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多德弗兰克金融监管修改
美国金融监管改革:
《华尔街改革与消费者权益保护法》述评
内容摘要:
《多德•弗兰克华尔街改革与消费者权益保护法》规定了一系列改革措施,具体包括成立金融消费者保护局与金融稳定监督委员会,完善系统性重要机构的破产清算机制,加强衍生品交易市场监管,完善对评级机构的问责机制等。
该法案中体现的金融消费者权益保护与系统性风险防范的基本理念对完善我国相关制度具有重要的借鉴意义。
关键词:
金融改革宏观审慎监管消费者权益保护金融衍生品监管
《多德•弗兰克华尔街金融改革与消费者权益保护法》(下称“多德•弗兰克法”)于2010年7月21日由美国总统奥巴马签署生效,标志着美国金融监管体制的全面改革正式拉开序幕。
《多德•弗兰克法》遵循了《金融监管改革:
构建金融监管的新基石》中提出的改革框架,内容涉及监管机构及金融体系(金融市场、金融机构、金融基础设施)各个部分,立法体系庞大(共16章1601个条款),力求重塑美国现行金融体系。
〔1〕
《多德•弗兰克法》体现了美国政府对自身监管制度的全面检视与深刻反思,其监管理念与改革措施对完善我国相关制度有一定借鉴意义。
故本文撷取其中金融消费者权益保护、宏观审慎监管、金融衍生品监管、公司治理与薪酬制度改革、评级机构监管等改革要点加以评述。
1、金融消费者保护局:
统一执法体制的构建
金融危机的发生使美国政府深刻认识到,消费者问题同样会引发金融危机和社会动荡,而美国是全球金融消费者保护最为完善的国家之一,但是美国金融消费者保护职责由通货管理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、美国联邦储备委员会(FRC)、国家信用社管理机构(NCUA)、住房与城市发展局(DHUD)、联邦贸易委员会(FTC)、勤俭机构监管局(OTS)等七家监管部门共同承担,过于分散的布局,使得消费者保护缺乏合力。
〔2〕
20世纪80年代后,随着政府放松金融管制并实行金融混业经营,美国的金融体系经历深刻变化,但金融消费者保护执法体制并未应时而变,多头监管体制下执法不力导致侵害消费者权益的现象得不到有效抑制,特别是近几年来信用卡行业内任意提高费率、征收隐藏费用及住房按揭贷款市场中的诱导虚假宣传的现象尤为突出。
各种侵犯消费者权益的行为不仅增加了金融风险,也严重侵蚀了社会公众对金融市场的信心。
为强化金融消费者权益保护,新法成立了专门从事金融消费者权益保护的组织机构—金融消费者保护局(BCFP),并从组织人事、主要职能、问责性方面制订详细的规定。
(一)从成员任命程序、财务自主权、规则制定权方面保障BCFP履行职责的独立性。
在成员任命方面,BCFP主席的人选须由参议院提出并经总统任命,且总统对于BCFP主席之任命须经参议院审议通过方可生效。
BCFP主席每届任期五年,非基于法定事由总统不能将其免职。
另外,BCFP享有财务预算自主权,有权决定自身行政预算,其行政预算由BCFP主席独立制定后交美联储拨付。
该预算在法定比例下逐年递增,如2011年不能超过美联储运营费用的10%,2012年为11%……依次类推。
此外,BCFP有权制订并发布与其履职相关的规则、指令与指导意见以及法律合规方面具体规定。
(二)BCFP统一行使金融消费者保护的职责,致力于保护金融消费者合法权益。
BCFP被赋予与消费者保护相关的检查与执法权力,对提供信用卡、按揭贷款和其他同类贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行金融机构实施监管,并对资产超过100亿美元的银行及信用机构,以及所有从事按揭贷款相关业务、学生贷款、个人小额紧急贷款,以及大型的收债公司或消费者信息报告的金融公司进行检查和监管。
除承担消费者保护执法之外,BCFP还设立专门从事金融知识普及的机构,及免费的全国金融服务投诉热线。
(3)加强BCFP与其它监管者的协作。
金融消费者权益保护局应加强与其他监管机构在银行检查方面的协作,以减少金融机构的监管负担。
在发布相关规则时征求相关监管者的意见,后者在认为相关规则蕴含金融风险时有权提出修改意见等规定。
二、金融稳定监督委员会:
系统性风险之监测
系统性风险监管是宏观审慎监管的核心内容。
“宏观审慎监管”一词由原国际清算银行主席AndrewCrockett于2000年提出后,经由巴塞尔委员会的经济学家加以阐述,并在金融危机爆发后为各国金融监管当局普遍接受并成为金融改革的重要内容。
各国宏观审慎改革的重要举措之一就是成立专门从事系统性风险监测的组织机构。
新法宣布成立金融稳定监督委员会,负责监测、评估与处置危胁金融体系稳定的系统性风险。
委员会组成人员有:
联邦金融监管机构负责人,总统任命的独立委员,以及州证券、银行、保险监管机构负责人、金融研究局、联邦保险监管机构负责人,共十五名成员。
金融稳定监督委员会下设金融研究局作为辅助决策机构,由经济学家、会计、律师等专业人员组成,负责收集、分析各种经济数据,监测各种潜在风险,并定期公布研究结果。
金融稳定委员会在法律性质上属于议事机构,不具有行政执法权力,其履行职责的方式有:
1、以建议的形式向美联储提出对系统性重要机构适用更严格的资本充足率、资本流动性要求、资本杠杆、风险管理的要求。
2、委员会以投票方式表决(须2/3以上通过),要求美联储对某个危及金融稳定的非银行金融机构实施监管。
3、委员会有权以投票方式表决(须2/3以上通过),批准美联储因某金融机构具有危及金融体系稳健的潜在危险时,作出的要求金融机构剥离资产或业务的决定。
建立宏观审慎监管组织已成为当前各国金融改革的重要措施。
2010年9月23日,欧洲议会审议并通过欧盟委员会提交的金融改革法案,成立负责宏观审慎监管职责的系统性风险监测委员会。
〔3〕而英国金融改革一定程度上受到了政府继替的影响,此前英国布朗执政时关于成立金融稳定理事会的计划搁浅,而联合政府则提出新的改革方案,即在英格兰银行内部设立金融政策委员会,由金融政策委员会负责此前由FSA承担的审慎监管职责。
〔4〕从上述改革方案来看,美国与欧盟的宏观审慎机构由央行与微观审慎监管机构组成,以加强两者信息交流、促进宏观审慎措施如逆周期资本要求的落实。
而英国新的方案则建议将宏观审慎机构设置于英格兰银行内部,使得宏观审慎监管机构更能充分利用央行统计数据及技术分析方面的优势。
笔者认为,各国建立宏观审慎监管组织的积极意义毋庸置疑,但也不应过分乐观。
宏观经济运行的极端复杂性、金融风险传导的全球性使金融风险的分析甄别极具挑战,目前系统性风险监测评估、分析技术仍很不成熟,难以完全胜任这一艰巨任务。
另外,即使监管机构辩识到金融风险的积聚,但委员会内部成员达成共识仍须大量沟通协调工作,极有可能贻误危机处置的最佳时机。
三、破产清算机制:
“太大不能倒”的终结
金融机构的倒闭极易引发市场剧烈动荡,政府基于维护金融稳定的考虑往往出手援助。
金融机构“太大不能倒”不仅花费大量政府资金为华尔街不负责任的行为买单,如迄今为止美国政府救助AIG已耗资2000亿美元之巨,而且蕴含着极大的道德风险,为下次金融危机埋下隐患。
新法明确宣布保护公民纳税,政府不再承担金融机构的救助或清算费,并从限制机构规模过度扩张、建立破产清算的预先安排以及限制美联储的金融救助权限三方面终结金融机构“太大不能倒”情形的发生。
(1)限制系统性重要金融机构经营规模
首先,金融稳定监督委员会通过评估系统重要性机构的经营风险,向美联储提出适用更严格的资本充足率、流动性要求等建议,以提高金融机构本身应对风险冲击的能力。
其次,金融稳定委员会有权要求各金融监管机构采取措施,禁止银行、银行附属机构或银行控股公司的自营交易、禁止银行投资对冲基金或私募股权基金。
此外,金融稳定委员会有权要求美联储对被认为具有系统风险的非银行金融机构实施监管。
(2)金融机构破产清算制度的预先安排
美国雷曼兄弟投行的倒闭暴露出两大问题:
一、监管部门由于信息劣势对金融机构内部风险缺乏全面把握、有效的评估;二、监管部门对系统性重要机构倒闭缺乏行之有效的破产清算机制。
针对曝露出的问题,新法案制订了一系列制度加以完善。
生前遗嘱安排制度,又被称作葬礼计划,主要适用于系统性重要金融机构。
该制度要求,大型的金融公司应定期递交财产处置计划,模拟自身破产的情形并对相关事宜作出预先安排。
当提交计划缺乏可行性时,金融监管当局将限制其经营规模与业务范围,对其提出更高的资本充足率要求,或要求其剥离资产。
生前遗嘱安排制度有利于金融监管机构了解被监管机构内部风险,缓解信息不对称的难题,也对金融机构优化自身经营结构产生有效的激励。
破产清算的启动程序规定。
鉴于金融机构倒闭事件可能具有的负面影响,启动金融机构的破产清算程序必须审慎。
新法规定,系统性重要机构的破产清算程序的启动需经财政部、联邦保险公司及美联储三方一致同意,清算决定须经司法审查后方可实施。
此外,法案为FDIC处置问题金融机构的破产程序也作出了具体规定,如金融机构的股东及无担保债权人承担金融机构倒闭的损失,更换管理层及相应董事等。
(3)破产费用承担及限制政府提供救助资金的规定
破产费用的负担问题。
为保障清算顺利进行成立过桥银行需要投入大量的资金,而破产机构资产处置后的价值往往不足以弥补政府投入资金,差额部分常由政府买单。
为保护纳税人的资金,新法规定纳税人不应承担金融机构的清算费用,FDIC为处置问题机构可以从政府借款,但借款数量不应超过该机构资产变卖后的可能价值,对于破产机构的清算所得,政府享有优先受偿权。
清算价值不足以弥补政府投入资金的差额部分,将通过向大型金融机构收取费用的方式以及从已支付给债权人的资金中追索。
政府提供救助资金的限制。
新法案对联邦储备法案(FederalReserveAct)第13(3)款美联储发放紧急贷款权力作出重大修改。
根据新法案,美联储的紧急放贷计划不能仅指向某一经济实体,贷款发放标准应具有普适性。
此外,任何的贷款计划均须经过财政部长的批准,并要求提供足以保护纳税人资金免受损失的抵押。
另外,为防止银行挤兑事件的发生,FDIC可以为具有清偿力的银行提供债务担保,但该担保亦须遵循严格的条件:
(1)须经过美联储及FDIC董事会成员2/3以上多数通过;
(2)担保合同的条款须由财政部长批准,并设定担保数额的上限;(3)由总统提交国会审议通过。
4、金融衍生品交易的监管:
弥补监管缝隙
金融衍生品“发起分售”的发行模式始自20世纪80年代,并在进入21世纪后经历了爆炸性增长。
然而,规模日益庞大的金融衍生品市场在很大程度上游离于有效监管之外,由此也导致风险的大量集聚。
当危机袭来时,众多投资者因不确定交易对手是否具有支付能力陷入恐慌,数以万计的机构陷入恶性违约网络之中,弥漫市场的恐慌情绪加剧了危机的恶化。
对衍生品市场监管的反思表明,“发起并分售”模式本身不存在问题,危机的根源在于衍生品市场内信息不透明、缺乏有效监管,以及扭曲的激励机制。
新法案从弥合监管缝隙、加强市场监管、规范发行交易行为三方面构建金融衍生品市场的监管法律制度。
首先,SEC和CFTC被赋予监管场外衍生品的法定职责,SEC负责证券掉期交易市场的监管,CFTC负责证券掉期交易之外的场外衍生品交易市场的监管,弥补对场外衍生品交易市场的监管缝隙。
其次,加强衍生品市场监管的主要措施有:
(1)发挥中央结算所与证券交易所限制衍生品交易风险的作用。
金融改革后,大量场外金融衍生品必须通过交易所清算中心交割清算,由监管机构与交易清算所监测衍生品市场交易并决定交易合同的交割清算,防止交易风险的扩大。
(2)提升衍生品交易市场的透明度。
监管机构有权通过清算所及掉期交易中心收集并公布衍生品交易数据以提升市场交易的透明度,并通过监测风险及时作出应对。
(3)将外汇交易掉期市场纳入监管范围,规定外汇交易掉期合同必须符合相应的标准。
(3)加大对市场违规行为的惩处力度。
对于明知客户欺骗公众或第三方仍然提供帮助的行为,如华尔街帮助希腊政府掩饰其真实财政状况的行为,将予以严厉的惩处。
SEC和CFTC应制订衍生品交易市场中的商业行为标准,适用于所有掉期交易商或掉期交易市场主要交易商。
5、信用评级机构监管与金融机构的公司治理
(1)信用评级机构的监管制度。
自上世纪30、40年代起,美国各大金融监管机构纷纷援引信用评级结果作为监管的重要依据,而此后国会的相关立法或监管机关制订的规则中也大量引用信用评级结果。
法条与监管规则的援引客观上赋予了信用评级结果法律上的效力,而监管机构的作法也无亚于将部分监管权委托给信用评级机构。
〔5〕
然而,作为商业性机构,信用评级机构以营利为经营导向。
在面对激烈竞争压力及巨大的商业利益诱惑时,声誉机制难以抑制其偏离商业准则的冲动。
美国国会组织的专门调查暴露了信用评级机构诸多不负责任的评级行为,〔6〕由此促使政府着力加强对信用评级机构的监管力度,具体有:
1、在SEC内部设立信用评级办公室,信用评级办公室有相关专家、合规成员组成,专门负责监管信用评级机构并做出处罚决定。
SEC至少每年对国家认许评级机构(NRSRO)检查一次并将检查结果公之于众。
2、对NRSRO机构评级行为的规制。
法案规定的主要内容有,NRSRO应公开其评级方法、评级记录以及为确保评级质量而聘用第三方的相关信息。
建立评级机构内部“防火墙”,禁止公司内部合规人员从事信用等级评定或推销的工作。
NRSRO应每年检查评级人员离职后就任于购买评级结果的金融机构的情况,并向SEC作出报告。
3、规定对信用评级机构行政处罚与司法诉讼的措施。
长期以来,评级机构一直游说国会并提出评级结果属“意见言论”,根据美国宪法中关于言论自由之规定,以寻求评级结果法律责任的豁免。
此次修改的重要内容之一便是规定了信用评级机构的民事责任,当评级机构存在未尽职调查情况且主观明知或存在重大过失时,投资者有权对其提出民事诉讼。
另外,SEC有权取消信用评级纪录不良的NRSRO的认证资格。
对信用评级机构民事责任的规定是立法的重大突破,这无疑对评级机构形成了较强的约束。
当然,现实中投资者提起诉讼时可能会面临一系列难题,如怎样证明NRSRO的主观过错等。
此外,在信用评级市场双寡头垄断的市场结构下,SEC取消穆迪或标普两大评级机构的认证资格的可能性微乎其微。
(2)金融机构的公司治理改革
分散的股权结构,高度集中的管理层权力是美国上市公司治理结构中的突出特点,股东无法对管理层权力形成制约或控制其过度风险经营的行为。
另外,扭曲的薪酬制度是金融企业过度投机以致承担过度风险的主要原因。
因此,新法案将金融企业薪酬制度与管理层问责性安排作为金融改革的重要内容。
新法规定,股东有权通过投票方式决定管理层的薪酬及高管的“金色降落伞”计划,从而实现对公司高管的问责,否决蕴含扭曲激励机制的薪酬制度。
股东有权以委托投票的方式提名董事。
为确保薪酬委员会的独立性,法律规定薪酬委员会的董事必须由独立董事组成,委员会有权雇佣薪酬顾问提供咨询服务。
SEC制订上市公司高管薪酬的信息披露标准,要求上市公司提供高管薪酬与过去五年内公司市值可咨比较的图表。
另外,金融监管机构应共同制定并实施适用于金融企业的薪酬制度,以减少薪酬制度中不合理的激励因素对金融稳定的影响。
6、《多德•弗兰克法案》的评论与借鉴
法与金融学的研究表明,良好的法治环境是一国金融发展的前提条件。
美国金融业虽在危机中遭受重创,但美国政府着力重塑金融体系,构建公正、严格的监管体系并致力保护投资者与金融消费者的努力,必将重塑各国投资者对其金融监管的信心,促进各国资源向美国本土的积聚,强化其金融发展的国际竞争力,
(一)总体来看,美国此次金融监管改革仍旧是在原有的监管框架之下展开,基本维持了原有的功能监管的格局,未根本改变金融混业经营的市场结构。
《多德•弗兰克法案》各项改革举措积极而且稳健,避免了过于激进的改革措施。
法律草案中曾计划成立联邦保险监管机构,负责统一监管此前由州政府负责监管的保险公司,后该提议未获通过,虽成立了联邦保险监管署,但该机构的性质与改革者的初衷相去甚远,只是作为协调机构存在。
在对金融监管机构的改革中,新的法案除设立金融稳定监督委员会、金融消费者保护署,修改美联储紧急放贷权力、撤销勤俭储蓄监管机构,并明确SEC及FTC对于金融衍生品的监管职责外。
现有的监管机构格局并未有根本的改变,一方面体现美国政府监管改革的审慎态度,另外也体现了各方的利益博弈。
银行机构通过自营部门或影子机构大量进行自营交易和高风险的衍生品交易行为加剧了市场动荡,因此,沃尔克法则曾提出要全面限制银行的自营交易和高风险衍生品交易,但最终法案弱化了其限制要求,允许银行投资对冲基金和私募基金,但投资规模不得高于自身一级资本的3%,另外还可以保留利率和外汇掉期等衍生品。
自金融危机发生后,要求金融体系重新回归分业经营格局的呼声日益高涨。
笔者认为,混业经营是金融市场不可逆转的趋势。
在金融全球化竞争态势下,任何一国冒然采取金融分业经营方式都将会丧失自身竞争优势,将混业经营的竞争优势拱手让与竞争对手。
这也是美国政府对未改变现行金融混业经营模式的根本原因。
(二)美国金融改革对我国的启示
中美两国虽在市场结构、金融深化与金融创新等各方面都存在重大的差异,但《多德•弗兰克法》体现出的金融消费者权益保护与系统性风险防范监管理念,对于完善我国金融监管制度具有非常重要的借鉴意义。
1、加强对系统性风险的监测,以应对我国经济运行中蕴藏的风险。
目前我国分业监管模式下,一行三会均负有一定的维护金融稳定的职责,但四者缺乏必要的协调合作机制。
2006年银监会、证监会、保监会建立的合作沟通机制存在重大的缺陷,即该合作框架并未将央行纳入其中,而央行作为货币政策的决策机构,应当在维护金融稳定中发挥主导性作用,这在美国、英国、欧盟的宏观审慎监管框架中表现地均相当明显。
目前我国经济运行面临的形势极为复杂,存在各种不稳定因素,亟须成立专门的机构加强分析以应对各种可能的系统性风险。
2、应树立金融消费者权益保护理念,高度重视金融消费者权益保护工作。
金融消费者权益的保护事关社会公众对金融市场的信心,是一国金融市场长期稳健发展的基础。
改革开放三十年来,我国金融市场一定程度上遵循了“先发展再规范、边发展边规范”的发展理念,金融业的发展取得举世瞩目的成就。
金融危机发生后,我国金融业的发展面临良好的发展机遇,同时也有许多制约发展的瓶颈因素。
能否做好金融消费者保护工作将在很大程度上决定我国金融市场能否获得更大的发展。
我国的金融监管应以美国金融消费者保护执法为鉴,着力树立并加强金融消费者保护的理念,建立健全金融服务领域中的消费者权益保护法律制度,并加强金融消费者法律的相关执法工作,为金融市场的稳健发展夯实基础。
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