工程控制价招投标造价审计的实践与探索.docx
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工程控制价招投标造价审计的实践与探索
工程控制价招投标造价审计的实践与探索
庄仲成
集团军工程从不招标(或议标)、有标底招标、工程量清单无标底招标,直至现在推行的控制价条件下的有效最低价中标,经历了一个长期探索、逐步规范和趋于完善的过程。
这同时也给审计部门带来了很多新课题,如何及时有效实施审计监督,更好地为提高基建投资效益服务,值得我们大家共同思考。
下面,笔者就工程控制价招投标工作,主要阐述三个方面的内容:
一是工程控制价招标的内涵及其审核意义,澄清观念,形成共识;二是着重就控制价招投标造价审计监督办法与大家进行商讨,并提出审计操作规范,确保审计质量;三是对审计需要资料及有关注意点作出明确,进一步规范审计程序,避免无效或重复劳动,提高审计效率。
一、实施工程招标控制价审计的必要性分析
工程招标控制价,是招标人或其委托有资质的中介机构按照当时当地的计价办法、招标文件、市场行情,并根据拟建工程的具体条件水平差异,调整编制的招标工程造价。
工程控制价作为投标最高限价并公布,各投标单位投标报价必须以此作参考,不能高于招标控制价,若高于招标控制价等同于未响应招标要求,不能成为中标单位。
党的十六大报告中指出:
改革和完善党的纪律检查体制,充分发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。
党的“十六大”所赋予的神圣职责,给审计工作增添了激情和动力。
审计监督的根本目的在于维护军事经济秩序、提高经费效益、促进党风廉政建设。
为确保整个招标过程公平、公正、公开,有必要对控制价进行审计监督,这正是军队审计部门履行审计职责、控制工程造价、提高投资效益的必要举措。
(一)执行工程审计法规的客观需要。
《中国人民解放军审计条例》([1995]军字第16号,1995年4月17日施行,这是军队审计方面的最高法规,由江泽民主席签批颁发)要求凡是有经济活动的单位和部门都要接受审计监督,并规定审计部门对军队基本建设工程预算、预算执行情况和决算,进行审计监督。
《南京军区基本建设审计规定》([2001]南联字第8号,2001年7月5日起施行)第十三条规定,审计部门对各类工程项目(含设备、材料采购)的招标投标过程实施主动审计。
《集团军工程竣工结算》([2002]军审字第1号,2002年1月6日起施行)第二十三条规定,工程预算未经审计“一次性包死”以及竣工结算未经审计擅自报销的,审计部门有权给予罚款(处以投资额10%以下的罚款,并没收审减额的50%),并视情况轻重,追究相关责任。
根据工程招标控制价规定,控制价实质上是一种公开的“标底”,是工程预算的一种表现形式;控制价若不经审计即行招标,再想对所形成的“中标价”进行审计,很难实施(这方面在实行“工程量清单、无标底招标”过程中就“碰壁”不少),造成的结果即等于工程预算未经审计“一次性”包死,无疑出现“审计空白点”,这是与上述工程审计法规的规定相违背的。
(二)控制工程造价的有力手段。
我们不怀疑绝大部分同志干工作都是讲奉献、守纪律的;但由于思想意识及工作能力等原因,在编制工程控制价过程中亦存在着不到位的事宜。
主要表现:
有的执行基建计划不严格,想超面积、超标准、超经费搞建设;有的认为反正是国家和军队“掏腰包”,造价高一点无所谓;有的单位直接利用聘请地方造价咨询机构编制的控制价,不予把关复核;有的“搭车”上项目,更有甚者虚编部分并不存在的工程量,以便为日后施工变更形成“小金库”创造条件等,工作麻痹、敷衍的直接结果是造价得不到应有控制。
没有约束的权力必然产生腐败,没有监督的工程很可能是个“豆腐渣”工程。
当然对工程控制价进行审计监督,一方面并不是非要发现问题(---片面强调降低造价),要处理或处分干部,重要的是起威慑作用,促进各级各部门在工作中认真履行职责(这在一定程度上却起到保护职能干部的作用);另一方面形成合力降低工程造价,以使建设单位领导和机关“心中有数”,方便在财力许可的范围内进行科学决策和工程建设,切实维护起军事经济利益。
从近期审计的情况来看,有的单位经过审计的帮带实践,造价管理准确程度已有所提高,特别是有的单位所编制的工程控制价,工程审减额及审减率都较低,这也说明职能部门的业务素质在不断提高。
这也正是我们大家所共同努力的目标!
(三)规避招投标弊端的必要措施。
当工程采用未经审计的“控制价”进行招投标时,其过程却存在着“舞弊”和“腐败”的可能性,这主要指参与投标的单位挂靠或围标,使得工程实际建设“成本价”得不到控制。
随着建筑业体制改革与转轨,代表公司经营承包或挂靠的现象已比较普遍,有的承包商完全是“民工队”,更有甚者参加投标的几家单位系“同一个老板”,建设质量与成本无疑大打折扣;有的投标企业为达到中标的目的,不惜通过“买标”或其他手段来达到中标并抬高工程造价的目的,出现串标问题等。
这里面有很多弊端是通过主客观努力都不能得到很好解决的。
这就需要通过有效的审计手段,来监督工程控制价的形成过程,确保工程控制价真正反映工程建设的实际成本,进而维护招投标管理严肃性(这时候即使没有发现围串标等问题,工程最终中标价也会低于控制价,换句话说建设单位不会太“吃亏”);另一方面也只有在有效的工程控制价下进行招标,各投标企业才有可能根据自身的施工设备、采购材料优势以及企业管理水平自主报价,确定出企业自身的成本价,从而创造出诚信的竞争环境,促进集团军工程招投标工作的健康发展。
二、工程招标控制价审计监督的主要内容
推行工程控制价招投标办法,是适应市场定价机制,规范建设市场秩序,深化工程造价管理改革的重要措施。
各单位一定要学习好、宣传好、贯彻好。
作为审计部门来说,欢迎并希望通过此办法的施行,进一步规范工程招投标管理,最大程度满足降低工程造价、确保质量的要求,更加适应创建廉洁工程的需要。
实行工程控制价招投标后,审计部门不但需要对招投标过程进行现场监督,更多的要侧重于对“控制价”进行评定,即需要审定“工程控制价”。
这给审计工作带来了两个方面新特点:
一方面有利于降低风险。
以往的招投标办法,造价管理主要在于竣工结算。
审计时限长,编制复杂,材料差价不定(比如说钢材,市场价格波动大),难以准确界定;再加上审计部门“人少事多”的突出矛盾,不得不依聘地方人员时,有时会产生“暗箱操作”,容易带来“负面效应”。
新招标办法及新定额的实施,使得建设单位、审计部门都与施工单位相对分离,审核独立性大大增强,有利于职能作用的发挥。
二是审计工作量加大。
集团军工程控制价招投标办法规定,实行“全项目招标”,按招标文件规定的施工项目、内容和范围、施工图纸及说明,按中标价(有效最低价)“一次性包死”,在招标文件和合同中给予明确。
由此可见,工程控制价审核准确程度对控制工程投资至关重要。
这就在一定意义上,是将“竣工结算审核”工作提前了。
所以说审计部门的任务就更加艰巨了,以前同等工作量可在30日内完成,现在时间大大缩短了。
为了降低建设单位的负担,对控制价审核我们将竭力自主组织完成(尽可能不收费)。
有时为确保审计效益,我们拟采用交叉审核的办法进行,比如说审核86师有关工程中标价时,需要抽调91师专业力量参加;但当审计力量有限必须委托地方人员审核时,我们当然还要收取一定的审计成本费,这还需要各级的配合和支持。
对工程招标控制价的审计,不同于一般意义上的工程预结算审计,它具有工程量形象化(没有具体实体,凭图纸和空中想象而定),材料价格市场化(需要建设单位和审计部门依据市场定价),工程造价指导化(作为工程投标报价的参考)等特点,要求必须遵循公平竞争的原则,严格依据统一规定的定额、取费和适用范围进行审核。
实践中,主要从以下几个环节进行严格把关:
(一)认真核实工程量。
工程控制价招投标规定,工程量清单必须采用图纸和招标说明范围内全项目工程量,包含土建、装饰、水电安装等部分,严禁使用招标范围以内的小项目(或部分项目)及招标范围以外的项目工程量替代招标。
各级应认真依据招标文件、施工设计图纸、施工现场条件,以及军队和地区的统一工程量计算规则、项目划分、计量单位编制工程量清单。
福建省新定额([2005定额])对工程量计算规则已作了较大修改(已贴进全国工程量计算规则),比如说基础及砌体计量长度、脚手架分类计算、垂直运输费用等,与旧定额有较大区别,这就要求在具体审核时,必须对照新定额逐项、认真进行计算和复核。
工程量的审核,可以在发标之前进行,也可以在答疑之后实施(审计部门有权更改不正确的标书工程量清单),这要根据时间和力量来定。
有两点需要注意:
①工程所用图纸需整齐、完备。
工程图纸一般由具有资质的设计院承担设计,不得自行变更;特殊情况采用自行变更的,必须注明设计、制图、校对、审核等人员。
利用其他单位或其他工程的图纸套改施工的,必须重新晒制,注明有关要素(否则不予受理)。
②必须重视对钢筋工程量的计算。
以往因各种原因(麻烦、懒惰等),忽视这方面工作。
钢筋的计算,比较复杂,如箍筋的长度和数量(加密筋的计算),钢筋的锚固和搭接长度、支座负弯筋的分布钢筋根数,顶层柱的补水高度等等,都是计算的难点所在,却容易产生审计效益,需要加以重视。
今后对钢筋工程量的审核将采用抽审的方法进行,若发现有二处以上因计算不认真而导致错误的,就需要退回重报;再报时若再被发现错误的,将按有关规定处理。
各投标单位也应认真对照施工设计图纸等文件核对招标人提供的工程量,发现工程量存在项目划分误差、计量单位误差、数量误差、遗漏项目的,必须在截标前的答疑会上向招标人提出书面异议或修正要求。
招标人(也包括审核单位)对书面异议或修正要求应进行核实,确认工程量单项子目误差在±3%(含)以内且估算价不超过5000元的,招标人可不予调整工程量,投标人应将其误差考虑在综合单价内;若单项子目工程量误差在±3%(含)以内,但估算价超过5000元,或单项子目工程量误差超过±3%的,招标人应当进行修正并重新公布准确的工程量清单。
投标人在规定时间内未对工程量清单提出异议的,中标后,招标人将不再对工程量清单的项目和数量进行校对调整。
投标人必须按其报价完成招标文件规定范围内的施工设计图纸规定的所有工程项目。
招标人应当根据工程规模给予投标人适当的时间核对工程量。
由于招标人原因造成工程量误差或有遗漏项目,影响投标人的投标时间的,招标人应当延长截标时间。
(二)切实规范“定额套用”。
定额套用是工程量清单报价的关键所在。
集团军工程控制价招投标办法规定,工程造价必须严格按照【福建省建筑工程消耗量定额(FJYD-101-2005)】、【福建省装饰装修工程消耗量定额(FJYD-201-2005)】、【福建省安装工程量消耗定额(FJYD-301-2005)】、【福建省市政工程消耗量定额(FJYD-401-2005)】、《福建省建筑工程综合单价表(2005年)的通知》、《福建省建筑装饰装修工程综合单价表(2005年)的通知》、《福建省建筑安装工程费用定额(2003版)》、《关于调整〈福建省建筑安装工程费用定额〉(2003版)利润率的通知》、《关于调整〈福建省建筑安装工程费用定额〉(2003版)建筑工程管理费率的通知》及规定程序和办法进行计算。
定额套用总原则和要求是“就简不就繁、就低不就高”。
有两种情况还需要强调:
①对定额单价相对较高的分部和子目工程,尤其是运用新材料、新能源等补充定额,可以通过答疑或协商的办法,考虑使用“议价”,并尽可能在招标书中明确。
②对无定额可套用的工程量项目,应采用议价编制,但尽可能在上报预算中给出议价依据。
议价项目直接列支,全部计入直接材料费核算,且不允许计算任何费用。
(三)严格调查“材料价格”。
实行工程量清单计价,对材料单价取消了定额基期价、报告期预算价和市场信息价,统一实行市场价格,并纳入综合报价中;现行的定额不再是工程造价的法定依据。
对集团军控制价招投标办法有关材料市场价格的确定,需要把握以下几点:
①对由建设单位提供建筑材料的价格或指定材料的价格(统称“甲供材料”),在结算时,视为市场价格计算。
但必须在招标书中明确具体品牌、型号及价格。
②对确定由投标方采购的建筑“三材”、“特贵材”、装饰材料及铝合金材料应由建设单位
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