田宇黑龙江省农民工社会保障体系建构研究.docx

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田宇黑龙江省农民工社会保障体系建构研究

ResearchReportontheSocialSafetySystemofFarmersWorkinginUrbanAreasinHeilongjiangProvince

Tianyu

Abstract:

InHeilongjiang,amajorgrain-producingprovince,ageographicalstraitcanbefoundinfarmergroupswhoworkincitytosomeextent.Recentyearshavewitnessedthetransformationoftheiridentity,modeofmobilityandlivingpurposes.However,currentnationalsocialsafetysystem,whichshouldhaveservedasa“safetynet”,can’tmeettheneedsofthesefarmers;ofalltheproblemsexisted,apartfromthehardnutintheoriginalsystem,somenewproblemshavecroppedup.Inthissense,todosomeresearchandmakesomeanalysesontheseaspectstobedesiredwillmeanalottosuchaprovinceinthereformandimprovementofsocialsafetysystem.Asaresult,localgovernmentissuretobenefitagreatdealfromsucharesearchinenactingpoliciesconcerned.

Keywords:

HeiLongjiangprovince,farmersworkingincity,socialsafetysystem

黑龙江省农民工社会保障体系建构研究

田雨

摘要：

目前，作为农业大省的黑龙江省，农民工这一特殊群体正在经历着身份、流动模式、以及生存目标的多重转变。

然而，本应起到“安全网”作用的社会保障体系还不能适应农民工的现实需要，在原有的制度性顽疾之外，还出现了一系列新问题。

研究、分析社会保障体系中的这些尚待完善的方面，对全省社会保障体系的改革与健全具有一定的现实意义，也为政府制定相关政策提供参考。

关键词：

黑龙江省农民工社会保障体系

2007年年初，国务院发布的《中国农民工调研报告》称，我国农民工规模已达1.2亿，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数已达2亿人。

目前，农民工在我国第二、三产业部门分别占到总就业人数的52%和58%，表明农民工已经成为我国产业工人的主体。

黑龙江省农民工就业分布状况与之相近。

黑龙江省农民工数量业已达到310万，其中，在省内务工的188万人，到外省务工的108万人，到国外务工的14万人。

外省来黑龙江省务工者约有75万人。

由此可知，黑龙江省城市有农民工263万人。

就哈尔滨市来说，在哈尔滨市农民工有89万人。

其中本市农民有52万人，外省市农民37万人，进入哈尔滨市区有25.5万人。

根据黑龙江省劳动和和会保障厅的统计，2007年全省农民工就业主要集中在5个行业，其中制造业占32.7%，其他工业行业占25.1%，建筑业占15.2%，餐饮娱乐业占13.1%，家政服务业占2.9%，暂时没有固定行业占11%；农民工在部分行业中的分布为，占加工制造从业者的65%，占建筑业和采掘业从业者的80%，占环卫、家政、餐饮等服务业从业者的50%以上比例。

从总体特征来看，目前黑龙江省农民工群体与其他地区一样正在发生三大转变:

由亦工亦农向全职非农转变；由城乡流动向融入城市转变；由谋求生存向追求平等转变。

农民工顽强地突破现行城乡二元对立的制度性壁垒，大规模向城市转移，产生了巨大的推进社会变革的影响，正在各个方面冲击和改变着城市和农村既有的经济结构和社会结构，是城市、农村经济发展、社会稳定的重要影响因素。

但是，农民工由于在身份上的差异，与一般的工人在就业机会、劳动安全、工资收入、子女教育、社会保障等方面存在着很大的差异，特别是在社会保障方面与城镇居民相去甚远。

他们面临着现代工业化过程中的工伤、失业、养老等个人无法承担的风险，却仍处于名存实亡的以自我保障为核心的传统农村社会保障网络之中。

一、黑龙江省农民工社会保障状况及存在主要问题

社会保障体系是社会的“安全网”、“稳压器”，建立农民工社会保障体系更是维护农民工合法权益的有效途径，但是黑龙江省建立社会保障体制不完善，还存在多方面的阻碍。

（一）从全省农民工整体情况看：

第一，社会保险参保率低，“新生代”农民工的参保问题更为突出。

中国社会保障改革从20世纪80年代开始，从单项改革到综合改革，目前已初步建立起了以社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚为主要内容的社会保障体系。

其中，社会保险被视为社会保障的核心制度。

据黑龙江省劳动和和会保障厅2007年统计显示，全省共有29.5万名农民工参加了医疗保险，6.6万名农民工参加了工伤保险。

黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示全省有30.5%的农民工参加了养老保险。

这一比例应该说并不算高。

另外，从年龄结构来看，我国每年城乡新成长的劳动力近2000万人，城镇新成长劳动力1000多万人。

黑龙江省劳动和社会保障厅的统计显示，全省16~17岁的农民工占3.2%，18~20岁的农民工占21%，21~25岁的农民工占23.5%，26~30岁的农民工占18.6%，31~35岁的农民工占11.6%，36—40岁的农民工占10.2%，41~45岁的农民工占6.5%，46~50岁的农民工占1.9%，50岁以上的农民工占3.5%。

这一统计显示，黑龙江省30岁以下的“新生代”农民工占总体的66.3%，约205.5万人；30岁以上的农民工占33.7%，约104.5万人。

可见，在代际分布中青年农民工已占农民工的主体。

然而，从社会保险的参保率来看，全省30岁以下青年农民工的社会保险参保率普遍低于30岁以上农民工，养老保险参保率为5.6%，医疗保险参保率为4.4%，农村合作医疗保险为4%，只是在商业保险方面略高于30岁以上农民工。

可见，这一群体的参保问题将成为未来社会保障的隐患。

在农民工社会保险的参保率较低的情况下，“新生代”农民工的参保问题更为突出。

第二，黑龙江省农民工工作不稳定，工资水平低，权益保障缺失较重，急需政府和社会援助

从全国来看，农民工群体的工资普遍较低。

国务院2007年发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工月工资收入主要集中在500至800元之间；黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示全省农民工工资水平在300至1000元之间，低于全省城镇企业在岗职工1328.75元的月平均工资水平。

另外，据黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示约有20%的农民工还存在工资被拖欠的情况。

农民工群体的工资收入较低，常常缺乏较为稳定的工作，这无疑增加了他们在城市中的生存成本，可谓雪上加霜。

这种严重缺乏保障的情况，很容易引起社会波动，给城市化发展带来副作用，也将最终阻碍社会保障体系的进一步完善。

他们在城市里无依无靠，迫切需要正式社会制度庇护，迫切需要来自政府和社会的援助。

这是因为，农民工充分就业是社会保障建立的最大经济基础。

福利经济学和劳动经济学认为，就业增长是熨平社会波动增强社会保障的物质基础，郑成功教授也认为，社会保障通常以就业为条件。

随着竞争的日益激烈和就业形势的日益严重，挤压了农民工有限的就业空间，在中国经济发展与世界接轨的过程中，技术与资本正在日益替代劳动力，农民工集中的工业制造业、建筑业等行业，用人需求呈下降趋势，然而据劳动保障部估算，农业生产中大约还有1.5亿富余劳动力需要转移，这就导致农民工就业困难，不能获得稳定工作，意味着他们自动处于现行社会保险制度的覆盖范围之外，就业不畅所导致的个人收入减少或中断无疑将使农民工无力承受缴纳保险费的经济负担，进而截断潜在社会保障资金筹集渠道，最终使建立农民工社会保障理论设想变成了奢望。

第三，农民工返乡意愿依然存在，社会保障意识淡泊。

农民工具有高流动性的特点，工作场所不固定是参加社会保险和实施各类社会保障的一大困难，由于外来农民工在跨地域变动中一般会退保，往往导致参保中断，或因为各地标准不统一而使社会保障转移可操作性差。

据相关调查显示，由于黑龙江省农民工的主体以省内农民居多（约占70%以上），作为农业大省，土地资源相对南方省份更为丰富，农民平均占有土地总量较多，很多外出打工者在农村仍占有一定量的土地，这就为其返乡预留了退路，70%左右的打工者认为，最终都要回到老家，导致很难建立统一的社会保障体系。

不仅如此，农民工的参保意识较差，他们来自社会保障制度发展程度非常低的农村，习惯了传统的“土地保障”和“家庭保障”，对能在城市的“非正规部门”从事“非正规就业”感到庆幸，他们进城打工以增加收入为目的，有无社会保障无所谓，所以对国家和政府忽视农民工社会保障已经适应。

还有就是理论界也存在错误的意识，有认为在城镇社会保障如此困难的条件下，不应该建立农民工的保障体系，这违背了一个基本的常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。

随着经济的持续增长，中国有能力为农民工提供保障。

这些错误的认识很大程度上阻碍了农民工社会保障体系的建立。

（二）从政府和制度层面看：

第一，经济基础薄弱，社会保障资金严重不足是首要问题。

经济基础决定上层建筑，任何完美的社会保障制度都必须以雄厚的经济实力作铺垫，否则，只能是海市蜃楼。

改革开放以来，在全国经济全面提升的大环境下，黑龙江省作为老工业基地，经济条件也有了长足进步，但与经济发达省份相比仍有一段不小的差距，大量社会工程等待资金注入，财政的紧张状况使得用于农民工的社会保障资金迟迟不能到位，严重的资金不足使得政府对农民工的社会保障爱莫能助。

据统计，2006年，黑龙江省用于科教文卫、社会保障福利占GDP比重为6.55%，而全国这一比例为12.8%，这表明黑龙江省社会保障投入低于全国近一半水平。

公共财政没投入，农民自然没有参保积极性。

拿社会养老保险为例，目前黑龙江省大部分农民工仍然处于以自我保障为核心的传统农村社会保障网络之中。

黑龙江省是从1991年开始农村社会养老保险试点，共有8000多个村开展了这项工作，截至目前参保农民达181.3万人，其中5.1万人开始领取养老金，而每个月只能领到几毛钱养老金的人数占到1/4，人均月领取养老金5.5元。

省会哈尔滨市共有45万农民参加农村养老保险，其中30万人人均缴费积累总额不到100块钱，在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元钱以下的占50%以上，这点儿养老金根本起不到养老的作用，补贴作用也起不到。

    据统计，黑龙江省只有3%的参保者续缴农保保费，在省会城市哈尔滨续缴率也只有5%，阿城市作为黑龙江省经济状况相对较好的地区续缴率也仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数平均每年仅为6人。

  目前农村社会养老保险是农民储蓄积累式的养老保险，各级财政不负担一分钱，集体补助部分由于黑龙江省大部分乡、村财力微弱，乡镇企业发展较差，难以兑现，实际能享受到集体补贴的只占2%。

用农民的话说：

“算来算去还是自己交的那点钱，没人给贴补，要取还挺费劲的，有啥意思，那我还不如存信用社呢，取钱也方便。

”由于资金不足，保费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，农村养老保险金增值幅度与银行利率大致相当，还会影响农民当期资金周转，农民哪来的参保积极性。

另外，设想将农民工整体纳入城镇社保体系，仍旧存在资金缺乏问题。

近几年，国家和政府集中精力和财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境，而且越来越多的下岗人员走出再就业中心以及企业继续裁员，使领取失业保险金的人越来越多，财政支出呈明显上升趋势，当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，资金不足，必将面临严重的资金困难。

所以，就极大的延缓了农民工社会保障体系的建立。

第二，社会保障相关法律、制度仍然存在缺位，政府及社会重视程度不够。

任何一项社会保障制度的建立和改革，通常都以立法机关制定或修订相关法律法规为先导，任何保障项目的实施都需要立法为其保驾护航。

美国早在1935年就颁布了《社会保障法》，该法被认为是现代社会保障制度发展史上的一个重要里程碑。

然而中国目前尚没有一部全国性的《社会保障法》、《社会保险法》、《社会救济法》，现行社会保障法规中更没有一部综合性的关于农民工的专门法律法规，很大部分仅以暂行法定、条例、办法等形式出现。

虽然黑龙江省近几年来相应出台了很多法律法规规范了企业的行为，保护了劳动者的权益。

但是这些政策仍旧存在许多问题，如立法相对滞后、覆盖范围狭窄、不能适应社会主义市场经济的要求，人大立法少，行政法规多，立法层次不高，法律效力低，缺乏应有的权威性和稳定性。

例如，没有城市户口的农民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市职工，就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障待遇。

正是这些结构性的制度安排，使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。

农民工的工资没有保障、安全工作条件没有保障、疾病工伤治疗没有保障、福利没有保障、养老没有保障、子女的教育没有保障。

对广大的农民工而言，现有社会保障体系存在巨大的漏洞，这些漏洞使得少数不法企业肆无忌惮地侵害农民工的合法权益。

由于农民工的社会保障问题缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成侵害劳动者社会保障权益现象存在的根本原因。

目前社会保险条例涉及的保障范围主要是城镇特别是公有制的机关、团队和企业，未涉及到农村和非公有制企业，这就等于把农民工排除在社会保障范围之外。

由于缺乏法律的强制性监督，导致政府企业对农民工的社会保障权的漠视。

在很多城市中，往往对外来农民工采取种种限制性措施，政府不愿在行政管理上花心血，只好对农民工进城持消极观望态度，不重视不解决农民工就业问题，更不用说他们的社会保障。

甚至在工业化过程中牺牲农民工的利益，歧视农民工，尤其表现在子女入学、国企招聘方面，有的企业严格把职工分为三六九等，不为民工交纳保险金，农民工与城市本地职工处于不平等地位，成了“二等公民”，社会保障成了少数“市民”的专利。

所以，农民工至今游离于社会保障体系之外，就不足为奇了。

第三，城乡二元结构导致农民工身份难以界定，边缘性的社会地位使社会保障严重滞后。

在计划经济条件下形成了以户籍制度、用工制度为主要标志的城乡二元格局，农民被限制在农村从事农业，基本上没有社会保障，而工人则在城镇从事工业，有“劳保”解决他们的衣食住行、生老病死等问题。

改革开放后，经济体制改革引起社会制度改革，农民进城务工经商，但身份没有改变，农民及农民工当然就成立城里人眼中的“二等公民”，社会保障也就“冷眼”了这一群体。

农民工这种模糊的身份使他们徘徊于农村与城镇社会保障体系之间，即使划入城镇，也无法确定由哪个企业或部门负责。

实际上，农民工已经逐渐从农民这种职业中分化出来了，成为非农职业的劳动者，他们和农村的“隔阂”越来越深，而且，绝大多数农民工将会被城市化，解决他们的社会保障问题是社会发展进步和实现社会公平的正义举措，有着重要的意义。

二、解决农民工社会保障问题应坚持的基本原则

基于以上对黑龙江省现行农民工社会保障体系装框的概括和分析，要建立一个更为完善的新体系，首先要遵循以下原则：

一、分类分层原则

先对农民工进行适当的分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会保障体系，而对不符合条件的则另调方案加以解决，并视情形逐步纳入。

二、循序渐进原则

目前我国正处于社会转型的过程中，伴随着工业化和城市化的加速，已有近1.2亿农村剩余劳动力转移到非农产业，规模还将进一步扩大，因此，农民工社会保障模式在框架设计上必须走循序渐进的道路，必须坚持短期与长远利益相结合的原则，必须保证劳动力人力资本的可持续增长。

农民工最需要的社会保障项目应优先建立。

当务之急是建立必要的工伤保险、大病医疗保险和养老保险以及必要的社会救助制度。

三、灵活性原则

制度设计要有弹性，与现行社会保障制度能够有效对接，农民工的社会保障制度与城镇职工的社会保障制度之间要预留“接口”，在条件成熟时两者能够实现对接。

四、统一性原则

农民工的社会保障政策在基本原则上应是全国统一的，而不是地方性的。

这是因为：

农民工的高流动性决定了其社会保险政策必须有相对的统一性。

省级社会保障体系要考虑到全局性，尤其是农民工社会保险政策，以养老保险为例，如果不能与全国保持统一，养老保险可能演变为一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。

三、可操作化的实施办法

进城农民工的社会保障制度涉及到国家、企业和农民工个人等多方利益，是多方利益的调整和分配。

在社会保障制度的制定和实施过程中，国家、企业和个人作为参与利益调整和分配的主体，三者都会遵循“经济人”的理性，从自身角度出发优先考虑自己的利益。

所以，本着务实的原则，笔者提出农民工社会保障制度建设要遵循“低费率、广覆盖、高弹性”的原则，依据“分人群、分险种”的思路进行以下制度创新，希望既能兼顾农民工个人、企业和地方政府的“经济人”理性，又能适应农民工流动性高、缴费能力低、构成复杂的特点。

（一）以劳动合同关系作为分类标准,按农民工群体分化后不同类型建立不同的社会保障

以劳动合同关系作为分类标准，由于具有客观性依据，既便于获得农民工就业状况和不同保障需求，也便于清晰划分不同的类群体。

根据这一划分标准,笔者把农民工群体大致分为两类，即：

有雇佣关系和无雇佣关系的。

有雇佣关系是指：

在城市有相对固定职业,与就业单位有稳定雇佣关系并签定了劳动合同的。

无雇佣关系是指：

在城市有或无固定职业且无劳动合同关系存在。

在设计农民工社会保障制度时,对于制度对象的科学分类十分重要。

目前对农民工分类存在的分歧，主要是农民工自身情况的复杂性所致，虽然对农民工的分类存在不同意见,但其目标都是为更好的体现制度的特殊性和可行性。

有雇佣关系的农民工可视同城市工人将其全部险种直接纳入城市社保体系。

这部分人其实已完全脱离对土地的依赖，是已经市民化了的农民工。

由于其有较高的地域稳定性和缴费能力，与现行城市社会保障体系契合度高，所以，将其全部险种直接纳入城市社保体系，既可以简化操作，又可以满足其较高的参保待遇需求。

而对于无雇佣关系的农民工则要考虑到其特殊处境采取特殊的社会保障办法。

（二）按不同险种区别对待无雇佣关系、流动性大的农民工

按社会保障层次逐层完善无雇佣关系、流动性大的农民工的社会保障体系。

逐层建设渐进式的社会保障体系，才能实现全国统一社会保障体系建立目标的平稳过渡，保持社会稳定。

第一层：

农民工社会保障中最核心的工伤保险

农民工从事的工作经常发生致伤、致残、致命事故，应该尽快确立农民工工伤保险，保证其家属不因工伤陷入困境。

农民工的工伤保险的建立，可参照《企业职工工伤保险试行办法》的规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。

该保障项目成本不高，操作起来并不复杂，不存在账户积累与保险关系接轨的问题，与农民工的流动性关系不大，而且由于费用全部由雇主承担，对农民工来说，没有丝毫的经济负担，农民工也应该是乐意接受的，在一定程度上，对雇主也是有利的。

第二层：

建立农民工大病医疗保险制度

患病是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题，在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体痛苦，而且会致使其失业，从而失去经济来源陷入贫困。

农民工中以年轻力壮者居多，一般的小病，他们也不愿到医院诊治，对于他们只建立大病统筹医疗保险是比较实际的。

针对他们流动性强和大病发生率低的特点，由卫生部门规定在统一的银行设立个人医疗保险账户，农民工所在企业按工资比例缴纳一定的保险费到该账户上，个人可根据自己的身体状况缴纳不等的保险费，再加上政府财政的补贴构成农民工大病医疗保险账户。

当大病发生时，无论农民工在何地，都可凭医院诊断书和个人账号金额的多少享受不等医疗保险金;如果从未发生过大病，满60周岁后，可将个人账户资金转入到养老保险。

这样由医院和银行合作，省去了保险迁移等许多繁琐手续。

农民工根据银行的医疗保险账户，获取治疗疾病的资金，保证他们的生命健康安全。

第三层：

建立城市“公共劳动”形式的社会救助体制

社会救助是帮助农民工摆脱生存危机，以维护社会稳定。

为农民工提供公共劳动的机会是一种特殊形式的社会救助，有别于一般社会救助的政府无偿性的物质给予，农民工通过参加政府组织的公共劳动，既获得了维持基本生存的钱或物，又净化了城市的环境卫生。

第四层：

农民工的社会福利，主要集中于子女教育和住房问题

在农民工较集中的城市，建立专门的农民工子弟学校，满足这些孩子的求知欲望。

在住房问题上，政府加强管理，财政上给予一定的扶持，城镇社区应给予帮助，出租一些廉价、卫生、安全的住房给农民工，保证农民工不流落街头，实行规范性管理，这就是和谐社会中农民工基本的社会福利。

第五层：

建立农民工的养老保险制度

农民工养老既不能纳入城镇养老保险体系，又不能依赖于土地保障，特别是人口老龄化出现的情况下，需要建立特殊的养老保险体系。

农民工户口所在县市应为本县市的外出务工人员的基本情况进行调查统计，分门别类的为他们建立个人电子档案，然后为他们建立养老保险，在当地银行建立一个统一的个人账户，无论农民工在哪个城市务工，都必须把保险账号告诉雇主或单位，按照法律规定缴纳一定的养老保险费注入该账户，个人则可根据自己的意愿缴纳数额不等的养老保险费，根据缴费水平不同享受不同层次、不同水平的养老保险。

对于那些放弃土地承包权的农民工，我们可以鼓励承包大户出现，并把他们所得收益中的一定比例打入相关农民工个人保险账户，用以提高他们的养老保险水平。

这样由银行收取养老保险费就可克服保险转移不畅和各省保险标准不一致的困难。

银行还可以根据资金的运行机制，在政府部门的监督下，将这部分资金投入到家乡经济建设中赢利性行业，获得利润，提高保险层次。

建立农民工的养老保险体系要多方位吸纳资金，保证农民工都能安度老年生活。

第六层：

建立农民工的失业保险

农民工文化水平不高，技术不熟练，加上激烈的竞争，频频失业会导致他们陷入生存危机。

由于其工作不稳定，收入低，在农民工当中是失业最为频繁的群体，因此，失业保险对他们来说是最为迫切需要的。

对他们可以设立一种不同于城镇的失业保险，由专门机构设立保险基金，农民工可以根据自己的意愿缴纳一定的失业保险费，农民工在失业期间，可以按时领取到失业保险补助，直到就业为止。

与此同时，由于他们流动性大，还应建立农民工失业基金异地转移机制，使农民工失业保险在全国有效，消除农民工因担心流动而出现的失业保险“失效”的现象。

另外，政府应规范劳动力市场，确保提供给农民工的就业信息真实可靠，帮助他们尽快就业。

（三）取消农民工退保政策，实行弹性的缴费年限与待遇挂钩

制度取消农民工退保政策，这是为了避免农民工由于对货币的饥渴而导致不顾远期利益而反复退保的经济人理性，保证其养老保险参保的连续性，使其能真正享受到养老保险权益。

实行