反贫困政策联合出击方能奏效.docx

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反贫困政策联合出击方能奏效

反贫困政策联合出击方能奏效

唐钧

2013-4-1515:

26:

27　　来源：

《北京观察》2006年3期

　　【作者简介】作者系中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员

　　从社会政策学的立场来看问题，其实，所有的社会政策都是“双刃剑”，其优点与缺陷犹如一个钱币的正反两面，是无法分开的。

所以，当我们在对某一项社会政策进行分析与评估时，必须清醒地同时顾及这项政策的正面的和负面的作用和影响，也要预料到政策的积极作用总是会受到一定的局限。

　　也正因为如此，我们不能指望以一项社会政策来解决所有的问题。

尤其是在某项政策取得一定成效的时候，尤其要谨惕出现“某某政策是个筐，什么东西都往里装”（基层干部常用语）的局面。

　　正确的应对策略应该是：

决不要让一项社会政策“单兵突进”、“单打独斗”，而是要与其他政策一起，构成一个社会政策的“组合”，以联手出击，以此来抵消单项政策可能产生的副作用，以期发挥出“整体大于部分之和”的整合效应。

　　失业保险制度不适应时代的变化

　　上个世纪90年代中，中国城镇人口中出现了大批的下岗、失业人员，据估计，人数大约在3000～4000万人；并因此而形成了涉及将近1000万个家庭、2200多万人的城市贫困群体。

　　对于这样一个突如其来的“下岗、失业浪潮”，我们先是把解决问题的希望寄托在失业保险制度上。

但是，建立于19世纪末，成熟于20世纪中的传统失业保险制度实际上已经不适应当今世界的变化，尤其不适应中国社会当前的特殊时期的社会环境。

　　教科书式的失业保险模式实际上是用以应付充分就业的社会环境下的“常态性”失业的。

所以，这种模式通常都有领取失业保险津贴的时间限制，在国外通常为6个月到18个月，当今中国的相关规定乃世界之最：

24个月。

　　从这一点我们可以推测，这样的失业保险模式的设计实际上有一个假定的前提，亦即在较短时间内，譬如6～24个月中，大部分失业者是可以重新找到工作岗位的。

然而，对于全球化背景下的产业结构大调整而导致的中国社会的总量性、结构性的大规模失业浪潮，这种失业保险模式根本就无能为力。

也就是说，领取两年失业保险金之后，没有再就业，也没有其他社会政策的接续，失业者的生活来源就断档了。

而这样的情况在中国是普遍存在的。

　　实际上，在欧洲，早就对传统失业保险制度进行了改革，代之以“积极的劳动力市场政策”。

也就是说，失业者不再是在家中坐等领取失业保险金，而是必须要参加技术培训，在培训期间可以得到政府的补贴；培训期满，会有一个到劳动力市场求职的期限，期内照样可以拿到政府津贴；求职期满没有找到工作的，就必须再参加技术培训，而且仍然有政府津贴可拿；然后再找工作……就这样周而复始，循环不已。

但是，经过一段时间的实践以后，许多研究者都指出，实际上并看不出培训与求职之间有必然的联系，相当一部分人其实就在这个圈子里永无休止地“轮回”，其结果还是政府“养着”他们。

　　对于中国来说，这样的“失业—培训—求职—再培训—再求职……”的循环圈，也许是太“奢侈”了，所以并没有得到完全的认可。

在我们的失业保险制度中，也引入了类似的政策，但常常只是一个星期左右的走过场。

在一个循环之后还没有就业的，就不能再继续享受有关部门提供的培训了。

所以，“积极政策”成效大多停留在纸面上。

　　城市低保制度的优点与缺陷

　　进入21世纪，政府把目光更多地从失业保险制度转向城市居民最低生活保障制度。

在上个世纪90年代后半期，这项制度已经搭建起制度框架。

但是，因为把资金负担都压在地方政府身上，造成了“资金瓶颈”，这项制度没有能够发挥出其应有的作用。

2002年以来，中央和地方财政的成百亿资金的大规模投入，解决了这项制度资金不足的问题。

于是，经过不断地改进、完善和规范化建设，这项制度与失业保险制度形成了前后接续的关系，起到了最后的社会安全网的保底作用。

　　最低生活保障制度的优点是：

能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。

低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。

在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。

这项制度设计了一整套相关的行政程序，对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低，乃至中断，而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下，政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。

　　同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。

一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。

正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。

　　从微观的角度看，低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠呢？

学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”。

其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。

所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。

近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。

2003年，每个低保对象平均每月得到的补差为58元；2004年上升为65元；2005年上半年再度上升为70元。

　　平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。

那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？

制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。

低保对象中，70％以上是失业人员。

失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”。

低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”。

所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。

　　然而，最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。

主要表现在三个方面：

　　其一，低保制度并不能帮助低保对象脱贫。

在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。

此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。

从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。

　　从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。

可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000～2200万人之间。

　　其二，低保制度需要大量的人工成本。

因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。

在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。

一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。

以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。

　　从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30～50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。

在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”地接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。

但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个对居委会干部不利的因素：

一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

　　其三，低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击。

低保制度最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。

但是，当失业者——他们是有劳动能力但没有就业机会的人——也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。

因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。

这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。

　　从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70％上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50％左右。

因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。

而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

　　总而言之，低保政策中的优点和缺陷同样也是同时并存的：

因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就变成了社会福利或社会津贴制度，而不成其为社会救助了。

但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。

　　发挥“反贫困政策组合”的作用

　　在反贫困领域中，我们也要使失业保险政策和城市低保政策与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消失业保险和城市低保的副作用。

　　在城市低保制度将2200万人置于自己的保护之下时，我们又要清醒地认识到，这并不是我们的终极目标。

我们还是要使这部分城市贫困人口通过自力更生自食其力，最终摆脱贫困的窘境。

为了在城市反贫困与失业治理方面取得真正的进展，评估我们以往政策的成败得失，可能我们还需要改变思维方式：

　　首先，是要把所谓的技术培训改变成择业培训（或称就业辅导）。

按传统的观念看待就业问题，就业岗位是受制于经济发展的。

其实不然，就业与经济增长应该是一种互动的关系。

　　从微观的角度看，职场并不封闭。

特别是在体制外的那一块职场中，如果说，你的加盟能够给老板带来实际利益，老板有什么理由不用你呢？

遗憾的是，中国社会受“计划经济”的影响太深，常常不这样看问题，而是觉得一个单位总得受“编制”和“岗位”的限制，所以，在中国，职场是一个封闭的概念，这是一个不折不扣的认识误区。

　　开放的职场需要求职者首先把就业当成自己的事，要就业，你就得自己去找，而不是等待政府给“安置”和“安排”。

可以对比一下“城里人”和“农村人”找工作的模式：

失业的城里人常常把就业主要看作是政府的责任，同时认为就业的成本也应该由政府来承担。

农村人则不然，他们把就业首先看作是自己的事情，就业的成本也完全由自己承担。

所以，失业的城里人的福利依赖思想浓厚，而农村人则可以自力更生。

也正因为如此，中国人引以自豪的“制造业”造就的经济持续增长，也许这些从农村出来的“新产业工人”才是其中真正的主力。

　　并非因此而谴责城里的失业人员，他们也有他们说不出的苦衷，但他们确实需要换个活法：

可能有人说，我天天去职业介绍所找工作，可适合我的岗位，人家都不要我。

确实是这样，一个“好”岗位成为公开的信息之后，围绕它就会有很多人来竞争，这样你就未必占上风。

平心而论，如果在一个“合适”的岗位上被录用的是你，其实你的工作并不会比其他人差。

有了这样的信心，你为什么不在这个单位要用人的信息公开之前就把它截获，从而捷足先登呢？

你可以通过从其他渠道得来的信息来判断有这么“一批”单位可能会有适合你的工作岗位，于是你就毫不犹豫地先向这些单位发起进攻。

在“广种薄收”的策略下，你总会有收获的。

　　当然，你必须了解自己，你喜欢干什么工作，你能够胜任什么工作，这两者之间是否一致。

世界上可以干的工作有90000多种，其中毋须经过特别培训的工作有70000多种；而中国社会和政府常常说起的工作岗位则只有3000多种，仅仅是一个零头；要问你自己，恐怕连200种你都说不上来。

我们怎样才能穷尽这9万多种工作呢？

你自己去翻资料当然不行。

但是，如果有一个电脑系统来帮你做这件工作，你还担心什么？

　　接下去要做的事是与未来的用人单位或雇主打交道，让他们对你感兴趣并最终给你一个合适的工作岗位。

如何做到这一点，这里面是有诀窍的。

一个有权决定用谁不用谁的人，通常看的求职信的时间不会超过15秒，所以写求职信绝对不要超过200个字。

厚厚一叠看起来很漂亮、很精致的求职信，其实是白费功夫和金钱。

怎样从这15秒和200字开始，捕获有权决定你命运的人的心，让他觉得他不用你是他这一辈子最大的失误。

　　最后的一步是建立一个属于个人的“择业数据库”。

也就是说，有若干个甚至几十个随时可能用你的雇主被收藏在你的数据库中。

你可以在最短的时间内在他们那里找到工作。

当你把就业的主动权牢牢把握在自己手里的时候，职场生涯就不再是如履薄冰似的让人提心吊胆。

甚至只要你感到有必要，就可以“炒”你不合意的上司或老板的“鱿鱼”。

也只有这样，才能谈得上“体面劳动”。

　　解决了个人的认识问题以后，就政府而言，主要要在大环境上为失业者就业创造条件。

这可能包括四个方面：

　　其一，要帮助失业人员打破固有的“就业”观念——8小时工作、按时上下班、按月领工资——而去尽力适应当前的社会现实。

努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。

同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设、环境美化、交通畅通的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。

必须要记住：

做小生意、小手艺，本来就是城里人谋生的基本手段。

　　其二，鼓励失业人员建立自己的金融资产——个人发展账户。

要让低保政策不再“逼迫”失业人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也干脆承认他们的收入和财产，实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。

譬如，只要他们向政府指定的账户中存款，政府可以在两年时间内不再对他们作“动态管理”和跟踪调查。

通知指定账户中的钱只能用于指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……在他们动用这笔存款时，政府给予一定金额的配比。

　　其三，以社区为单位将失业人员组织起来，尽量争取为他们寻找可能的工作机会。

当然，这些工作大多是一些临时性、季节性的工作，他们中的一部分人注定会处于“三天打鱼，两天晒网”的尴尬境地。

所以，社区的任务是，在有工作的时候，欢送他们出去工作；在没有工作的时候，则组织他们学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。

这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来。

达到“增权”目的的同时，在低保政策上也应做出相应的调整，亦即在有工作并且收入高于低保标准时，可以采取逐渐退出的方式；而在他们一旦再次失业时，低保待遇能够马上接续（因为原来就对他们的家庭经济情况进行过严格的审查）。

　　其四，鼓励低保人员向有就业机会的地方流动。

实际上，在一些情况特殊的地方，譬如“资源枯竭型”城市，不流动是没有出路的。

现在这些城市中的失业人员大多享受着低保待遇，而只要他们离开这个城市，低保待遇就自动中断。

因此，应该认识到“户口政策”其实对城里人也有负面影响，应该在政策上做出相应的调整。