对我国劳动争议裁审机制的反思与重构.docx
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对我国劳动争议裁审机制的反思与重构
对我国劳动争议裁审机制的反思与重构
——以某县近两年劳动争议案件分析为模本
论文提要:
我国现行“一裁二审”的劳动争议处理机制,总体上能够发挥裁审机关各自的职能作用,特别是劳动仲裁终结的案件占了较大比例。
但其弊端也较为明显,主要表现在仲裁诉讼率高,一审上诉率高,仲裁权威性不足,劳动争议案件处理效率低,纠纷解决资源浪费大等。
国外劳动争议仲裁和诉讼制度,在朝着相对独立的方向发展,实行裁审分离、各自终局制度的国家越来越多。
通过对我国现行裁审机制的反思,对国外成功经验的借鉴,以及对几种学术观点的比较,本文认为,在裁审关系的调整上,应当充分考虑劳动争议的特点和法治社会的发展趋势,注重裁审资源的有效利用,赋予当事人程序程序选择权,实施有限的司法监督等。
为此,重构我国劳动争议裁审机制,可以采取“裁审分流,各自终局”的双轨制模式,具体框架为“以协议仲裁为主,强制仲裁为辅,实行二裁终局或二审终审”。
“二裁终局”的案件主要适用于集体劳动争议中的利益争议、小额纠纷、基准性纠纷及当事人协议仲裁的案件。
在裁审分流处理的前提下,对仲裁裁决的案件,变诉讼审理为司法审查,即不是对已生效仲裁裁决案件的重新审理并作出判决,而仅限于对仲裁程序是否违法、仲裁法律适用是否正确进行审查,并根据审查的情况作出相应的裁定。
为构建劳动争议“裁审分流”机制,要建立适应“两裁终局”需要的劳动争议仲裁机构和人事管理体系;要根据“裁审分流”的要求完善劳动争议诉讼审理机制;要修订完善劳动法律法规和劳动争议处理的程序性规范。
(全文8700余字)
以下正文:
劳动关系是最基本的社会关系,它关乎劳动者的生存、经济的发展及社会的和诣稳定。
近年来我国强化了对劳动关系的调整和规范,特别是2008年以来施行的劳动合同法、劳动争议调解仲裁法等,对劳动关系的调整产生了重大影响。
但总体而言,我国现行劳动争议处理机制仍为“一裁二审”模式。
这种机制实际运行效果如何?
有无必要对其进行进一步的调整?
如何重构我国劳动争议的裁审机制?
这就是本文重点关注的问题。
鉴于新的劳动法律产生实际效果的时间主要在近两年,为此笔者对某县2009年至2010年内劳动争议仲裁、诉讼案件进行了实证调研,并结合国外的不同作法和学术界的不同观点,提出我国劳动争议裁审机制适宜采取“裁审分流,各自终局”的双轨制模式。
一、我国劳动争议裁审机制基本模式及运行情况
(一)我国现行劳动争议裁审机制立法简评
我国劳动立法规定了劳动争议的三种法定类型,相应地设计了三种劳动争议处理机制类型,体现了劳动争议分类处理的思想。
这三种类型的劳动争议处理机制概括为:
劳动合同(履行)争议处理机制、集体合同履行争议处理机制、集体合同签订争议处理机制。
劳动法中三种处理机制类型都体现了对意思自治的限制,只是程度不同而已。
从劳动合同(履行)争议处理机制到集体合同履行争议处理机制再到集体合同签订争议处理机制,可供争议当事人选择的余地越来越小,也即当事人受到的限制越来越多。
《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议处理程序作了不同于《劳动法》的规定,总体上说有较大进步,但没有改变原有劳动争议裁审关系基本模式。
该法第47条、第48条规定,对小额劳动报酬和经济赔偿金争议和劳动基准争议,相对于用人单位而言实行“一裁终局”,而劳动者不服可起诉。
第49条规定,对于“一裁终局”案件,用人单位在六种情形下,可以向仲裁机构所在的中级法院申请撤销裁决。
此外,该法第29条规定,申请人在申请5日后仲裁机关不予受理或未作决定的,可以提起诉讼。
这意味着除了最高人民法院已经明确允许不经仲裁直接向法院起诉的特定类型案件外,
(1)“仲裁前置”程序很可能因人为的原因及制度设计的缺陷而形同虚设,将有相当数量的劳动争议案件不经仲裁裁决而直接起诉到法院。
我国现行劳动争议处理机制可概括为“一裁两审”制,仲裁是诉讼的必经程序,即“先裁后审”、“仲裁前置”。
这种处理机制产生于计划经济时代,有限的劳动纠纷很容易在行政措施和原有劳动争议处理机制下得到化解。
但随着市场经济体制的建立和逐步完善,劳动关系日益紧张,这种机制存在的弊端和问题日益明显,主要表现在违背了及时有效处理原则、否定了当事人的意思自治、劳动仲裁的权威性不足等。
(二)我国裁审机制运行现状(以某县近两年劳动争议案件为模本)
1、劳动仲裁诉讼案件比率情况 自1987年恢复劳动争议处理制度以来,仲裁机构和法院迅速成为最重要的申诉机构,仲裁、诉讼案件的构成和比重也在发生变化。
根据数据统计,某县2009年仲裁机构处理案件161件(其中案外调解76件)、诉讼50件,分别占76.3%、23.7%;2010年仲裁机构处理案件163件(其中案外调解46件),诉讼26件,分别占86%、14%。
如下图所示:
劳动仲裁诉讼案件比率图:
可见,相对于人民法院审结的案件而言,劳动仲裁机构独立终结的案件占了较大比重,而且有明显上升的趋势。
2、仲裁调解与诉讼调解情况 与诉讼调解一样,仲裁调解案件当事人签字即生效。
仲裁调解分为案外调解和庭内调解,在案外调解上,某县两年劳动仲裁案外调解122件中,和解46件(占37%)、达成调解协议63件(占53%)、调解未成13件(占10%)。
在仲裁庭内调解上,某县两年劳动仲裁案件202件中,仲裁调解90件(占44.6%),仲裁裁决84件(占41.6%),决定28件(占13.8%)。
从劳动诉讼案件上看,某县两年劳动诉讼案件76件中,调解、撤诉34件(占44.7%),判决29件(占38.2%)、裁定13件(占17.1%)。
如下图所示:
劳动仲裁案外调解比率图:
劳动仲裁庭内调解比率图
可见,相对于诉讼而言,劳动仲裁因其专业性及其所属部门职能的优势,不仅案外调解了大批案件(调解成功率90%),就是仲裁庭内调解率也与诉讼调解率不相上下。
3、仲裁诉讼率和上诉情况 从仲裁诉讼率来看,某县两年仲裁机关作出裁决、决定的案件共112件,而提起诉讼的案件为76件,因此仲裁诉讼率为68%;从劳动争议一审上诉情况来看,某县两年76件案件中,上诉27件,上诉率为35.5%,而且上诉方95%为用人单位。
上诉案件中,绝大部分案件均维持原判,改判比率极低。
2009年改判0件,二审维持、调撤率为100%;2010年改判1件,二审维持、调撤率为96%。
如下图所示:
仲裁诉讼率图一审上诉及发改图
可见,当事人在劳动争议仲裁裁决、决定后提起诉讼的比率较高,劳动争议一审上诉率较高,而劳动争议二审改判率极低。
这说明许多劳动争议劳动者一方在仲裁之后不得不继续应对不必要的一审、二审,徒增了诉讼成本,浪费了司法资源。
4、劳动裁审案件类型构成情况 目前劳动争议诉讼案件的的特点之一,是争议类型复杂化和诉讼请求多元化。
而从仲裁案件来看,某县两年202件劳动仲裁案件中,社会保险待遇及福利100件(占49.5%)(其中工伤保险85件、养老保险14件、福利1件),经济补偿金、违约金、赔偿金60件(占29.7%),其余依次是解除劳动合同案件、确认劳动关系案件等。
而在某县两年劳动仲裁案外调解122件案件中,社会保险待遇及福利65件(占53%)、劳动报酬16件、解除劳动合同21件(占17%),其余主要是辞职辞退等案件。
如下图所示:
劳动仲裁案件构成图:
仲裁案外调解案件构成图:
可见,仲裁机构能够妥善处理的案件(案外调解案件)主要有社会保险待遇及福利、劳动报酬、解除劳动合同等三类。
虽然劳动仲裁案件构成与此差别不大,但如前所述,仲裁裁决、决定的案件中有较大比例的案件将进入一审、二审。
综上调研,我们发现:
相对于诉讼而言,劳动仲裁终结的案件占了较大比重,劳动仲裁有其独特的调解优势,其通过案外调解能妥善处理的案件主要有社会保险待遇及福利、劳动报酬、解除劳动合同等三类案件。
但我国现行“一裁两审”的单一的劳动争议处理模式,已经难以适应争议类型复杂化和诉讼请求多元化的现实之需,主要表现在仲裁裁决、决定的案件诉讼率高、一审上诉率高、二审改判率低,仲裁权威性不足,劳动争议案件处理效率低,纠纷解决资源浪费大等。
二、关于劳动争议裁审机制的国外模式及学界观点
(一)国外裁审模式及发展
程序公正和程序效益是程序设计的两大价值基础。
劳动争议处理机制选择,特别是劳动争议裁审关系建构的价值基础也在于此。
国外劳动争议的处理制度根据自己的历史、国情各具特色。
在劳动裁审关系模式上,主要有美国的“分类处理”模式、澳大利亚的“两裁终局”模式、德国的“只审不裁”模式、瑞典的“裁审分轨,各自终局”模式。
瑞典将劳动争议分为团体争议、个体争议、利益争议和权利争议几类,劳动争议仲裁具有自愿性,即由当事人双方事先达成仲裁条款,或事后达成仲裁协议。
和商事仲裁一样,一旦选择仲裁,则会排除劳动争议的司法解决。
如果劳动争议内容违反国家强制性规定或属于公法领域,则不能适用仲裁,即使已经过仲裁,也不排除司法的最终管辖权。
总体来看,国外劳动争议的仲裁、诉讼制度,在朝着相对独立的方向完善,实行裁审分离、各自终局制度的国家越来越多;在处理劳动争议过程中,行政干预越来越少,准司法性及司法性越来越强,劳动仲裁实行强制与自愿相结合的原则,而且朝着自愿的方向发展。
(二)关于裁审机制的不同学术观点
针对各国不同的劳动争议裁审模式,学者们提出了完善裁审机制的不同学说,主要有“一裁两审”说、“两裁终局”说、“只审不裁”说和“裁审分轨,各自终局”说等。
各种观点侧重点不同,各有其合理之处,也各有其弊端所在。
但关于劳动争议仲裁、诉讼关系的理论大致可分为两类,一类是“单轨制”,一类是“双轨制”。
所谓“单轨制”,是指实行单一机构处理劳动争议的体制,如借鉴韩国、澳大利亚等国的强制仲裁体制,实行仲裁终局,或者选择德国、芬兰等国的劳动法院、劳动法庭模式,通过诉讼终局。
所谓“双轨制”,是指在劳动争议的处理中,仲裁体制与法院体制可以并行,甚至有可能交叉
(2),仲裁与法院均具有对案件的终局处理权。
(三)劳动仲裁的性质及其特有的优势
作为一种行之有效的解决争议的方法,仲裁的历史源远流长。
从字义上讲,“仲”表示地位居中,“裁”表示衡量、判断,“仲裁”即为由地位居中的人对争议事项公正地作出判断和结论,也称居中公断(3)。
自愿是仲裁的一个基本原则。
如何认定劳动争议仲裁的性质,对我国的劳动争议处理机制的完善是一个非常重要的问题。
目前我国学界对此的主要观点有“半官方机关”说(4)、“行政机关”说、“兼具行政性和司法性的机关”说以及社会组织说等。
笔者认为,以上四种观点都没有准确表达我国劳动争议仲裁机关的性质。
一方面,基于劳动争议的特殊性,仲裁机构的设置、仲裁员的组成不同于一般的民商事仲裁,但不能由此得出它是“半官方机关”、“行政机关”或“兼具行政性和司法性的机关”;另一方面,也不能因为劳动争议仲裁机构不具有行政性,而将其视为一般民间组织,因为民间组织的行为是一种私力救济性质,不为法律强制保护。
而仲裁作为一种法律制度,具有一定的“准司法”性质。
仲裁效力为法律所肯定,只有在法定情况下才可申请法院撤销仲裁裁决。
(5)因此,劳动争议仲裁是一种社会公断行为,受法律保护,对当事人具有法律约束力,非因法定事由不得否定其效力。
劳动仲裁已经成为解决劳动争议重要方式之一。
相对于诉讼而言,仲裁作为非诉讼纠纷解决机制的优势在于:
适用范围广,主动性强;具有较强的灵活性;具有快速、经济的特点;有利于义务的履行等。
而诉讼是公力救济的产物,具有国家权威性。
但司法的局限性决定了某些纠纷不能通过诉讼解决;完整的程序设置意味着效率的降低和成本的增加;诉讼程序的对抗性可能妨碍双方矛盾的化解和权利义务的自觉履行。
因此,对于劳动争议的解决,仲裁与诉讼各有千秋,对其选择应视争议的不同情况而定,关键要看是否有利于纠纷的根本解决和矛盾的彻底化解。
诉讼是维系社会公正的最后一道防线,但它并不是劳动争议解决的必经程序,也不是唯一的、最隹的矛盾解决方式。
三、我国劳动争议裁审机制的重构
根据我国劳动争议裁审机制运行的现状,借鉴国外有益经验,为取长补短,笔者主张通过改良制度和完善规则,建立起“法定仲裁,或裁或审,各自终局,司法审查”的“裁审分流”的劳动争议处理机制。
(一)注重裁审资源的有效利用
徐昕教授指出,“人们对纠纷解决的态度是一种典型的实用主义逻辑:
哪种方式对其更有效用、成本更低、更便利、更快捷,就会被选择。
”(6)而过于复杂的程序只会让当事人望而却步,过多的环节反而起不到解决争议的实际效果。
成本低廉而又高效地平息社会冲突,既是冲突主体的良好愿望,也是立法者追求的目标。
任何社会纠纷的解决都不是某种单一模式所能解决的,多层次的立体式的纠纷解决机制,才是现代社会纠纷解决的有效途径。
那种“只审不裁”或“只裁不审”的“单轨制”模式,违背了多元化纠纷解决原则,也是根本不符合我国转型期劳动争议的发展特点的。
实行以自愿为主、强制为辅的“裁审分流,各自终局”的双轨制模式,才是合理配置和有效利用仲裁与诉讼资源的最佳选择。
(二)实现劳动争议的类型化处理
所谓分类处理制,就是将裁、审分离,依仲裁、审判机构各自的争议处理能力,根据不同主体、不同内容的争议特征,合理划分仲裁机构和法院处理劳动争议的界限。
分类处理的优势首先在于使争议案件得到分流,减轻了因案件急剧增加而给劳动仲裁部门或人民法院带来的压力,提高案件处理的效果和质量。
其次,仲裁诉讼化的倾向将得到明显改善,避免了沦为法院的“附属机构”。
一方面,劳动争议的内容是权利还是利益,决定了解决争议的不同方式的选择。
权利争议处理程序应该体现法律上的矫正正义。
利益之争的解决过程应该体现分配正义,只能通过非司法方式解决。
另一方面,不同类型争议处理的价值取向有所不同。
劳动合同(履行)争议处理注重倾斜保护劳动者个人权益、尊重劳动者契约自由和程序选择权;集体合同签订争议处理排除司法程序的适用、限制签订集体合同交涉过程中的契约自由;集体合同履行争议处理注重倾斜保护劳动者整体权益、以司法程序作为解决争议的最后救济方式。
(三)赋予当事人程序选择权
由于审判制度具有局限性,因而需要通过合意来弥补法律程序的正当化机制。
仲裁的最大特点在于它是基于争议双方当事人依意思自治原则达成的合意而产生。
一般来说,当劳动争议发生后,当事人会“先选择成本较低、能平息主体对立情绪的非诉讼手段;只有在双方利益冲突的裂度较高,排除难度较大或冲突事实较复杂的情况,当事人才会诉诸昂贵、费时的诉讼程序”。
(7)“尊重个人的原则意味着个人应对自己行为所造成的后果负责。
”(8)在诉讼与非诉讼纠纷解决机制并存的情况下,由当事人权衡与比较后作出理性选择,由此产生的后果自然也由当事人本人承担,这无疑更有助于接近正义和实现纠纷的妥善解决。
就目前而言,笔者认为,对于个人劳动争议,应充分尊重当事人的程序选择权,不宜将劳动仲裁作为其诉讼的前置程序,否则就可能轮为变相的“三审终审”。
(四)实行仲裁自愿与强制相结合
“个人之间的争议,本来最理想的解决方式就是当事者在平等和自愿的基础上相互间心平气和地进行对话和协议并达成合意。
”(9)但是,劳动法具有社会法性质,劳动争议往往涉及公共利益,这就要求政府可以对部分劳动争议进行强制干预。
正如学者所说,“如果缔约者作为所有权人和无所有权人彼此相对立,那么契约自由就会变成社会强势群体的强权自由和社会弱势群体的强权从属。
”(10)这时,就需要依靠强制仲裁处理当事人间的争议。
强制仲裁原则在劳动争议中主要体现在两个方面:
1、无须劳动争议双方当事人达成仲裁协议,只要有一方当事人申请仲裁,劳动争议仲裁委员会就予以受理。
2、当劳动争议一旦蔓延开来,危及经济发展和社会安定时,无论当事人意愿如何,国家有关方面有权将该争议提交仲裁机构处理。
强制仲裁相对于诉讼程序,有较大的灵活性,更有利于缓和劳动者整体与用人单位的紧张关系,保护弱势群体劳动者整体的权益。
(五)实施有限的司法监督
由于目前劳动仲裁对纠纷的处理结果不具有终局性,许多争议不大、法律关系并不复杂的劳动争议,都可能在仲裁之后面临不必要的一审、二审、再审甚至无尽的信访。
正如周林彬教授所言:
“如果两种救济方式在救济规范的安排上无实质差别时,允许相关主体在选择了一种救济规范时保留对另一种救济方式的选择权必然导致资源利用的无效。
劳动争议仲裁和诉讼在救济规范的安排上并无实质的差别,因此允许二次选择是不合理的。
”(11)因此从协调诉讼与仲裁之间的关系,发挥两者在纠纷解决方面的作用出发,应当弱化司法对纠纷处理结果的最终审查权。
仲裁机关对自愿提交其解决的纠纷有最终裁决权。
法院无权对已生效仲裁裁决案件进行重新审理和判决,但法院有司法审查权,即有权对仲裁程序是否违法、仲裁法律适用是否正确进行审查,并根据审查的情况作出相应的裁定。
这种制度设计,既利于维护仲裁机关的权威性,又能保障裁决的公正和当事人的合法权益。
(六)重构裁审分流机制的基本框架
“裁审分流”的途径包括法律规定和当事人合意。
劳动争议法定仲裁范围,除了集体劳动争议中的利益争议外,还应包小额纠纷和基准性纠纷两类案件。
在小额标准的认定方面,可以考虑由立法授权各地自行确定。
所谓基准性纠纷,是指因享受劳动基准法所规定的保护标准而产生的纠纷。
如工伤待遇纠纷、最低工资纠纷等。
这类案件在适用法律和适用标准上都有明确的规定,争议内容相对简单,没有必要面对钢性的诉讼规则和较长的审判时限,仲裁机构完全能胜任此类纠纷的处理。
对于法定仲裁范围之外的劳动纠纷,或者难以界定争议标的和案件性质的劳动争议案件,应该给予当事人自主选择的权利,实行“或裁或审”。
当大量的小额纠纷、基准性纠纷被纳入法定仲裁渠道后,其余纠纷劳动者一方纯粹的弱势群体已经不占主流,争议双方能够经过平等协商,确定由人民法院或仲裁机构处理彼此之间的争议。
约定仲裁解决,即排除诉讼管辖;约定诉讼解决,则排除仲裁处理。
无论是协议仲裁还是强制仲裁,均排除了法院管辖,因此应实行两裁终局制。
两裁终局的原因在于,劳动争议仲裁委员会是具有独立法律地位“准司法”机关,且劳动仲裁带有一定的行政性,故既要使劳动争议仲裁程序与诉讼程序实现根本意义上的案件分流,又应使其与一般商事仲裁“一裁终局”的做法有所区别,即不是“一裁终局”而是“两裁终局”。
但在出现劳动争议调解仲裁法第49条规定的情形之一时,在当事人的申请下,人民法院可以裁定撤销仲裁裁决或不予执行仲裁裁决,并要求重新仲裁。
(七)新机制重构的配套措施
首先,建立适应裁审分流机制需要的劳动争议仲裁机构和人事管理体系。
目前,我国内蒙古自治区哲里木盟为“两裁终局”制的试点地区,安徽、广东、浙江等省也规定了上级仲裁委的监督权。
排除行政干扰,实现独立办案,这是劳动仲裁存在和发展的根基。
针对我国现有劳动仲裁机构严重依附于劳动行政机关的问题,有必要设置具有独立法人地位的劳动争议仲裁机构,编制仲裁员名册,试行仲裁员资格准入制度,完善仲裁员培训制度,不断提高仲裁员的业务素质。
为了适应“两裁终局”的规定,可根据经济地域关系在省级以下设立两级仲裁机构,相互之间并无行政隶属关系,但在业务上是一种监督指导关系,当事人不服低级仲裁机构裁决的,可以在规定期限内申诉到上级仲裁机构,并由其作出终局裁决,当事人不得再向法院提起诉讼。
其次,按裁审分流机制的要求完善劳动争议诉讼审理机制。
目前,我国进入诉讼程序的劳动争议案件一般由普通民事审判庭按照一般民事案件进行审理(除行政诉讼案件外),这是不能适应劳动争议案件专业性强及对劳动仲裁进行司法审查与监督的规律性要求的。
建议在基层和中级人民法院设立常设性的专业劳动法庭,其职责除了对劳动争议案件的直接审理和对劳动仲裁裁决的审查外,还包括办理仲裁阶段当事人提出的先予执行事项、劳动报酬支付中的督促程序事项、劳动调解协议的司法确认事项、劳动争议纠纷联动处理事项、劳动争议案件评估和调研事项等职责。
最后,修订完善劳动法律法规和劳动争议处理的程序性规范。
随着市场经济逐步形成和劳动力的市场化,劳动争议体现为劳动法律关系的争议,解决争议的依据从过去的以劳动政策为主转变为以法律为主。
尽管《劳动法》颁布以来,我国的劳动立法发展较快,劳动法体系日渐完善。
但正如前文所述,我国现有的劳动法制度还有明显的计划经济时代的痕迹,特别是以强制仲裁为特点的劳动争议处理程序法规定还存在明显的弊端。
加之我国地域广大及二元体制造成的地区差距、城乡差别,使得我国不同层级、不同地区间众多的劳动法律法规间存在诸多矛盾和不协调的地方。
因此劳动法律法规的进一步规范化和科学化,这是妥善处理劳动争议,构建和谐劳动关系的重要前提和必备条件。
结语:
劳动关系是最基本的社会关系。
随着我国经济的发展和体制改革的不断深入,劳动关系的复杂化加剧了劳动争议处理难度。
而我国“一裁两审”的劳动争议处理制度存在不可克服的弊端,尤其是劳动争议裁审机制问题已经成为解决劳动争议的瓶颈。
因此,必须以劳动关系的基本特征为依据,区别不同性质的案件,通过法律的强制规定和当事人的自愿选择,实行劳动争议案件仲裁与诉讼的合理分流,才能促进劳动争议仲裁、诉讼资源的充分利用,确保劳动争议案件得到及时高效处理。
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