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法律论文
论土地征用制度改革的方向
摘要:
土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度。
本文将从我国征地制度的概念谈起,透析目前集体土地征用制度的缺陷,进而提出改革的紧迫性。
并就改革的方向提些个人的看法。
关键词:
土地征用集体土地公共利益安置补偿改革
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移,是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和程序批准,并给农民集体和个人补偿后,将农民集体所有土地转变为国家所有。
土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。
无论是资本主义国家还是社会主义国家,为了发展社会公共事业,都设置了土地征用法律制度,我国《宪法》第10条规定,国家为了公共利益地需要,可以依照法律规定对土地实行征用,这是我国实行土地征用地宪法依据。
一、土地征用制度的现实意义:
1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。
我国存在较大面积的集体所有的土地,这既是历史的产物,也是现实的需要。
在我国现代化进程中,城乡差距长期存在,城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题,资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场;另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。
为了满足城市对土地的需求,填补需求缺口,城市出了向高空发展外,就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了,这是必然的,也是解决城市土地需求问题的根本途径。
几十年来,土地征用制度为完善土地法律制度,保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
2、适应我国国情,保护农业用地的需要。
我国是一个农业大国,同时又是一个人多地少,耕地资源贫乏的国家,集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任,随着人口的急剧增长与经济建设的发展,人地相争的矛盾将十分突出,因此,国家将“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。
农业用地改为房地产开发用地,其短期经济效益确实十分明显,这成为导致我国耕地减少的直接原因之一,如果对农业用地改为房地产用地不加以限制,任其自由发展,势必影响到作为我国经济基础的农业,增加不安定因素,导致经济结构的混乱和的效益。
设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场,确实需要的,必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后,方可有偿出让。
二、集体土地征用应遵循的原则
1、十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多,耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。
随着人口的逐年增长,耕地将继续减少,这是一个不争的事实,因此土地管理法规定:
十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。
各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护开发土地资源,制止非法占用土地的行为。
在国家建设征用土地中要做到这一要求,必须坚持:
1,加强规划,严格管理,严格控制各项建设用地2,要优先利用荒地,非农业用地,尽量不用耕地3,要优先利用劣地,尽量不用良田4,加大土地监察和土地违法行为地打击力度,切实制止乱占耕地地滥用土地行为
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地,被征地单位必须无条件服从,这不但因为征用土地是国家政治权力的行使,而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。
社会公共利益是一国的最高利益,是全体人民的共同利益体现,私人行使权利不得文违背社会公共利益,而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。
国家建设即是社会公共利益得体现,因此应在贯彻节约土地,保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失,意味着农民对土地的使用收益利益的丧失,故用地单位应当根据国家法律规定,妥善安排被征地单位和农民的生产和生活:
一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产,二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置,三是征用的耕地要适当补偿,四,是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付,而是由用地单位支付,这是因为,国家并不直接使用所征用的土地,也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者,而用地单位则兼具这两个因素,由其支付征用土地补偿是合理的。
用地单位的补偿是一项法定义务,承担此项义务是使用被征土地的必要条件。
用地单位必须按法定的标准,向被征用土地的集体组织给予补偿。
三、集体土地征用制度实施状况
据了解,一块农地,一旦成为城镇或工业用地,其市值上升几十倍甚至百倍。
根据现行法律,如果农民的土地按合法途径由国家征用,相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。
其中,土地补偿费和安置补助费的总和,按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算,每亩土地补偿费至多2万多元,仅相当于普通公务员一两年的工资收入。
如果说农村集体建设用地的流转是给农民“赚点零花钱”的话,那么征用地的补偿收入则就是他们的“养老钱”、“保命钱”,但他们目前所得到的这笔钱还不足以承担这两项职责。
随着近年我国城市化、工业化、现代化的快速推进,需要以通过政府征用的方式供应大量建设用地。
但由于我国征用土地制度存在许多缺陷,使农村土地被征地后的农民利益得不到有力的保障这一问题日益突出。
那么如何改,其方向又在哪里呢?
笔者有以下几点不成熟的建议:
1、制度改革的整体思路
前文提到,目前农村集体土地征用制度带有明显的计划经济成分,要想一改土地征用现状,首要解决的必须是对现行制度的改革。
对此,党中央、国务院在中央农村工作会议和相关意见中早已明确强调要“进一步完善农村土地征用办法,逐步建立符合社会主义市场经济要求、有利于经济社会协调发展、有利于保护耕地、保护农民利益的土地征用制度。
”
2、制度改革的目标
从建立社会主义市场经济体制的总要求来看,土地征用制度改革的最终目标应当是:
通过明晰和完善农民集体土地产权体系,以市场公平交易的原则实现土地产权的转移,即以新的征购制度代替原来的征地补偿制,切实保护农民土地产权利益,合理依法分配土地增值收益,建立农民进城再就业和社会保险的新机制,保障合理的建设用地的需求,加快城市化进程,最终建立与国际接轨的市场经济体制。
3、制度改革的指导原则
实现土地征用制度改革的指导原则应该包括:
农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护;保障国家建设和各项经济建设对土地合理和正常需求的供给;土地增值收益得到合理分配;建立农民再就业和社会保障的法律、法规;从我国现实国情出发,与现行土地管理中的土地用途管制、规划管理、计划管理、登记管理等制度相衔接,建立政府对资源和市场进行透明、公正、高效监管的新体制;与相关方面的改革衔接配套。
4、土地征用制度的法律环境调整
从现行制度的法律环境来看,由于农村土地产权中一些问题尚未得到最终确定,这对建立新的土地征购制度必然带来影响。
例如,关于农地非农建设发展权的问题。
有人认为,明确确立国家拥有农地转为非农建设用地的发展权,可以明晰土地产权关系,有利于保护耕地,有利于规范土地市场,有利于推动土地管理体制的改革,并为国家提供稳定的财政收入。
因此,从总体思路上来说,基于农民的土地产权为全产权,即农地的非农建设发展权归农民所有的权利假设,新的土地征购制度可以概括为如下模式:
1、国家建设和城镇建设用地实行完全的政府征购制;
2、征购农民集体土地应按照公正、公开、平等的市场价格定价的原则进行;
3、农民集体土地产权进入市场转移(包括被政府征购),要按照市场管理法则,缴纳各种法定的税费,包括土地增值税;
4、失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持,并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。
作为一个系统工程,土地征用制度改革牵一发而动全身,涉及观念、体制、法律法规、利益调整等方方面面,很难在短期内一蹴而就。
因此,在指导思想和实施步骤上应当采取分步实施的方式:
第一步先解决当前土地征用中最迫切需要解决的问题,包括提高征地补偿的最低标准、征地程序的公正透明、杜绝非法截留补偿费、保护农民的基本生存权力等;第二步逐步对所有征地不分何种项目类型均过渡到征购制,初步实现现有土地权利转移上的市场公平;第三步是在土地法制订过程中,按照市场经济体制的要求,对农村土地产权体系加以明确和规范,从土地产权管理和土地产权流转的意义上规范城镇和国家建设用地的取得和供给,最终实现与国际接轨的市场经济体制。
参考文献:
1、《房地产法》
2、《城市房地产开发用地法律制度研究》
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》
4、《土地管理法及配套规定新释新解》
5、《土地管理法新释与例解》
6、《房地产法教程》
关于对农民工的法律意识调查报告
农民工是我国社会转型过程中的必然产物,大量进城务工的农民成为缩小城乡差别,促进城乡统筹发展的一支重要的生力军。
农民工的合法权益不同程度地受到侵犯,其主要原因是农民工法律素质普遍较低,不懂得运用法律武器维护自身的合法权益。
针对这一问题,特对范里镇涉及农民工法制宣传教育工作的相关情况对部分返乡农民工进行了一次深入的调查。
通过调查该镇外出的农民工在外主要涉及建筑业、餐饮服务、批发零售、车辆修理、轻工业等行业。
一、农民工获取法律知识及法律援助的途径
调查显示,电视、广播、报刊、杂志这些传统媒体仍然是农民工获取法律知识的
主要途径和手段,占到了被调查人数的54.64%;通过法制宣传橱窗获取法律知识的农民工占到了总数的25.24%;以互联网为载体获得法律知识的农民工只占到了总数的1.6%。
在农民工认为在哪里咨询法律问题比较可靠这一问题上,有48%的人选择了政府相关部门,44%的人选择了法律服务所,33%的人选择了律师事务所,还有13.5%的人选择了熟人介绍。
在有效解决法律问题途径这一项目上,有66.51%的人选择了依法解决,另外还有9.57%的人选择了上访,这说明大部分农民工已有了通过法律手段保护自身利益的法律意识,而少部分把上访作为解决问题的途径,这也符合当前社会的实际。
在农民工是否了解法律援助具体条件的问题上,有84.07%的人选择了了解一些。
有85.64%的被调查者认为,当他们需要法律帮助时很方便或比较方便。
此外还有89.84%的农民工认为他们能够或有时能在社区获得法律帮助。
二、农民工法制宣传教育工作中存在的问题
1、农民工分布较广、流动性大、居住分散、难以集中,这些特性给农民工的法制宣传教育工作带来了一定难度,特别是外出农民工的法制宣传教育比较薄弱,存在不少盲点。
2、对农民工的法制宣传教育还处在初始和尝试阶段,没有形成制度化和规范化。
3、由于缺乏有效的经费保障,宣传教育活动的开展受到限制,加之其他主客观因素,造成宣传形式单一,特别是对外出农民工的法制宣传教育没有更好的办法,不断探索新形势下对农民工的法制宣传教育将是今后一个时期法制宣传教育工作的一个重点。
4、个别单位和部门领导重视程度不够,认识不到位,没有将对农民工的法制宣传教育工作摆上重要位置,也没有将其列入年度普法计划,致使此项工作开展的力度不大。
5、农民工的文化素质普遍偏低,教育对象文化程度参差不齐,这也一定程度上影响了宣传效果。
6、虽然建立了目标责任,但各部门的工作力度不尽相同,因此,在加强领导、健全机制,加强各部门密切配合、总结推广经验等方面还有很多工作要做。
7、工作发展不平衡,部分用工单位对在农民工中开展法制宣传教育工作认识不足,热情不高,目前宣传教育工作主要集中在建筑工地、规模较大的工厂等农民工较集中的企业,分散在个体商业、服务业、私营企业的农民工法制宣传教育工作比较薄弱。
三、当前亟需法律帮助的农民工群体及通过法律手段解决的问题
调查中,62.44%的被调查者认为建筑工地农民工最需要接受法律帮助,在外经商人员占23.08%,这说明建筑工地农民工人员较集中,有些共性问题,最需要得到法律帮助。
在农民工最需要解决的法律问题上,有43.72%的人认为是拖欠工资问题,另有24.02%及21.26%的人认为是劳动时间过长和用工单位待遇过低。
四、解决措施
1、建立健全领导机制,推动农民工法制宣传教育工作制度化。
建立健全农民工法制宣传教育工作的领导机制,实现对辖区内农民工的统一规划、统一部署、统一协调,形成政府指导、法制宣传教育部门协调、各主管部门具体组织、各企业保证落实的农民工法制宣传教育的格局。
建议建立各职能部门组成农民工法制宣传教育工作领导小组,形成例会制度,积极开展调查研究,定期交流研讨,把握农民工法制宣传教育工作中出现的新问题、新情况、探求开展工作的新机制、新途径。
协调解决农民工法制宣传教育工作出现的问题,注重开展对农民工法制宣传教育系统化和规范化的理论研究,以引导农民工的法制教育工作适应形势的变化和发展。
普法主管部门负责领导机构的日常工作,对每一时期的具体工作制定方案,协调、督促和检查。
要加强对本辖内农民工法制宣传教育工作的协调、督促和检查,共同推进农民工法制宣传教育工作。
逐步形成和完善层级负责、上下联动的工作网络。
2、将法制宣传教育与法治实践活动相结合,积极营造氛围,发挥媒体作用。
一是普法部门要联合各相关职能部门定期开展“送法进企业”、“送法进乡村”等活动,适时组织普法讲师团巡回进行法制演讲;二是注重整合社会资源,充分发挥法律专业人士、法律志愿者的作用,鼓励法律职业工作者在承接农民工法律服务时有针对性地开展法制宣传教育,倡导律师事务所自主为农民工举办各种类型的法制讲座;三是充分发挥各级调解组织及法律援助机构的作用,将人民调解与法律援助、法律服务相结合,及时调处农民工因工伤、劳资、人身伤害等引发的各类矛盾纠纷,为困难群众提供法律援助,维护其合法权益;四是组织农民工,积极参与法律知识竞赛、征文比赛、法制文艺汇演、学法考试等活动;五是及时总结推广农民工法制宣传教育典型经验,表彰先进,带动后进,确保法制宣传教育工作在农民工之中扎实、有成效地开展。
3、充分发挥企业的自身资源优势,营造学法用法氛围。
企业自身要发挥内部党、团、工会组织的作用,加强企业内部普法的组织领导,围绕企业生产经营开展普法宣传,引导和监督企业遵守国家的法律法规,促进企业健康发展。
要建立企业经营管理人员法制教育培训制度,制定企业普法五定、一考制度,即定目标、定人员、定形式、定内容、定时间,统一培训后进一步进行考试的制度。
同时制定培训细则、学法制度、签到制度、作息制度等,保证企业法制教育培训工作真正落到实处。
要依靠和发挥企业自身的宣传资源,利用已有的墙报、专栏、展板、内部刊物、内部网络开展法制教育,形成人人学法、讲法的氛围。
努力探索依托企业内部法律顾问室、调解组织促进农民工法制宣传教育的工作机制,充分发挥企业内部的法制部门,以及受聘担任法律顾问的律师在农民工法制宣传教育工作中的作用。
建立企业工会维权制度,通过职代会,依法维护农民工的合法权益。
把评选“学法先进”同评选“名牌员工”、“守法员工”“优秀农民工”、“杰出青年”等活动结合起来,激励广大农民工自觉学法用法,不断奋发向上。
4、重点抓好企业主和经营管理人员的法制教育。
企业主是企业发展、运营的决策者,抓好这部分人的法制教育,树立起法治理念,也就抓住了农民工法制宣传教育工作的关键。
因此要重点加强企业主和经营管理人员的法制教育,使他们深入理解贯彻依法治国方略的重要意义,努力掌握宪法、基本法律以及规范市场经济的法律法规,进一步增强诚实信用、依法经营、依法管理的观念,并辐射影响到在企业内的农民工,达到依法治企,诚信经营,维护农民工合法权益、维护社会治安和市场经济秩序的目的。
在普法内容上,要选择
一些实用并与企业生产、经营、管理、流通、金融、税收、劳动社保,以及与市场经济规则有关的法律法规;在法制教育形式上,要组织一些质量较高,有一定层次的集中培训或专业法讲座,同时,鼓励自学和积极参加政府部门、行业管理部门举办的培训班;在组织方法上,由普法主管部门具体协调,行业协会和有关职能部门组织实施。
各行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用,与政府职能部门密切配合,加强对企业主的法制宣传工作,积极引导企业主遵纪守法、依法决策、依法经营。
5、进一步抓好农民工的法制宣传教育。
按照属地管理“谁主管谁负责”、“谁聘用谁负责”的原则,将农民工的法制宣传教育融入社会治安、劳动用工、计划生育、卫生管理于一体的管理责任制,将责任落实到相关的部门和相应的用工单位中。
在教育内容上,选择与其工作生活相关,以及维护保障公民合法权益方面的法律法规和诉讼法基本知识;在教育形式和组织方法上,可以因地制宜,灵活多样。
要抓好农民工的法律培训工作,劳动部门在用工单位招聘人员时要把好就业前的培训关,在岗前培训时组织学习《劳动法》、《安全生产法》等法律法规。
用工单位也要将法律学习融入各项业务培训活动中,如经营培训、管理培训、市场培训、策划培训,使农民工在接受业务培训过程中逐步接受法律知识,使农民工掌握与自身工作、生活密切相关的法律知识,知晓解决法律问题、寻求法律帮助的渠道和方法。
满足农民工的学法需求。
同时,做好农民工的维权工作,维护他们的合法权益。
经过本次调查,我们发现,农民工群体的法律素质水平与社会平均水平的差距还比较大。
在今后的“六五”普法工作中,应定期举办“法律进工地”活动,宣传与其切身利益密切相关的法律知识,使普法教育经常化、多样化。
整合法律援助、人民调解等司法行政职能,简化程序为农民工提供法律援助,建立工地民调组织,法律宣传与法律服务相结合,积极引导农民工依法维权,理性表达利益诉求。
针对农民工法律知识需求量大的特点,在对农民工普法的工作中,要加大法律知识覆盖面,在过去的劳动法、民事法律法规等传统普法内容上加大与农民工工作、生活更加贴近的相关法律、法规的宣传。
由于用工单位劳动时间过长及待遇过低等问题已开始凸现,今后的工作一方面要继续加强对农民工合理合法讨要拖欠工资的宣传教育之外,另一方面也要加大对用工单位的宣传教育,提高用工单位依法维护农民工合法权益的自觉性。
通过对返乡农民工的法律知识宣传工作的调查,综合范里镇的情况,参看调查数据,我认为整个情况暂不严重,但可能会随着金融危机的影响深化而趋向严重,不可掉以轻心,必须积极应对。
我们要看到这是挑战与机遇并存的新情况,要努力变不利为有利,化危机为转机,确保农民工就业与增收不受影响,并借此促进现代农业和打工经济的发展,加快新农村建设。
同时这是我们在深入学习实践科学发展观过程中遇到的新的突出问题,我们要以科学发展观为指导,以人为本,统筹兼顾,稳妥解决,促进我县的经济、社会持续较快发展。
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2011年4月
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2011年4月
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