只具备非竞争性或非排他性特征之一，而另一特征则表现不充分。

Ø例如：

不充分的竞争性

—1、在达到拥挤或者饱和度之前，不具有消费的竞争性

—2、在达到饱和度的时候，就开始具备消费的竞争性

准公共物品

住房应该成为准公共产品吗？

Ø2009年9月，一则二次房改方案提交国土资源部及住房和城乡建设部的新闻，搅动了业界和社会关于房价大讨论的舆论氛围。

14位房地产界专家联名上书，建议进行二次房改，并提交了二次房改的意见稿。

据发起人李明介绍：

二次房改的核心内容，就是确立住房是准公共产品，基本方向就是由政府主导提供房屋住房服务。

——2009年9月28日《重庆晚报》

不同的声音

Ø反对派：

—政府能不能提供好？

政府能建多少房子，才能满足公众的住房需求？

—市场化不仅可以解决住房问题，而且比福利分房（政府提供）的效率更高。

—中国还处于“社会主义初级阶段”——现在就想让住房具有“公共”属性，实在太超前了

Ø宜居重庆指标体系纳入了房价收入比，宜居重庆的房价调控目标为“一个正常就业的普通家庭，6.5年的家庭收入可买一套中低档商品房”。

Ø《二次房改建议书》：

二次房改的核心内容，就是确立住房是准公共产品，基本方向就是由政府主导提供房屋住房服务。

概括起来，就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”（三三制）。

Ø赞成派：

—住房定位为准公共产品是国际法则

“发达国家并没将住房完全视为商品，而是定位为准公共产品。

在福利住房政策为主的国家如欧洲，一半的住房都是社会住房，新加坡90%的住房、香港60%的住房都由政府提供，美国虽然土地资源丰富，采用的却是另一种救济型的住房政策，向中低收入者长期提供低利息贷款，以满足住房需求。

”——郭建波

—很多国家还是处于“资本主义初级阶段”就已经开始推行住房是准公共产品的政策，并不超前。

—

课程作业

Ø课程作业，选做，20分。

Ø住房、教育、医疗卫生……哪些应该成为准公共物品？

公共物品的门槛何在?

该如何决定公共物品的生产和提供？

Ø字数不限，期末提交。

准公共物品的分类

Ø一、利益外溢的准公共物品（M·布坎南），即这类公共品所提供的利益一部分由其所有者享用，或者说，效益可以定价，从而可在技术上实现价格排他，使其具有私人品的特性。

同时，这类产品或劳务的另一部分利益可由所有者之外的人享有，利益又不可分，具有公共品的特性。

—例如：

教育、政府兴建的公园、其他娱乐设施、办公的医院、公交系统等等。

名义上，整个社会成员都可以消费，而通过收费制又可以通过价格排他。

住房作为准公共物品的利益外溢

Ø分流住房刚性需求，确保了中低收入者的居住权，由政府提供的保障性住房由中低收入者享用；

Ø控制房价，平抑房地产炒作，确保中高收入者的居住权，其利益可由所有者之外的人享有。

—香港：

居者有其屋（1995-21000套）

—英国：

公屋计划（2020-300万套）

—中国：

9000亿安居工程（518万套）

准公共物品的分类

Ø二、拥挤性的公共品。

指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共品或劳务。

这种产品效用为社会共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。

—例如：

公共道路、公共桥梁、公共草原、教室等等。

一个补充：

准私人物品

Ø俱乐部产品：

付费会员

—不少同学订阅了中国移动的手机报，购买这种产品时，排他性成立（未订阅的同学就不能享受此服务），竞争性不成立（A同学使用，不影响B同学使用，表现为无竞争性）

Ø以下哪些是俱乐部产品？

哪些是准私人物品？

—吉林大学珠海学院

—有线电视

—高速公路

—健身房会员

产品性质可以转换

Ø公共品可以变成私人品

—无线电视信号屏蔽

—产权界定

Ø许多传统上认为的公共品并不严格满足非排他性和非竞争性

—高速公路，拥挤时具备竞争性

Ø许多传统上不认为是商品的物品具有公共品的特征

—信心、社会信用体系，法律和秩序

—知识

—收入分配

—政府本身也是公共品

公共品的例子：

知识

Ø知识的生产需要稀缺资源的投入，但是在竞争条件下，知识的生产者不能获得完全的回报：

—研究者把知识转让给一个人之后，就不能阻止其继续传播；

—知识的使用本身能够部分的透露出信息（其他厂商可以对新产品进行解剖，以获取关于生产工艺的知识）；

—如果研究者对其产品定一个固定的价格（例如，书和软件），则会损失一部分剩余，同时还阻止了一部分潜在的顾客；如果实施价格歧视，又很难做到；

—知识的购买者只有在获得“产品”之后，才能对其价格进行估计，但是一旦他知道了所需的知识，就不会再付钱；

—当知识出卖时，不可能所有的潜在生产者都在场。

例如，我们都在使用微积分，但是都没有向牛顿和莱布尼茨付费。

解决公共品提供问题的途径

Ø补贴/政府提供

—许多大学及其研究机构是政府直接资助的；

—对癌症、心脏病等疾病的研究大部分是由享有政府补贴；

—基础研究的应用不是立竿见影的。

（例如，DNA双螺旋结构的发现距离克隆技术的出现相距半个世纪），因此对基础研究的资助更加重要。

Ø专利制度

—具有明显商业应用价值的研究通常通过专利来进行保护。

—在专利保护期内，专利所有者是垄断厂商，只要预期的垄断利润超过投入成本，就能鼓励了创新。

—另一方面，专利期的延长却阻碍的专利的传播，阻碍了更多的人从科技进步中受益，因此，专利期的延长降低了社会福利。

中国取消强制婚检，新生儿出生缺陷率上升

Ø自2003年我国取消强制婚检后，婚检人数急剧减少，过去每年婚检超千例的一些县级妇幼保健院，如今，每年自愿婚检率甚至为零。

即便是提供免费婚检的北京、广东等大城市，婚检人数也严重下滑，北京海淀妇幼保健院2008年婚检率不到5%。

——中央电视台《每周质量报告》2009年2月

Ø《广州日报》2009年2月16日报道：

我国自简化婚姻登记手续、取消强制婚检之后，新人办理结婚手续大为便利，但是作为预防先天性缺陷新生儿的第一道防线，强制婚检的消失又导致新生儿缺陷率大幅上升，给许多家庭带来新的痛苦。

正在此间举行的广东省“两会”上，广东省人大代表建议，广东应先行实施强制免费婚检，所需费用全部由财政负担。

二、公共品领域的新发展

公共品范围的扩展

Ø按照受益范围的不同，公共品可以分为地方公共品、国家公共品、区域公共品和国际公共品（全球公共品，globalpublicgoods）四个层次。

ØToddSandler根据国际公共品是否满足两个基本特性，将其分为纯国际公共品和准国际公共品两类。

但实际生活中的纯国际公共品很少，主要是指完全符合非排他性和非竞争性的国际公共品，其受益者包括所有的国家、群体和世代，如臭氧层保护、知识等。

实际生活中常见的大都是准国际公共品，它们不完全满足非排他和非竞争的性质，但具有广泛性的趋势

国际公共品举例

Ø打击海盗

Ø2008年12月2日，在美国纽约联合国总部，联合国安理会当日一致通过第1846号决议，决定延长各国打击索马里海盗的授权，同时呼吁联合国为打击海盗发挥协调作用。

全球公共品举例

Ø应对全球变暖

Ø联合国2007年环境报告显示，如今的全球变暖现象“非常有可能”源于人类活动，尤其是温室气体排放的增多。

Ø1997年12月11日，在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过了《京都议定书》，规定在议定书的第一承诺期，即2008年至2012年间，发达国家温室气体的排放量与1990年相比应平均减少5.2%。

目前已有170多个国家批准了该议定书。

全球公共品举例

Ø应对艾滋病

Ø据联合国艾滋病规划署统计，全球艾滋病防治在2007年首次出现了“明显的重要进展”，新增艾滋病感染人数和死亡人数都有所下降。

不过情况还不能让人乐观，主要原因有3个：

—1感染者呈低龄化趋势；

—2撒哈拉以南非洲仍是艾滋病重灾区；

—3艾滋病防治资金依然不足，2007年全球艾滋病防治资金还有80亿美元的缺口。

全球公共品举例

Ø改革国际金融机构

Ø世界经济论坛年会于2月1日在瑞士滑雪胜地达沃斯闭幕，年会的主题是“构建危机后的世界”。

Ø有人士认为，目前改革国际金融体系的最为重要的内容之一就是改革国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构。

其理由是，它们已成立多年，无法适应全球化时代的需求。

在金融市场不断趋于全球化的今天，如果全球金融监管机制迟迟缺位，那么即使这场金融危机结束了，类似的金融危机还会再次发生。

三、公共物品的供给：

对私有化的争论

公共物品供给的现实：

提供VS生产

Ø公共物品应由政府来提供。

但应由政府提供并不一定意味着实际上政府去生产。

现实中，许多公共物品是由私人生产的。

—如何判断公共物品该由政府还是私人供给？

—取决于谁在生产这种公共物品时更有效率

Ø在美国，大约有37%的消防服务，23%的图书馆，48%的公交服务由私人企业承包。

公共物品的供给

Ø提供是谁付费的问题，生产则是谁建造或制造的问题。

生产者必须是能够做出决策的独立的主体：

政府、企业和个人。

Ø对于公共物品，提供和生产有如下不同的组合方式：

私人提供的两种方式

Ø私人在利他主义的情况下会提供公共物品。

—第1种方式：

私人自己修一座桥或出钱请某个修桥的厂商修桥，但不向过桥的行人收取费用。

—第4种方式：

私人向国防捐一架军用飞机，而飞机由政府的企业来进行生产。

私人提供，政府生产

Ø1951年豫剧演员常香玉用演出的收入为中国人民抗美援朝总会捐献一架战斗机。

集团提供的两种情况

Ø集团是所有消费某一公共物品的所有消费者的集合。

Ø一、集团提供，私人生产。

公共物品由集团全体成员付费，但由集团内的某个成员或集团外的成员来生产，付费的方式可以采取收费等的形式。

如：

私人办学、电影院、各种俱乐部等。

Ø二、集团提供，政府生产。

政府为特定人群建造一定的设施或提供一定的服务，然后向设施的使用者或服务的对象收取费用。

如政府建设高速公路，然后向过往车辆收取过路费等。

政府提供的两种形式

Ø一、政府提供，政府生产。

如：

警察系统。

Ø二、政府提供，私人生产。

政府确定某种公共服务的数量或质量标准，然后对外向私营部门、非盈利部门招标承包，中标的承包商按合同生产公共服务。

如：

公交系统、医疗系统。

—合同订立前，公共服务的确定是一个政治/行政过程。

—合同订立后，公共服务的生产进入市场过程，市场机制起主导作用。

中国公共物品供给制度须反思！

Ø1、分清哪些是政府提供的公共物品，哪些是集团提供的公共物品。

Ø2、明确政府提供公共物品并不等于政府自己生产公共物品。

—政府提供是财政为公共物品付费

—政府生产是自己建造工厂生产

Ø3、政府提供又须由政府生产的公共物品，应积极探讨有效的激励方式。

—二次房改

公共物品供给的讨论：

私有化

Ø私有化是指由政府提供的服务交给私人部门去提供和（或）生产。

—例子包括警察，公园甚至司法体系

Ø比较公共提供和私人提供时，需要考虑以下方面：

—工资和材料的相对成本

—管理费

—偏好多样性

私有部门提供的产品更容易满足多样性

—分配问题.

对公平的考虑要求某些商品覆盖所有人——例如医疗和教育

私有化的局限

Ø私有化能提高效率，促进发展，增加财富，从而有助于消除贫困和落后……这些观念似乎已成为家喻户晓的“共识”。

而本书第一句话就是一句大声的警告：

“谨防极端！

”本书深刻地揭示推行私有化一旦越来某一界限，就会走向反面，造成很多负面效应。

怎样才能保护弱势群体的利益和社会公共利益？

本书提供的答案是：

依靠所有利益相关者的充分广泛的民主参与。

——中华读书报

一些例子：

德国房屋火灾保险

Ø德国的房屋火灾保险。

15年前这一块是由政府运营的，后来私有化了。

尽管经济学家预测竞争机制的引入将压低市场价格，但结果却适得其反。

由于出现了好几个私人公司相互竞争，并且这些公司都竞相派出更多代理人员来争夺客户，最终还是需要消费者来埋单，结果保险的价格上升了50％—70％。

所以在这个例子中，政府比竞争性的私人部门更有效。

一些例子：

医药领域

Ø由于长期以来医药领域的私有化和私人部门的盈利需要，在2003年之前，世界上与医疗保健相关的投资中，有90％是针对仅占世界人口10％的那部分人口的，而热带病的投入只有1％。

由于医药公司大量的资源用于投入到超级畅销药的生产，与普通人健康和生命相关的常见疾病药物的研发被忽略了。

案例：

英国铁路私有化

私有化的背景

Ø1960-70年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。

在英国，1993年，铁路运输业在客货运输量总量仅占10%左右。

Ø英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。

Ø1993年11月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案，1994年实施，1997年完成。

私有化的背景

Ø战后以来，工党和保守党政府出于政治和经济的需要，曾交替实行国有化和私有化政策。

Ø撒切尔夫人执政后，英国私有化达到了空前的规模和范围

Ø至1996年底，已经私有化的大公司包括：

英国石油公司、英国国家石油公司、英国钢铁公司、英国航空公司、英国电信公司、英国航空航天公司、英国天然气公司。

英国自来水公司、英国煤炭公司、北爱尔兰电力公司、伦敦公共汽车公司、国家动力公司和发电公司，以及当前最先进的瓦斯冷却反应堆核动力站等总共50多家公司，政府从中获益640亿英镑，转移给私人部门就业岗位95万个

背景是什么？

动力在哪里？

Ø由于铁路部门过于庞大、管理混乱，又是政府最大的亏损部门之一，因此吸引私人部门接收这样一个烂摊子几乎是不可能的。

Ø于是，英国政府出于权宜之计，不得不将整个铁路系统拆散，分别转让给私人部门经营管理。

Ø改革的主要内容是网运分离和企业私有化，将铁路分拆为1个全国性路轨公司（railtrack）、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被120多家私营企业取代。

事故频发，导致信任危机

Ø铁路私有化后，主要是融资投资渠道增加，服务改善，运输量有所扩大。

但同时管理不善的问题也随之暴露。

事故频发，导致信任危机

Ø私有化后，1997-2002短短5年中，接连发生13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有7起，共导致59人死亡，数百人受伤。

Ø2002年5月10日，在英国波特斯巴车站，一列从伦敦始发的客车脱轨，一节车厢冲上站台，7人死亡、67人受伤，遇难者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播人刘海若重伤

事故频发，导致信任危机

Ø铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标的冲突。

Ø1999年10月事故后一项民意调查表明，3/4的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化

Ø2000年10月事故后，民意调查显示56%的受调查者认为铁路系统应该重新由国家控制（11月23日英国4频道电视台）

私有化带来了什么

Ø企业重短期利益