气候委员会减排措施议题相关要点.docx
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气候委员会减排措施议题相关要点
《京都议定书》(英语:
KyotoProtocol,又译《京都协议书》、《京都条约》;全称《联合国气候变化框架公约的京都议定书》)是《联合国气候变化框架公约》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,UNFCCC)的补充条款。
是1997年12月在日本京都府京都市的国立京都国际会馆所召开联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定的。
其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平,进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”[1]。
政府间气候变化专门委员会(IntergovernmentalPanelonClimateChange,简称IPCC)已经预计从1990年到2100年[2]之间,全球气温将升高1.4℃至5.8℃。
目前的评估显示,京都议定书如果能被彻底完全的执行,到2050年之前仅可以把气温的升幅减少0.02℃至0.28℃,正因如此,许多批评家和环保主义者质疑京都议定书的价值,认为其标准设定过低,根本不足以应对未来的严重危机。
而支持者们指出京都议定书只是第一步[3],为了达到UNFCCC的目标,今后还要继续修改完善,直到达到UNFCCC4.2(d)规定的要求为止[4]。
2012年12月8日,在卡塔尔召开的第18届联合国气候变化大会上,本应于2012年到期的京都议定书被同意延长至2020年。
背景知识:
联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC)是世界气象组织(WMO)及联合国环境规划署(UNEP)于1988年联合建立的政府间机构。
其主要任务是对气候变化科学知识的现状,气候变化对社会、经济的潜在影响以及如何适应和减缓气候变化的可能对策进行评估。
2007年,IPCC与著名环保人士、美国前副总统阿尔·戈尔(Al Gore)分享诺贝尔和平奖。
IPCC下设三个工作组和一个专题组:
第一工作组负责评估气候系统和气候变化的科学问题;第二工作组负责评估社会经济体系和自然系统对气候变化的脆弱性、气候变化正负两方面的后果和适应气候变化的选择方案;第三工作组负责评估限制温室气体排放并减缓气候变化的选择方案;国家温室气体清单专题组负责IPCC国家温室气体清单计划。
每个工作组(专题组)设两名联合主席,分别来自发展中国家和发达国家,其下设一个技术支持组。
中国科学学院士秦大河是第一工作组的联合主席。
IPCC已经发布了大量评估报告、特别报告、方法报告和技术报告。
IPCC第一次评估报告于1990年发表,报告确认了对有关气候变化问题的科学基础。
它促使联合国大会作出制定《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的决定。
该公约于1994年3月生效。
第二次评估报告《气候变化1995》提交给了UNFCCC第二次缔约方大会,并为公约的《京都议定书》谈判作出了贡献。
IPCC第五次评估报告由三个工作组报告和一个综合报告组成,其完成时间表分别为:
第一工作组报告――气候变化科学基础(已于2013年9月完成)、第二工作组报告――气候变化影响、适应和脆弱性(将于2014年3月完成)、第三工作组报告――减缓气候变化(将于2014年4月完成)和综合报告(将于2014年10月完成)。
该报告由全世界831名作者参与撰写,其中中国作者44名。
城市规划管理体制如何应对全球气候
变化?
【摘要】城市是全球温室气体排放的重要源头,通
过规划、建筑设计施工、交通、城市产业结构调
整、能源供求规划等领域,城市的建设过程可以
提供有效及必要的控制温室气体排放的手段。
城
市规划的思维也要因此而作出改变,向如何可以
通过城市发展创新模式和决策,在“减缓”
(mitigation)和“适应”(adaptation)两大战略方向应
对气候变化。
本文先对全球气候变化问题,特别
是其对城市发展建设带来的挑战作出表述,同时
也分析了当前世界上其他城市的应对方法及手段
作为参考。
最后,本文建议以低碳城市为目标的
整合城市规划决策体制框架,对目前传统城市规
划过程作出目标及方法上的修改,以达到控制气
候变化及温室气体排放的城市规划目的。
【关键词】气候变化;低碳经济;城市规划;可持
续发展
1从IPCC的第四次评估报告看全球气候
变化带来的挑战
全球气候变化是人类历史上对文明生存的最
大挑战。
1997年在日本京都举行的《联合国气候
变化框架公约》会议上签订的《京都议定书》代表
了一座重要里程碑——各国必须通过共同合作和
努力,才可以全面控制二氧化碳等温室气体排放
带来的社会、环境、经济不利影响,以至于人类未
来的存亡。
联合国政府间气候变化专门委员会
(IPCC)的第四次评估报告(AR4)是近期最重要的
分析全球气候变化的文件,其中明确地指出
(someFACTS)
[1]:
(1)全球气候变暖现象是不可置疑的,全球
平均空气及海洋温度正在上升,而北半球广大面
积溶雪已导致海平面上升;
(2)从各大洲的情况看,自然生态系统已受
到影响及破坏;
(3)全球的温室气体排放在1970到2004年
间上升了70%;
(4)地球表面平均温度升高了0.69℃,在20
世纪内升高了0.76℃。
温室气体排放量上升导致
全球暖化及大规模的生物及自然系统变化。
城市规划管理体制如何应对全球气候
变化?
*本文根据笔者在香港规
划师学会与中国城市规
划学会于2009年5月共
同举办《共建低碳都市》
国际研讨会所作的专题
报告讲话整理而成。
城市规划管理体制如何应对全球气候变化?
叶祖达
规划研究
PlanningStudies
VOL.33NO.9SEP.2009
32
2009年第33卷第9期
城市规划CITYPLANNINGREVIEW
建筑加强保暖、混合电/汽油小汽车、堆填区产
生的能源、垃圾回用、工业节能、新建筑节能。
城市必然是社会迈向低碳经济发展模式的最
重要的政策和实施平台。
1.2控制温室气体排放的经济影响
要应对气候变化挑战,控制排放及全球温度
上升,发展低碳经济是唯一的选择,然而,不少
人还是提出质疑:
低碳经济的成本是否太高?
首
先,低碳经济模式的经济可行性要在全球整合的
经济体系角度来考虑。
气候变化不是单一个国家
或一部分城市的问题,它是跨地域、跨国界及覆
盖全球的现象。
2006年经济学者斯特恩(Stern)
发表的《气候变化的经济学》对这一问题作了全
面而客观的分析和阐述[6]
。
该经典研究报告明确
提出一点:
有效及早采取的控制气候变化行动可
以带来的经济利益,远远比其成本为高。
其重点
结论包括:
(1)没有推行减排而引致的经济成本每年为
全球GDP的5%,而这一比例有可能上升到20%;
(2)然而,要有效控制气候变化,有关的行
动可以限制在全球GDP的1%;
(3)每一吨CO2
的排放对经济的影响成本最
少为85美元,而要减低排放的成本只为25美元
一吨;
(4)全球转向低碳路径可以最后产生每年25000亿美元的经济利益。
由此可见,迈向低碳经济模式并不存在是否
经济上可行的问题,真正的问题是:
我们能否负
担得起没有行动的情景。
2中国发展低碳经济之路
中国作为世界第二大能源生产国及主要CO2
排放国,高度重视全球气候变化问题,并逐步迈
向“低碳经济”。
中国是最早承认1997年《京都
议定书》的国家之一,积极在国际合作层面上应
对全球气候变化挑战方面作出努力。
中国“九五”
计划(1996-2000)已提出节能率平均每年5%目
标,“十五”又提出减少主要污染排放10%以上
目标,在“十一五”规划当中,要把单位GDP能
耗降低20%,和主要污染排放削减10%作为约束
性指标。
其后,2007年9月国家主席胡锦涛在亚
太经合组织第十五次领导人会议上发表重要讲话,
指出气候变化是全球性问题,需要各国联手应对。
2007年,国务院《节能减排综合性工作方案》提
出45条具体工作安排,国家发改委制定的《单位
GDP能耗考核体系实施方案》对各省级人民政府
(5)1850到2005年间,气候灾害频发,生
物多样性受到破坏,农作物歉收。
1.1城市:
应对气候变化减低碳排放的
前线
面对挑战及问题的紧迫性,不少建议把全球
温度上升的幅度控制在2℃门槛,从而制定一个
稳定大气层中二氧化碳CO2浓度的指标。
其意义
是:
全球温室气体排放量必须要在2015年左右达
到最高峰,而大气层中的CO2
浓度稳定在400PPM(2005年全球平均浓度为379PPM)。
从CO2
排放目
标来看,2050年的总排放量要在2005年的总量基
础上下降50%~85%。
要减少二氧化碳等温室气
体排放量(本文统称为CO2
排放量)大概有四方面的策略:
(1)提高能源使用效率(包括车辆、建筑、
工业);
(2)转向低碳能源供应(由化石燃料转向低
碳能源及可再生能源如风、水力、太阳、生物)及
应用碳镇定和存放技术(CCS);
(3)保护陆地汇碳源(减少目前城市化及工
业对森林植被的破坏,保护森林及土壤对碳清涤
(carbonsink)的功能;
(4)推动人类行为改变(推动人类生活方式
及行为的改变)。
在控制气候变化的路径上,最主要的实施平
台就是城市。
国外过去10年已有大量文献研究指
出城市是全球应对气候变化的主要前线,也是成
败的关键点
[2,3,4]
。
城市规划和管理在此问题上的角色最为重要,有举足轻重的作用,
城市作为控制CO2排放的主体原因可以总结为三点:
(1)城市对海水平线上升及极端无氧变化带
来的影响最为敏感(IPCC,2007);
(2)城市化过程中消耗大量能源及产生大量
排放,是全球气温暖化的主要源头;
(3)同时,目前已经存在的提高能耗效率和
减排技术,有大部分成本合理手段都可以在城市
内规模化地应用。
在城市化速度快的国家如中国,城市建设过
程约消耗全国的能源达40%~50%。
同时,城市
可以通过合理规划、设计、营运和物业管理去减
少达到50%温室气体排放量。
在具体可应用的手
段成本方面,根据有关CO2
减排手段的不同技术
成本分析
[5]
如果把成本低于60欧元1吨CO2e(“二氧化碳等量”)的现有技术排列,大部分负成本的技术(负成本代表该技术可以由市场推动而达到
正投资回报)都和城市基建、建筑和交通直接有
关,如:
照明设备、住宅家电、现有住宅和商业
33
图1减缓与适应
Fig.1Mitigationandadaptation
设低碳经济中有重要作用。
作为可以影响城市发
展中的土地、资源、建筑、交通等范畴的专业,对
城市化过程中合理资源分配和使用都有协调和调
整的能力。
应对气候变化,城市规划必须由两大
规划策略开始:
“减缓”(mitigation)和“适应”
(adaptation)(图1)。
3.1“减缓”规划减缓规划策略最主要的目的是通过不同手段
去减低温室气体排放,从而减少潜在的反面影
响。
相关的手段可包括编制推动低碳城市建设的
法规、规范和标准、提供节能减排的激励政策,鼓
励使用减低CO2排放的城市规划、设计和建造方
式。
有关的政策必要有一个概定的减排指标为依
据,作为度量各减缓规划手段的可行性及成效的工具。
3.2“适应”规划
正如上文所述,全球气候变化已进入危机阶
段,事实上,由于全球暖化带来的生物、自然、地
理系统变化已经产生,而部分预计的改变也已经
不能避免。
因此城市规划要从“适应”的角度去
分析那些将会无可避免的生物、自然和社会转变,
从而制定政策和行动去“适应”,把负面影响降至
最低。
有关的问题可包括未来预知海岸水面升高
如何破坏城市现有基建设施、经济活动如何受农
业生态平衡改变影响而减产、强烈天气现象如何
影响民生,以及如何应对这些避免不了的转变。
4当前国外城市的应对气候变化经验
笔者对目前部分其他国家和城市提出的城市
应对气候变化的政策手段作出阐述和比较。
分析
的对象城市包括:
纽约、温哥华、东京、伦敦、莫
顿市。
要实行问责制,代表中国对节能减排的决心。
中国政府于2008年10月发布《中国应对气
候变化的政策与行动》白皮书,其中指出中国近
百年来地表平均气温升高了1.1℃,而近50年来
降水分布格局有明显改变,西部和华南地区降水
增加,而华北和东北大部分地区降水减少,近30
年来中国沿海海表温度上升了0.9℃,而海平面
上升了90mm。
气候变化对中国的社会、经济和
环境影响会进一步加剧。
然而中国走向低碳经济之路也有其挑战及制
约(可以以中国为发展中国家的例子说事,阐明发展中国家的情况也很具有挑战性)
[7]
:
(1)中国正处于高速工业化和城市化的发展
阶段,人口增长和消费结构升级,基建等都对能
源需求有很多压力,因而CO2排放量升高;
(2)中国一惯的发展模式都是粗放型,对能
源、土地、水都消耗极高,效率低下。
粗放型发
展会大大阻碍节能减排的力度;
(3)中国中期内还要依赖煤炭为最重要初级
能源。
在中国的能源探明储量中,煤炭占了94%。
此能源供应结构使中国要长期使用化石燃料,而
单位能源燃煤释放的CO2
极高(为天然燃料2倍)。
(4)在全球化分工的体系中,中国出口有相
当部分为高能耗、高度依赖原料加工的劳动力密
集型和资源密集型商品,直接为全球贸易付出巨
大环境代价。
中国要达到可持续发展及控制气候变化目
标,要采取“脱钩”(decoupling)的路径理论
[8]
。
“脱钩”在能源与环境政策领域中已用作分析经
济发展和资源消耗之间的响应关系。
一国或一地
区的经济发展初期,物质消耗总量随经济总量增
长而增加,甚至更高。
但在某政策环境和特定阶
段后会变化,经济增长和物质消耗不同步,而是
后者略低,甚至下降,出现“倒U”型,就是两
者开始“脱钩”。
中国目前推行的“两型社会”—
—资源节约、环境友好型增长方式就是“脱钩”的
理论实践。
在此形势下,中国城市化必须加速发
展可持续和低碳经济,加深通过城市规划、建造、
管理创新思维和手段,支持及实现中国发展低碳
经济的目标。
城市规划工作者和决策者需要把城
市规划传统的决策思维和管理手段重新以低碳角
度评核及改革。
3城市规划在建设低碳经济中的角色
在全球气候变化的挑战下,低碳经济概念受
到重视。
低碳经济是指一种发展模式,指在经济
增长中排放最少的温室气体,以高能源效率产
出,推动可持续的社会经济发展。
城市规划在建
城市规划管理体制如何应对全球气候变化?
叶祖达
规划研究
PlanningStudies
VOL.33NO.9SEP.2009
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2009年第33卷第9期
城市规划CITYPLANNINGREVIEW
时通过向可再生能源、清洁生产等领域投资,使
东京有能力中和其他地区的CO2排放量。
具体相
关政策主要集中发展建筑和工业减排技术,目标
是在2050年时可以使排放量比2000年减少25%,
部分手段包括
[13]
:
(1)在商业部门推动减低CO2排放,特别针
对大型大规模的排放主体,提供资金、贷款和投
资改善设备的政策;
(2)在家居领域大力鼓励太阳能光伏发电;
(3)所有政府建筑物必须符合达到全球最高
的能耗效率水平,以“无碳化”手段推动城市规划;
(4)在小汽车和交通领域,推动不同法规限制排放,鼓励使用环境友好燃料;
(5)积极发展以碳税手段改变企业生产模
式,同时以税收补贴支持中小企业减排。
4.4伦敦市:
风险管理策略
英国大伦敦市政府(GreaterLondonAuthority)
于2008年发表了名为《伦敦应对气候变化的适应
策略文件》的政府咨询文件,希望在2009年可以
制定发表最后政策
[14]
。
该咨询文件主旨是协助伦
敦市民去做好应对气候变化带来的改变及天气极
端现象。
文件建议建立包含如下四项战略的政策
框架:
(1)对气候变化会影响伦敦市进行评估;
(2)建立风险程度的基线情况及谁会受到什
么程度的影响;
(3)分析气候变化带来的洪水、干旱、热浪
问题;
(4)以分析为基础,排列不同风险要优先应
对的需要及其得益。
咨询文件把上述内容作为基本框架,编制城
市规划和管理措施应对气候变化,再从四方面切
入:
(1)防止(prevent)——以行动去减免有关
的破坏程度(如提高防洪的基建设施及规划要
求);
(2)作好准备(prepare)——提高社会人民
对气候变化的警觉性,采取行动去准备好不能避
免的影响;
(3)作出反应(respond)——做好准备去对
破坏产生时作出快而有效的危机应对行动(如在
极度干旱期限制非必要的城市用水);
(4)恢复(recover)——破坏产生后,可以
有效率地重建恢复,把城市带回到正常运作中,
实现可持续的状态。
4.1纽约市:
把气候变化整合在城市增
长策略中
纽约市在2007年发表的到2030年计划(名
为PlanNY),表述了纽约市未来数十年发展的目
标、路径和挑战。
此城市规划策略除了包括一般
必要的政策元素如住房、公共空间、工业用地、水
资源、电网、交通、能源和空气要素外,还包含
了城市应对气候变化策略
[9,10]
明确地把气候变
化问题写入城市规划战略中。
其中,提出于2030
年把纽约市温室气体排放减少30%。
这30%的减
排有一半来自提高建筑能耗效率,32%来自改
善电力供应方法,及18%来自交通规划。
并且
该计划针对这一目标列出了具体的城市规划原则
和手段。
纽约市也在规划中突显城市对适应气候变化
带来的影响,在建议中提出把城市内将受到水岸
线升高而影响的现有基础建设设施评估,以及同
联邦、州政府合作去改善更新洪水危害区资料,
及针对市内特别地段的基地重新规划设计。
4.2温哥华市:
分区土地利用更改推动
绿色建筑
温哥华市于2008年编制了《温哥华生态密度
宪章》(VancouverEco-DensityCharter)文件,代
表市政府为将温哥华建为环境可持续、有承担、
可宜区的城市规划政策。
《宪章》内容特别把气候
变化带来的破坏力列为规划要应对的重要议题,
内容可概括为如下三点:
(1)温哥华市的前途受到气候变化的影响而有危机;
(2)温哥华市政府建立目标,控制城市的温室气体排放;
(3)温哥华市的生态足迹和碳足迹表明城市的资源没有得到有效使用,
因而对全球气候变化有一定的责任而应承担应对气候变化及推动节能
减排的任务。
温哥华市于2008年5月起对一切市
内土地用途更改申请都附上一项规划条件:
所有
申请必须满足LEED(美国能源和环境绿色建筑评
核系统)银级水平或相同水平的认证。
此土地用
途规划申请手段直接把城市规划许可条件和绿色
建筑认证要求挂钩,强制推动减排政策
[11,12]。
4.3东京市:
推动建筑节能技术、探索
碳税政策手段
东京都会政府(TokyoMetropolitan
Government)2007年公布了气候变化应对策略。
此策略内容包括把东京未来发展为一座“负碳
值”的城市。
就是未来东京不只没有碳排放,同
35
及相关的行动配套。
此五阶段同时也代表了在城
市规划中由宏观的远景政策,到中观的总体土地
和建设规划,及微观的详细规划、规划许可管理
和监控等步骤:
(1)城市发展远景和减排目标;
(2)城市发展战略及政策;
(3)土地利用/总体规划,详细规划及规划
许可;
(4)城市设计及绿色建筑设计;
(5)监控和持续研究。
5.2.1城市远景和碳减排目标
正如本文上述所说,城市是社会应对气候变
化挑战的重要行动平台和载体,城市政府有责任
推动以减低CO2
排放为目的的规划和管理政策。
然而,不少城市本身对其CO
2
排放的基线分析、未
来情景比较、减量方法和范畴等都没有完整的科
学数据供政策情景分析之用。
城市在制定其低碳
经济发展愿景时有必要进行全面的“碳审计”,作
为下游决策的基础。
“碳审计”是把城市的CO
2
排放历史数据及未
来情景分析作出科学的模拟,对最主要的CO
2
排
放源头:
土地利用布局、工业、电力、建筑、交
通进行评估。
同时,通过不同力度和宽度的政策
情景,对未来排放量作出推测。
透过此审计过程,
城市决策者会很明确知道不同的政策对排放目标
的效应如何,并制定低碳经济愿景和指标。
5.2.2城市发展战略及政策
从城市低碳经济愿景和减排目标可以编制不
同方面的城市发展政策。
如前文提及,城市的土
地利用、工业、电力、建筑及交通政策都是协助
城市整体达到减排目标的重要领域,应有一项综
合城市气候变化应对政策,以跨界、跨政策、跨
部门的思维和体制去实施。
相关具体的政策幅度
可以包括:
(1)可再生能源及清洁能源使用;
(2)综合供暖,供冷及发电系统;
(3)工业结构调整;
(4)清洁工业生产;
(5)紧密城市发展形态;
(6)公共交通导向发展;
(7)高能源效能建筑法规;
(8)消费者警觉性、教育及产品标签;
(9)生活方式;
(10)碳税及其他经济政策;
(11)食物及农业政策;
(12)生态多样性保护;
(13)城市现有基建受影响的评估和社区适
应行动。
4.5莫顿市(英国)——强制可再生能
源使用政策
英国莫顿市(Merton)于2003年公布的规划
法规值得一提,这一名为“莫顿定律“(TheMerton
Rule)的法规,受到英国国内不同政府和城市决策
者高度关注。
英国莫顿市在2003年制定出一项规
划许可条件,要求所有大于1000m
2
的商业发展项
目必须有不少于10%能源作为可再生能源
[15]
。
根据此项法规,地方政府以规划许可手段
强制发展商在开发地块内提供及使用可再生能
源,并把此要求立法通过实施。
“莫顿定律“的
实施代表了一项突破性的政策,其目的是以规划
许可为手段,推动可再生能源使用,从而减低市
内CO2排放,提供一项走向低碳经济的政策工
具,英国部分其他政府其后也通过了类似的政策
和法规。
5城市规划管理体制如何应对气候变化?
前文对全球气候变化带来对人类和城市的
挑战作了概要的分析,参考其他城市在应对气候
变化的城市规划管理对策,笔者建议,从传统城
市规划决策过程中,以新思维、目的和手段去建
立一个“无碳化”的城市规划管理体制。
“无碳
化
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