绩效目标管理.docx

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绩效目标管理

绩效目标管理

一、概念

绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和预算部门（单位）分别或共同设定，绩效目标是实施绩效评价的主要依据和预算绩效管理基础，是整个预算绩效管理系统的前提和依据，绩效目标包括绩效内容、绩效指标、和绩效标准。

二、绩效目标管理的意义

（一）推进绩效目标管理，有利于促进申请财政资金的部门和单位加强对项目前期的论证，减少项目的盲目性，前期论证是申请项目必不可少的环节，绩效目标管理就是要求部门、单位在前期论证中树立绩效理念，注重投入产出的分析，充分论证其可行性和不可行性，明确经济效益、社会效益和生态效益。

减少决策上的盲目性，增强工作的主动性，保证项目建设的科学性。

（二）推进绩效目标管理，有利于促进申请财政资金的部门和单位将项目建设与职责紧密联系，防止越权和缺位，为了确保政府公共管理的顺利实施，各个部门和单位都有相应的职责和分工，并且围绕职责和分工开展各项工作。

推进绩效目标管理，就是要求每个部门和单位在编制年度预算、申请财政资金时都要根据社会经济发展规划结合工作职责和事业发展规划，科学合理地测算资金需求。

（三）推进绩效目标管理，有利于更加合理地统筹安排财政资金，确保重点项目的资金需求，政府公共管理涉及多方面、多领域，随着社会经济的发展，对财政资金的需求越来越大，有限的财政收入已不能满足所有政府公共管理的资金需求，优化财政支出结构成为目前财政支出管理的主要目标之一。

通过推进绩效目标管理进一步优化财政支出结构，统筹财力配置，把更多的财政资源用于改善民生和发展社会事业，特别是大力支持解决涉及群众切身利益的问题。

（四）推进绩效目标管理有利于加强项目执行的跟踪问效，及时发现问题，修正目标，确保资金的有效使用。

绩效目标管理要求部门单位在申请财政资金时必须明确目标任务，目标的事前设定为事中的执行提供了参照的依据和标准，部门、单位必须按照事前设定的目标开展项目，通过定期采集运行信息，分析运行问题，及时采取措施对偏离目标的运行进行举证，促进绩效目标的顺利实施。

（五）推进绩效目标管理有利于促进政府部门不断改进服务水平和质量，使政府行为更加务实、高效。

推进绩效目标管理，可以帮助部门、单位更好地树立为民服务的理念，把服务作为管理的出发点和归宿点，把改进政府管理能力和水平作为目标，把管理和服务的效能发挥至最大化。

三、绩效目标管理内容

绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。

预算绩效目标主要通过绩效内容、绩效指标和绩效标准来进行描述。

（一）绩效内容是对预算绩效目标的总体描述，部门（项目承担单位）根据其履行职能、发展事业的需要，对所提出的项目完成后将要达到的产出和效果进行总体性描述。

（二）绩效指标是对绩效内容的指标化分解，便于事中跟踪和事后评价。

绩效指标要做到与项目绩效目标密切相关（与产出和效果紧密相关），具体细化（尽量采用定量表述并细化），合理可行（事后评价时可操作）。

（三）绩效标准与绩效指标相对应，明确相应指标需要达到的基本要求。

绩效指标进行定量表述，定量绩效指标的标准以具体数值、比例等形式表述。

四、绩效目标管理原则。

（一）合法合规。

绩效目标要符合国家法律法规。

（二）密切相关。

绩效目标要符合部门职能，体现本部门、本行业事业发展规划以及项目实施内容，并与相应的财政支出范围、方向、效果等紧密相关。

（三）细化清晰。

绩效目标应内容明确、细化清晰。

有明确的绩效总目标和阶段性（年度）绩效目标，阶段性（当年）绩效目标必须根据项目的特点和具体实施内容，分年度、分阶段从数量、质量、成本和时效等方面进一步细化，形成具体可衡量的目标任务；应结合项目特点设定相关的评价专业指标，客观反映项目绩效水平和目标实现程度。

（四）合理可行。

绩效目标要经过充分论证和相关依据进行测算，符合客观实际，切实可行。

五、绩效目标管理的主要流程。

（一）编制绩效目标。

部门在编制下一年度预算时，要根据各级政府和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地编制预算绩效目标，并与资金需求测算相结合。

（二）审核绩效目标。

财政部门要依据财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等部门提出绩效目标进行审核。

（三）政府预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在部门预算批复中同时批复绩效目标。

六、国内外绩效目标管理借鉴经验

（一）国外绩效评价实践

20世纪80年代以来，西方国家普遍采取了以公共责任和顾客至上为核心理念，以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的的政府绩效评估、绩效审计等措施，各国形成了不同特色的绩效评价体系。

其中，对我国预算绩效目标管理有参考价值的有美国和澳大利亚。

1、美国的项目绩效评估

美国项目绩效评估是由联邦管理与预算局对选定的联邦项目进行的比较评估，主要是通过项目等级评估工具（ProgramAssesmentRatingTool，简称PART）来进行，PART首先对单个项目进行评估并计算出单个项目的等级得分然后把单个项目的等级评分以比较的形式制作成等级评分卡，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，起到鞭策低绩效项目、鼓励高绩效项目并最终促进联邦项目整体绩效水平的提高。

PART实际上是一套详细设计的问卷系统，共分为四个部分：

评价项目的目的和设计、战略规划、管理、结果与责任，包括那些不是项目或机构可以直接控制但影响项目或机构的相关因素。

这四个部分权重依次为20%、10%、20%和50%，每个部分由很多问题构成，每组问题的得分与其权重相乘就得出项目的综合得分；最后在把项目综合得分转换为项目等级，即无效（0-49分）、“勉强有效”（50-69分）“中度有效”（70-84分），“有效”（85-100分）等4个等级，为了使PART设计的问题与接受评估项目之间具有高度相关性，管理与接受评估的项目之间具有高度相关性，管理与预算局将联邦项目划分为七类：

直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目及研究发展项目。

项目评估者根据不同项目的特殊性质设计一些特定的问题形式。

但七类项目中大多数问题形式都是基本相同的。

2、澳大利亚的绩效评价

澳大利亚联邦政府实施公共支出绩效评价制度。

绩效评价包括的主要内容是：

将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析。

澳大利亚公共支出绩效评价指标主要包括两方面的内容：

部门事业发展目标（outcomes）绩效指标和部门产出（outputs）绩效指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效指标主要是用于评级部门基本支出的使用情况，澳大利亚财政支出的绩效指标设计既兼顾了政治、经济、社会等不同的标准，综合考虑了长远、中期和当前效益以及直接和间接效益，同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。

（二）国内绩效评价指标体系构建实践

1、海南省的绩效评价实践

海南省财政厅在总结目前预算项目申报审核存在问题和开展项目绩效评价试点工作的基础上，建立了项目申报绩效目标审核制度。

其绩效目标是指以客观的、可测量的绩效指标来表示的项目绩效水平，包括用量化的标准、数值或以比率表示的使用财政资金达到的产出和效果。

在设计绩效评价框架（即绩效目标申报表）时，根据相关性、效率、效果及可持续性等四个评价准则设计出13个关键评价问题。

这13个关键评价问题是项目绩效评价的共性问题，而评价指标需要由项目管理人员根据不同项目进行具体细化，这样，统一关键评价问题保证了不同评价项目均涉及共同的关键绩效内容，而个性的评价指标则体现了不同项目的特点。

再者，如果部门（单位）还提出了其他的关键性问题，可以根据问题的性质归入评价准则当中；如果不能适当地归入评价准则中，则可以将其放在评价报告需要说明的事项中进行阐述。

2、广东省的绩效评价实践

广东省创建了绩效目标管理机制，预算单位在申报支出项目时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。

项目支出的绩效目标与部门预算同步审核、批复，作为预算安排的前置条件之一和预算执行及以后绩效评价的依据。

绩效目标内容包括预期目标、实施计划、保障措施及绩效指标等四个方面

定量指标包括基本（通用）指标和个性（选定）指标。

基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注度等被广泛应用在综合性绩效评价及公共支出项目及公共支出项目绩效评价的指标。

个性指标是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和目标来设置（选定）的特定指标。

个性指标包括绩效指标和修正指标。

绩效指标根据财政支出的不同功能和类型，同时兼顾绩效评价工作的可操作性分为九大类，即经济建设支出、财政支农支出、教育支出、科技支出、文化教育支出、卫生支出、社会保障支出、政府采购支出、政府运转支出，每类设立支出类型评价“指标库”针对不同项目的绩效评价内同选取一定比例的指标。

为满足评价工作的要求，还可以结合具体需要临时设置一些补充指标。

补充指标是根据财政支出评价对象及所处的社会、经济、政治、国际环境而设置的可选性评价指标。

定性指标使之难以通过数量计算分析，而采取对评价对象进行客观描述和分析评价结果的指标。

3、河北省的绩效评价实践

根据《河北省预算绩效管理办法（试行）》，河北省建立全过程预算绩效管理体系。

一是预算部门要根据部门职责，国家和省市县政策、国民经济和社会发展五年总体规划和专项规划，滚动编制三年部门事业发展计划，明确事业发展目标。

据以确定工作任务及承诺实现的绩效目标。

二是预算部门要根据部门三年事业发展计划和年度工作计划，编制项目的绩效目标和绩效指标。

绩效目标要与部门职责相吻合，与事业发展计划中的绩效目标相衔接，目标设置应科学可行，准确具体、简洁明了。

绩效指标要针对绩效目标编制，与绩效目标密切相关，尽量使用反映最终结果的指标，指标设置应科学合理，充分量化、便与考核。

七、有效构建绩效指标的意见和建议

目前，从各地、各部门绩效评价实施情况看，绩效评价工作已初步建立了评价的方法。

指标体系和程序、财政资金的使用效益得到了提高，资金使用的透明度得到了加强，取得了一定的成效。

但由于我国国情和这项工作起步较晚且缺乏系统性研究，至今仍未建立一套科学、规范、合理的评价指标体系，评价结果缺乏约束力。

以下就如何在绩效目标管理中有效构建绩效指标体系提出意见和建议，探索绩效目标管理与绩效指标体系构建有机结合的合理途径。

（一）树立绩效意识，强化绩效理念

绩效管理贯穿于政府公共管理的各个方面，作为承担政府公共管理职能的部门、单位，首先应该具有绩效意识，牢固树立“使用财政资金必须讲究绩效”的理念，充分做好项目的前期论证，既要进行可行性分析，更要做好不可行性分析，始终围绕为民服务的宗旨，细化、量化项目的建设目标，并且围绕目标制定制度政策、工作措施，确保项目高效运行、及时完成，使有限的财政资金投入发挥出最大的效益，财政部门作为预算绩效管理工作的牵头部门，应该充分利用报刊杂志、网络、广播电视等新闻媒体广泛、深入地宣传绩效评价的意义、作用，营造良好的氛围，使资源配置部门和资金使用部门乃至全社会树立绩效理念，通过全社会来监督政府部门、单位更好地树立以民为本的执政理念，为人民管好公共资源，进一步推动政府职能转变。

（二）充分借助外脑，建立专业队伍

应该说在绩效指标体系中，专业化程度的高低将直接影响到绩效指标设置的科学性和客观性。

为此建议在绩效指标的构建过程中，相关部门和单位应该由项目管理人员和财务人员共同组成团队，而不能仅仅依靠财务部门的力量，对于技术性要求高的项目，应该外聘专家，发挥他们的专业特长，使绩效指标尽可能的全面完整和准确。

而财政部门在对绩效目标及绩效指标的审核中，应该建立多领域、多专长的行业专家库，力争通过几年的探索实践，使专家资讯库能够涵盖所有财政资金涉及的领域和范围，实现有效监督。

（三）建立信息系统，充实绩效标准

财政支出绩效评价工作是一项工作量大、技术性强的工作，绩效标准是对绩效指标的具体化，而这些标准化数据往往掌握在项目实施单位或其主管部门手中。

为了确保绩效评价工作的顺利开展，必须建立强大的计算机网络支持系统和完整的公共支出绩效评价基础数据库。

在现阶段，首先考虑选择一部分行业及不同类型的支出项目作为评价工作的初始数据源并做好数据信息的分类管理，加强项目建设前后的纵向数据对比，并将相关的基础数据及时报送财政备案，作为同类型项目绩效指标及标准设置的参考依据；其次结合评价工作的开展，逐步扩大评价数据信息收集范围，加强与兄弟城市及相关部门的横向交流和信息互通，及时收集他们的做法及经验数值，并推动社会公众信息指标的采集、量化和标准等研究工作；再次，要研究评价数据信息采集方法，重点收集大中型财政支出项目从立项、实施到运营全过程实际发生发生的各类技术经济指标和数据资料，确保评价数据信息采集的有效运转，不断充实历史标准、客观标准及经验数据，为客观、公正、合理地设置绩效指标及标准提供参考，进而为绩效评价的顺利实施提供强有力的技术支撑。

（四）定性和定量相结合，提高定量比重

由于不是多有的公共服务和公共项目都能量化，针对政府公共管理的特点，在绩效指标的设置中应该注重定性指标与定量指标的有效结合并且要以定量指标为主。

对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化；对于定性指标通过综合分析、专家评议、调查问卷等方法，设定不同的等级标准进行量化处理。

量化不一定必须数字化，可以通过对工作流程分析，步骤设计等进行清晰化的描述，可以量化的量化，不能量化的等级化。

（五）简化共性指标，突出个性指标

政府公共管理部门的职责、分工各不相同，意味着其工作性质和工作内容都不相同，所承担的项目也存在着多样性、独特性。

在绩效目标管理中构建绩效指标时，应该重点突出不同类型项目的个性化特点，对其具体指标的描述要求具体、详实，绩效标准必须分档明确并详细解释，可以量化的尽量量化，同时规定个性指标设置数量及权重的最低要求。

而其共性化部分可以相对简化，绩效指标可以通用，对绩效标准只明确基本达标值，无需进一步分档说明。

笔者认为可以借鉴广东省绩效评价指标分类管理的模式，根据财政支出项目的不同功能和类型，同时兼顾绩效评价工作的可操作性，将财政支出项目分成九大类，并据此对每一类支出项目设置评价“个性指标库”，且在实践中不断对其加以完善。