理论研究羁押必要性审查制度检察实践的思考.docx

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理论研究羁押必要性审查制度检察实践的思考

理论研究：

羁押必要性审查制度检察实践的思考

通过对检察机关羁押必要性审查工作情况进行实证分析，可以发现检察机关在贯彻落实审查制度、试点探索审查机制等方面初获成效，但也存在着总体适用率不高、审查方式、审查标准有待明确、审查配套措施不完善等问题。

为此，立足于羁押必要性制度设计价值目标，建议扩大检察机关羁押必要性审查结果运用的决定权范围、优化羁押必要性审查方式、完善羁押必要性审查配套措施，以切实提高羁押必要性审查案件适用率。

新刑诉法对捕后羁押必要性审查制度的增设，彰显了尊重和保障人权的立法精神。

根据这一制度，犯罪嫌疑人、被告人从被逮捕后到法院判决生效前的整个羁押过程中，人民检察院均有义务依职权或者依当事人申请对羁押必要性进行跟踪审查，以确定被羁押人是否应当继续被羁押，认为不需要继续羁押的，应依法建议有关机关予以释放或者变更强制措施。

该制度的设置，加大了检察机关对未决羁押的审查力度，将对限制人身自由的审查从逮捕这一起点延伸到捕后羁押全过程，一定程度上实现了捕、押的适当分离，突显了保障诉讼与保障人权的有机统一，体现了刑事立法的发展与进步。

为贯彻落实此项制度，各地检察机关纷纷展开探索，在审查工作机制创新方面取得了一定成效，也存在一些问题亟需解决。

立足于对A直辖市检察机关羁押必要性审查情况开展实证分析，重点剖析羁押必要性审查制度落实中存在的问题及原因，进而基于羁押必要性审查制度价值目标，提出若干完善建议，以期对此项制度的检察实践运行有所裨益。

一、检察机关羁押必要性审查制度落实情况分析

从全国各地开展的羁押必要性审查实践数据来看，2013年检察机关共计对不需要继续羁押的23894名犯罪嫌疑人建议释放或者变更强制措施，充分体现了羁押必要性审查制度确立以来，我国相关领域人权保障事业的长足发展。

然而，不容忽视的是，相对于我国刑事案件总体数量来看，羁押必要审查的深入推进仍有广阔的空间，羁押必要性审查实际适用率不高的问题在短时间内还难以解决。

（一）羁押必要性审查制度落实的整体情况

新刑诉法第93条将检察机关羁押必要性审查明确规定下来，但囿于对羁押必要性审查制度的价值目标、制度内涵等方面认识尚不够一致，在具体制度操作层面也存在诸多争议。

为此，全国各级检察院对如何贯彻落实羁押必要性审查制度进行了广泛而深入的探索。

以Ａ直辖市检察机关的探索为例，2013年年底Ａ直辖市检察院在各基层检察机关先期试点的基础上，统一制定了《关于羁押必要性审查工作的规定》，对于全市范围内的羁押必要性审查工作予以指导。

依照该规定，Ａ市检察机关开展羁押必要性审查工作主要分为两种类型：

一是检察机关相关职能部门在办理案件过程中，依照诉讼职能对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行审查，进而作出是否继续羁押的决定。

例如侦查监督部门在办理延长侦查羁押期限案件过程中，应同时开展羁押必要性审查，认为期限届满能够侦查终结的案件，应作出不批准延长侦查羁押期限的决定。

又如在审查起诉阶段，公诉部门依照自身职权或者依照当事人的申请，启动羁押必要性审查程序，作出是否变更强制措施的决定。

另外一种类型是依照诉讼监督职权开展羁押必要性审查，继而向相关职能部门提出释放或变更强制措施的建议。

依照具体诉讼阶段的不同，检察机关侦查监督部门依照诉讼监督职能，可以向侦查机关提出变更强制措施的建议，公诉部门可以向法院提出变更强制措施的建议，监所检察部门可以向侦查机关、检察机关的其他职能部门和法院提出释放或者变更强制措施的建议。

例如，2013年间Ａ市监所检察部门共计启动羁押必要性审查程序380人次，其中提出释放或者变更强制措施建议共计367人次，被本院相关职能部门、侦查机关、审判机关采纳建议并实际变更强制措施331人次，建议采纳率为90.2%。

从羁押必要性审查程序的启动主体和启动程序来说，既可以由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向检察机关提出申请，也可以由侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门在日常工作中，依照职权启动羁押必要性审查程序。

以Ａ市Ｂ区检察院开展羁押必要性审查并实际释放或变更强制措施案件为例，2013年1月至2014年4月间，该院启动羁押必要性审查并实际作出变更强制措施决定或向有关部门提出变更强制措施建议共计45件49人，其中相比2013年全年29件32人而言，仅2014年前四个月就有16件17人，这反映出新刑事诉讼法实施以来，羁押必要性审查工作逐步深化落实的情况。

从该院开展羁押必要性审查工作的启动方式看，其中依申请启动共计13件13人，依职权启动32件36人，体现出检察机关开展羁押必要性审查的主动性特点，但也一定程度上反映出犯罪嫌疑人依法申请羁押必要性审查的法律意识仍显不足。

依照羁押必要性审查承办部门划分，Ａ市Ｂ区检察院侦监部门开展羁押必要性审查4件4人，占全部羁押必要性审查案件的8.9%；公诉部门开展羁押必要性审查20件24人，占全部羁押必要性审查案件的44.4%；监所检察部门开展羁押必要性审查21件21人，占全部羁押必要性审查案件的46.7%。

从监所检察部门提出的变更强制措施建议来看，向侦查机关提出2件2人，向本院公诉部门提出16件16人，向审判机关提出3件3人。

上述检察机关不同承办部门实际承办羁押必要性审查案件数量对比，反映出在不同诉讼阶段，羁押必要性审查工作的比重有所不同，同时也符合羁押必要性是随着案件诉讼进程的推进随时有所变化的特点。

一般来说，在捕后侦查阶段，由于犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的全部证据还没有完全固定下来，为保障诉讼程序的正常开展，启动羁押必要性审查并实际变更强制措施的人数不多，而在公诉部门受理审查起诉后，鉴于全案证据已经基本固定，羁押必要性审查后作出变更强制措施的可能性也就更大。

从监所部门主要向本院公诉部门提出变更措施建议（占全部提起案件的76.2%）的数据也能反映出检察机关开展羁押必要性审查的主要办案环节是在审查起诉环节。

从开展羁押必要性审查案件涉嫌罪名来看，Ａ市Ｂ区检察院羁押必要性审查案件类型涉嫌非法经营、信用卡诈骗、出售非法制造的发票等破坏社会主义市场经济秩序犯罪共计16件18人、涉嫌盗窃、诈骗等侵犯财产犯罪案件共计12件13人、涉嫌妨害公务、寻衅滋事等妨害社会管理秩序犯罪案件中14件15人、涉嫌故意伤害罪3件3人。

开展羁押必要性审查案件类型分布反映出羁押必要性的审查主要集中在案件事实清楚、证据确实充分且情节相对轻微的经济类犯罪和人身伤害犯罪。

究其原因，是涉嫌该类犯罪的嫌疑人在审查起诉阶段普遍积极赔偿被害人损失，与被害人达成谅解，一定程度上弥补了犯罪所造成的损失，使得对其羁押的必要性大为下降。

（二）羁押必要性审查工作机制探索

为贯彻落实羁押必要性审查，Ａ直辖市各级检察机关立足实践，广泛试点，不断对羁押必要性审查方式、评估标准以及相关配套机制进行探索创新，取得了先期的试点经验，同时也面临诸多困难。

以下结合各地试点情况加以分析。

1.羁押必要性审查听证机制探索

为强化检察机关审查批捕工作的公开透明，实现审查批捕程序公正，全国多地检察机关开展羁押必要性审查听证试点工作。

以Ａ市Ｂ区检察院羁押必要性审查听证试点为例，该院结合2013年以来羁押必要性审查案件听证工作的做法和经验，制定了《审查逮捕案件羁押必要性审查听证工作办法》。

按照该工作办法的规定，羁押必要性审查听证主要适用于可能被判处三年以下有期徒刑的，案件事实清楚、证据确实充分的案件。

审查听证由承办部门负责人或者案件承办人主持，具体有犯罪嫌疑人的法定代理人、近亲属及委托人或辩护人以及侦查机关代表参加听证。

听证会主要围绕犯罪嫌疑人的羁押必要性进行，并不涉及案件实体问题。

承办部门根据审查听证情况作出是否变更强制措施的决定。

目前，Ａ市Ｂ区检察院已经审查听证案件８件，其中审查后维持犯罪嫌疑人羁押状态1件，变更强制措施为取保候审７件。

审查听证工作得到了参加听证各方的一致认可。

为此，参加审查听证的辩护律师专门向检察机关书面表达了参加听证会的感受，并就听证工作的完善提出了全程录音录像、限定各方发言次数等中肯的建议。

总之，羁押必要性审查听证工作的展开实现了审查逮捕案件程序的透明公开以及行为人社会危害性及羁押必要性评价的客观全面。

然而，纵观各地开展羁押必要性审查听证工作的整体情况，由于该项审查工作机制尚处于试点阶段，且尚无统一的规范性文件可供执行，故在审查听证的具体启动方式、参与人员、听证内容等方面仍然存有诸多争议。

例如，在听证启动方式层面，听证能否依照辩护律师的申请启动，还是仅依办案部门职权启动；在审查听证参与人员方面，是否邀请人民监督员或人大代表参与听证，是否邀请驻所检察官就犯罪嫌疑人在所表现发表意见，都有不同处理意见；在听证内容方面，能否听证案件实体问题，辩护律师提出无罪辩解意见时如何处理也有争议。

尽管羁押必要性审查听证面临上述诸多亟待解决的问题，但是其仍然不失为检察机关羁押必要性审查工作的一种有益方式，相信随着对该项工作机制的不断深入探索，最终将为充分发挥检察机关羁押必要性审查的职能作用提供有力帮助。

2.流动人口轻微刑事犯罪不适用逮捕工作机制探索

随着我国市场经济持续发展，人力资源配置的市场化带来了城市流动人口的激增，与此对应流动人口犯罪日益严重。

如2010年上半年，Ａ直辖市批准逮捕的10127名涉嫌犯罪人员中，流动人口犯罪为7572人，占批准逮捕数量的74.44%。

流动人口犯罪发案率高、适用逮捕率高以及被判处实刑的比率高，已经成为该类犯罪的典型特点，而流动人口犯罪的此类特点影响到宽严相济刑事政策的贯彻落实，造成司法资源的大量浪费，甚至有违反罪责刑相适应原则的嫌疑。

司法实践中普遍存在涉嫌犯罪的流动人口批捕率高于本地涉嫌犯罪人员批捕率的状况，由此带来适用羁押性强制措施的差异性导致同案不同判的实体不公等问题，而一旦被逮捕，由于流动人口缺乏提供财产保的能力，又无法提供切实有效的保证人，致使其在逮捕后很难通过羁押必要性审查制度受益。

为此，各地检察机关深入开展流动人口轻罪不捕制度探索，以维护流动人口的合法权益，保证不适用逮捕措施的平等待遇。

以Ａ直辖市Ｃ区检察院制定的《流动人员涉嫌轻微犯罪不捕工作办法》为例，该院在探索和实践轻微刑事犯罪不捕的主要做法包括：

一是明确风险评估等级，打分决定捕与不捕。

在对流动人口审查批捕过程中，设置评估项目，量化逮捕标准，其中共设置了四类十四项评估项，分别对犯罪嫌疑人行为社会危害性、嫌疑人个体情况、嫌疑人犯罪后表现、犯罪嫌疑人是否有帮教条件四个方面进行评估。

上述评估内容，每项设置高、中、低三档风险值，通过量化综合评估将风险值相加，按照最终分值情况得出犯罪嫌疑人的风险程度。

二是严格审查非羁押条件，确保不捕措施严格依法进行。

在审查中，将犯罪嫌疑人或未成年犯罪嫌疑人的监护人在本市是否有相对固定的工作单位或住所，或者是否在本市连续工作、学习、居住一年以上作为重要考量因素，同时实行不捕流动人口定期报告制度，即要求犯罪嫌疑人每半个月以电话方式向检察机关报告情况，对其实行动态监督。

同时在对犯罪嫌疑人监管方面加强与司法局、派出所等相关部门的信息共享机制建设，加强信息沟通，及时掌握流动人口犯罪嫌疑人的生活、工作动态，保证犯罪嫌疑人在案和及时到案。

三是加强联动机制建设，确保流动人口不捕工作取得社会效果。

结合区域实际，加强与公安、法院、政府职能部门及学校、企业、社区、村（居）委会等机构的沟通合作，依托乡镇检察联络室，对采取取保候审的犯罪嫌疑人开展心理、生活上的教育引导。

2012至2013年间，Ａ直辖市Ｃ区检察院侦查监督部门共计受理公安机关提请批准逮捕案件648件933人，其中流动人口犯罪嫌疑人共计545人，占提捕总人数的58.4%。

通过对流动人口涉嫌犯罪不捕工作机制的探索与实践，2012、2013两年间，该院不批准逮捕犯罪嫌疑人数分别为94件158人、60件96人，其中不批准逮捕流动人口犯罪嫌疑人分别为82人、47人，分别占当年总不批准逮捕人数的51.9%和48.9%，基本保证了流动人口不适用逮捕措施的平等待遇。

上述流动人员涉嫌轻微犯罪不捕工作办法虽然是针对逮捕必要性的审查工作机制，但是对于捕后羁押必要性审查工作同样具有重要借鉴意义，相关工作机制的建立和完善对于流动人口犯罪嫌疑人羁押必要性的审查和判断提供了有效途径。

三、羁押必要性审查检察实践中存在问题分析

（一）逮捕适用率偏高，羁押必要性审查适用率偏低

2013年全国检察机关共受理提请批准逮捕犯罪嫌疑人人数为1062063人，作出批准逮捕人数为879817人，全年批捕率为82.8%，虽然经过羁押必要性审查作出建议释放或者变更强制措施的犯罪嫌疑人高达23894人，但相对于全年批准逮捕人数来说，仅占全部批准逮捕人数的2.72%。

总体说来，全国刑事案件批准逮捕率偏高、羁押必要性审查适用率偏低的主要原因包括以下几个方面：

一是从刑事实体法上看，中国刑事犯罪圈的划定较窄，入罪门槛较高。

在中国法律语境下，社会危害性显著轻微的行为，通常被作为行政违法行为，以治安管理处罚的方式实现其法律责任，而非以西方国家法律语境中那样，被作为“违警罪“处理。

因此，刑事侦查机关所提请逮捕的行为社会危害性一般偏重，适用逮捕的可能性更大，同时入罪门槛的设置也降低了逮捕率计算的基数，一定程度上造成了逮捕率的偏高，而一旦适用逮捕措施，再启动羁押必要性审查，仍然有对涉嫌犯罪行为社会危害性的考量，同样影响到对犯罪嫌疑人释放或者变更强制措施决定的作出。

二是从刑事司法层面来看，虽然侦查机关与检察机关肩负不同职责，但侦查机关提请逮捕和检察机关审查批准逮捕适用相同的法律标准。

侦查机关若严格按照法律标准提请逮捕，自然也就带来批准逮捕率的提升。

与此相应，对无羁押必要的刑事案件，侦查机关并不需要向检察机关提请批准逮捕，而是直接移送审查起诉。

因而，只有逮捕后羁押必要性发生变化时，才有变更强制措施的可能，但是并非所有案件都会发生显著变化。

三是羁押替代措施执行不力，难以保证嫌疑人及时到案。

新刑事诉讼法将取保候审作为逮捕强制措施的唯一替代措施，同时将符合逮捕条件但羁押不能的犯罪嫌疑人适用监视居住措施。

然而由于经济科技发展水平的制约，社会保障和个人信用体系的建设尚未健全，而取保候审等相关执法配套设施匮乏，导致适用逮捕外的其他强制措施难以有效保证犯罪嫌疑人到案接受刑事诉讼。

因此，案件承办人员为保证诉讼进程的顺利开展，不愿启动羁押必要性审查，作出释放或者变更强制措施的建议。

（二）羁押必要性审查操作规范有待明确，适用标准不统一现象仍大量存在

首先，从判定有无羁押必要的判定标准来看，虽然各地检察机关通过制定具体标准亦或是量化考核的方式确定被羁押人的羁押必要性，但是操作标准仍然弹性较大。

羁押必要性判定不是“有无”的问题，而是“大小”的问题，难以准确把握进而作出合理建议。

其次，从检察机关依职权启动羁押必要性审查的案件范围问题，缺乏明确标准。

由于法律知识的匮乏和委托辩护人比率过低，相当数量的犯罪嫌疑人并没有提请羁押必要性审查的维权意识，而依职权启动羁押必要性审查就显得尤为必要，但是对于何种情形下应当启动羁押必要性审查并没有较为统一的标准，有待实践部门进一步的探索。

最后，犯罪嫌疑人申请启动羁押必要性审查被驳回的，缺乏相应的申诉救济措施，能否再次申请也没有明文规定。

此外，犯罪嫌疑人申请羁押必要性审查的次数、合理时间间隔如何把握，也有待于进一步的明确。

（三）检察机关内部职能部门羁押必要性审查职责分工不尽合理

根据刑事诉讼法相关规定以及高检院《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》等相关文件，监所检察部门负有对案件在侦查阶段、审查起诉阶段、法院审理阶段羁押必要时审查的全程审查任务。

从监所检察部门的工作内容来看，其更容易实时、全面的了解犯罪嫌疑人自身情况是否适于被羁押，从而向相关案件办理部门提出羁押与否的建议。

然而，据Ａ市检察院监所检察部门提请变更强制措施原因来看，因为案情或者证据变化导致没有继续羁押必要而建议变更强制措施的占所有建议案件的80%，而因为犯罪嫌疑人、被告人身体原因（如重病、怀孕、哺乳等）提出建议的仅占20%。

由此可以看出，监所检察部门为顺利开展羁押必要性审查工作，不得不通过调阅卷宗、讯问嫌疑人等途径了解案情，从而实际上承担了侦查监督、审查起诉、法院审理部门开展羁押必要性审查的工作职责。

因此，如何协调监所检察部门与其他部门开展羁押必要性审查的关系，厘清各自职责范围，避免羁押必要性审查工作的重复性，仍然是今后继续需要努力探索的方向。

四、羁押必要性审查制度的完善建议

（一）扩大检察机关羁押必要性审查结果运用的决定权

刑事诉讼法对于检察机关羁押必要性审查结果的运用除部分具有释放或者变更强制措施的决定权外，对于侦查机关和审判机关仅具有提出或者变更强制措施的建议权，而非决定权。

依照诉讼阶段的不同，应当赋予检察机关羁押必要性审查结果运用更大范围的决定权。

具体来说，对于案件处于捕后侦查阶段的，侦查监督部门或者监所检察部门应当享有对羁押必要性审查结果运用的决定权，即经审查认定犯罪嫌疑人不宜继续羁押的，可以径行作出释放或者变更强制措施的决定。

对于案件处于审查起诉阶段的，监所检察部门仍然可以向公诉部门提出建议，是否采纳由公诉部门决定。

对于案件处于法院审理阶段的，监所检察和公诉部门仅享有羁押必要性审查结果运用的建议权，是否采纳法院仍然有权决定。

扩大检察机关羁押必要性审查结果运用的决定权，不仅有利于提高检察机关依职权开展羁押必要性审查工作的积极性，同样这也是对检察机关批准逮捕权的自然延伸，符合检察机关开展诉讼监督工作的职能定位。

当然，同样应当赋予相关办案部门提请复议、复核的权利，以发挥刑诉法办案机关间相互配合、相互制约的诉讼原则。

（二）优化羁押必要性审查方式，规范制度运行

一是要建立完善书面审查与听证审查相结合，日常审查与定期审查相结合的审查工作方式，不断完善审查听证制度，拓展听证适用范围，建立完善定期审查常态工作机制。

新刑诉法实施之前，我国检察机关就存在着诉讼职权意义上的羁押必要性审查，如侦查监督部门在办理延长侦查羁押期限案件过程中，对犯罪嫌疑人羁押必要性的审查，而新刑诉法增设了监督职权意义上的羁押必要性审查。

鉴于依申请启动羁押必要性审查的案件比重不高，有必要建立依职权启动的羁押必要性定期审查工作机制。

考虑到当前侦查羁押期限延长、补充侦查、审查起诉、法院审理的期限一般为一至两个月，选取15日至30日作为定期审查的时间节点比较合适，在此时间节点内，要求案件承办人员填写羁押必要性定期审查意见表，提出相关审查意见。

此外，对于超期羁押案件和羁押期限已经超过嫌疑人可能被判处刑期的案件，建立羁押必要性强制审查制度，对于此类案件应当作出释放或者变更强制措施的决定或建议。

二是建立科学合理的羁押必要性评估体系。

应从社会危害性、人身危险性与诉讼可控性三个方面，综合考量犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、可能判处刑罚等情况，制定详尽的羁押必要性审查评估表，合理设计各项目的分值权重，通过量化打分的方式明确羁押必要性的判断标准，实现捕后羁押必要性审查工作的客观公正与规范高效。

三是加强检察机关内部职能部门的协作与监督，建立检察机关内部的信息共享机制，合理配置检力资源。

具体包括发挥案件管理部门对羁押必要性审查的统筹协调作用，在案件流转过程中注意提醒和监督相关部门在侦查羁押期限延长、退回补充侦查、决定起诉时羁押必要性的审查工作，同时尽快建立自侦部门、监所检察部门、公诉部门、侦监部门共享的网络信息平台，并要求相关职能部门及时录入涉及羁押必要性的各种信息，实现对案件及被羁押人相关情况的动态掌控，保证职能部门及时了解羁押必要性改变的最新情况，提高羁押必要性审查工作质效。

（三）完善羁押必要性审查配套措施，提高审查适用率

一是要继续完善羁押替代性措施，保证犯罪嫌疑人及时到案。

创新对非在押犯罪嫌疑人的监控方式，积极借助外力，探索依托社区矫正机构、社区网格力量保障羁押替代性措施的监控效果。

同时拓展监控手段，积极应用现代科技成果，通过电子手铐等监控设备的司法应用，实现对被监控人的动态监管。

此外，在社会信用体系逐步完善、监管措施得以落实后，探索建立嫌疑人保释制度，赋予犯罪嫌疑、被告人保释权利。

二是完善羁押必要性审查的相关救济程序。

现有法律条文关于依申请提出羁押必要性审查的规定缺乏权利救济程序，为保障被羁押人权利，需进一步补充权利人对检察机关不同意变更强制措施决定的复议权和向上一级检察机关提请复核的权利，同时对于被驳回申请后，再次提出审查的时间间隔应明确规定，以保障犯罪嫌疑人再次提出羁押必要性审查的申请权利。

此外，探索建立科学合理的羁押必要性审查决定不当赔偿制度，即对于申请启动羁押必要性审查程序未获释放或变更强制措施的，如果事后认定申请时确实没有羁押必要，检察机关作出继续羁押建议或决定不当的，则应当对嫌疑人继续被羁押的期限予以赔偿。

如果申请启动羁押必要性审查程序时有羁押必要，检察机关基于此作出了继续羁押的建议或决定，则对此后的羁押不予赔偿。

三是建立完善羁押必要性审查的案件质量评查制度。

将羁押必要性审查工作纳入案件质量考核体系中，作为案件质量评查工作的一项重要指标。

对于应当开展羁押必要性审查而没有开展的，应当降低考评等级。

对于开展羁押必要性审查并作出变更强制措施决定时，符合办案规范和相关判定标准的，即使在案件的后续处理过程中，犯罪嫌疑人又脱保的，也不应问责于案件承办人员，降低案件质量考评等级，从而确立起对案件承办人员的激励与奖惩机制。