关于税源管理专业化的若干问题研究.docx

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关于税源管理专业化的若干问题研究

关于税源管理专业化的若干问题研究

推进税源管理专业化是在税收管理领域学习贯彻科学发展观的具体实践，是落实税收管理科学化、精细化要求具体步骤。

全国税务工作会议明确提出要探索税源管理专业化新模式，是我国税收管理现代化进程中又一重要战略举措。

本文围绕税源管理专业化的有关理论和实践问题提出一些粗浅的看法。

一、关于税源专业化管理的基本认识

（一）税源管理专业化的基本内涵。

对税收管理来说，专业化不是一个新的概念。

多年来，我们一直致力于税收管理专业化探索。

总局这次提出的税源管理专业化与以往以征管查三分离等为重点的专业化不同点在于，一是本次专业化的领域主要限于税源管理领域，也就是，不包括税收服务和税务稽查的专业化。

二是现在探索的是以风险管理为导向的税源管理专业化，其鲜明特点在于以风险管理为导向。

不同的管理导向，形成不同的专业化管理格局。

以风险管理为导向的税源管理专业化，就是要将税收风险管理的理念和方法贯穿税源管理全过程，根据税收风险发生规律对纳税人进行科学分类，按照风险分析识别、等级排序、应对处理等要求，进行专业化职能配置。

（二）税源管理专业化应遵循的基本原则。

根据本次税源专业化管理鲜明的时代特点，在探索实践中，应当坚持这样一些基本原则：

一是坚持以税收风险管理为导向的原则。

坚持以税收风险管理为导向，就是要根据不同纳税人存在不同的风险特征，对纳税人实行分类管理；将税源管理指向由管理所有纳税人转为管理有风险的纳税人，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人转为优先用于遵从风险较高的纳税群体和领域。

二是坚持以提高纳税遵从度为目标的原则。

税收管理的根本目标是不断提高纳税遵从度。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化，始终要以是否有助于促进税收征管质量和效率的不断提高，是否有利于最具效率地促进纳税遵从来规划和展开，并以此作为衡量、检验这项工作成败得失的标准。

三是坚持基于信息化的原则。

信息技术的发展和应用给税收管理的体制、机制带来了深刻的影响，为实现税收管理方式和手段的创新提供了条件。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化，要自觉适应信息技术的广泛应用给税收管理带来的深刻变化，加强征管业务与信息技术的融合，以信息化推动专业化，建立符合信息化条件下税收征管新趋势、新特点的税源专业化管理新格局。

四是坚持继承与发展相统一的原则。

近年来，税收征管业务流程再造、税收信息化建设、税源管理联动机制建设、全面实施税收风险管理等都不同程度地体现了税源管理专业化的要求，也为推进以风险管理为导向的税源管理专业化积累了经验、创造了条件。

同时，推进以风险管理为导向的税源管理专业化对完善税收管理体制机制、转变税收管理方式方法又提出了新要求。

因此，要继承发展各项有益成果，实现更高层次的跨越。

五是坚持积极探索、稳步推进的原则。

以税收风险管理为导向，建立体现与科学化、精细化要求相适应的税源专业化管理格局，是破解人少户多、征管效率低下等突出矛盾和问题的有效途径，要积极探索、勇于实践。

从国际上发达国家的税收管理实践情况，几乎没有完全相同机构设置形式，但是，在信息化支撑下，都能通过合理岗位设置和流程分工，实现税源管理专业化的目标，因此，在推进专业化工作中，不必过度地进行机构设置的变化和调整，力求降低改革的成本，而是要注重在机构设置基本稳定的条件下，通过合理调整职能，特别是推进省市县局实体化，优化资源配置等途径稳步推进。

六是坚持统一性兼顾差别化的原则。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化是一项系统工程，涉及各管理层级、各管理部门和税收管理的各主要环节，因此，必须遵循统一的指导思想、基本原则，建立统一的岗责体系、运行机制和信息平台，上下协同，整体推进。

同时，由于不同地区经济发展水平、税源分布以及征管机构人员状况都不尽相同，因此，在局部的职责分工安排、税源分类和人力资源配置上，要充分考虑地区间的差别和特点，因地制宜地探索和实践最佳的实现形式。

（三）税源管理专业化的基本目标。

根据上述基本思路，推进税源管理专业化的总体目标应当是，建立以税收风险管理为导向，以信息化为支撑，以税源分类管理为重点，体现科学化、精细化要求的税源专业化管理新格局。

具体应当包括这样一些关键方面：

一是按照规模、行业等类别的风险发生规律，对税源科学分类，实施分类管理。

二是按照税收风险管理的理念、方法和程序要求，将税源管理专业化职能在不同层级、不同部门和不同岗位间进行科学分解，合理分工，建立起以风险管理为导向的税源管理专业化岗责体系。

三是在对税源科学分类和税源管理职能专业化分工的基础上，建立纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅的立体化运行机制，实现有限征管资源的有效整合、优化配置。

四是支撑税源管理专业化的一体化信息平台更加完善，以流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要结构、贯通各级各部门的税收信息管理系统功能全面应用到位。

五是加强专业化人才队伍建设，逐步建立与深化税收风险管理，推进税源管理专业化要求相适应的人才队伍。

六是纳税遵从度显著提高。

纳税遵从总体状况、税收征收成本等重要指标进一步改善，税源管理专业化对税收增长的贡献率进一步提高。

二、税源管理专业化工作应重点把握的几个主要方面

要把税源管理专业化的基本思路、基本目标等落到实处，重点应注意把握，以风险管理为导向，理顺划清税源专业化管理职责和税收基础管理职责；明确省局、市局、县（区）局、基层分局的税源专业化管理职能定位；健全完善税源管理专业化岗职体系和运行机制；落实各项税源专业化管理措施。

（一）以风险管理为导向，厘清税源专业化管理职责

按照风险管理导向要求，将税源管理职责分为税源专业化管理和基础管理是落实税源管理专业化要求的基础。

1、关于税源专业化管理职能的定位。

税源专业化管理职能主要是基于税源科学分类实施风险管理的各项主要职能，以及基础管理中部分复杂程度高需要较强管理技能的事项处理。

专业化管理职能相对于基础管理职能，一般采取由专业岗位、具有专业技能的专业人员实施专门管理的形式。

具体包括：

税源管理目标规划：

指税务机关对一定时期内税源风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等做出的具有系统性、全局性的谋划。

税收信息情报管理：

指税务机关对税收数据信息情报的采集、筛选、量化、归集以及加工、分析、共享、传递、交换等工作。

风险分析识别：

指根据风险发生的规律，通过建立风险特征指标和风险特征库,研究、开发风险分析数据模型、工具，开展项目化税收风险分析等措施，对风险数据信息进行扫描、分析和筛选，找出遵从风险易发生的领域、环节和纳税人群体。

风险等级排序：

指根据风险分析识别成果，按照一定的规则进行估值计算，综合考虑征管资源，评定纳税人风险等级的过程。

风险应对管理：

指税务机关强化联动，做好年度风险应对的总体规划、分层级分部门风险应对的工作计划安排和任务分配，为各级有效组织实施风险应对提供专业支持。

风险应对实施：

指税务机关在风险分析识别和等级排序的基础上，通过合理配置征管资源，采取提示提醒、纳税评估、税收核定、反避税、税务稽查等各种应对措施，消除税收风险，提高纳税遵从度的过程。

过程监控与绩效评估：

风险管理过程监控，指税务机关通过一定的方法对风险管理每一个环节进行监控，及时纠正风险管理的具体运行与风险管理总体目标之间的偏差；风险绩效评估，指税务机关对风险过程的各主要环节做出的评价，并从税法遵从度和征管成本效益两方面对风险管理质量和效率做出评判，促进风险管理持续改进。

2、关于税源管理中的基础管理职能。

基础管理职能主要是指专业化管理职能之外的，税收法律制度、规范性文件等规定的日常性管理工作。

基础管理职能相对于专业化管理职能，一般采取由基层税务机关属地管理人员实施综合管理的形式。

基础管理职能一般由征管基础管理、税种基础管理、税收法制基础管理、大企业税源基础管理、出口退税基础管理、国际税收基础管理等职能组成。

（二）建立健全覆盖各级税务机关的税源专业化管理岗职体系

在梳理界定税源专业化管理职能的基础上，要把税源管理专业化职能落到实处，必须建立覆盖省市县分局的税源专业化管理岗职体系。

1、关于省市局税源专业化管理的职能定位。

省、市局现行机构设置不变，各部门通过职能转变承担税源专业化管理工作。

市局可以成立专业化管理团队，从事具体的税收风险分析和应对等工作。

税源专业化管理工作具体包括：

研究制定税源专业化管理战略规划。

开展与税收相关的区域、产业、行业等宏观经济部门税收数据信息情报管理；开展征管基础类、增值税、所得税、消费税、反避税、出口退税等类别的数据信息情报管理。

设置和维护经济税收偏离度风险特征指标，收入与政策、征管关联度风险特征指标，跨税种、跨专业管理的综合风险特征指标；设置和维护增值税、所得税、消费税、反避税、出口退税类以及征管基础类风险特征指标；研究、开发各类风险分析数据模型、工具，开展相关的风险分析识别。

制定和完善风险排序规则，实施风险等级排序综合管理。

研究各类税收风险应对的方法和措施；研究收集发布各类风险应对操作模版、指南；选择、确定风险应对对象，做好风险应对任务分配的管理。

组织开展或直接开展各类风险应对；直接开展重大和复杂事项的风险应对；组织大企业和国际税收的风险应对，包括纳税评估、计算机审计、特别纳税调整、重大和复杂的非居民税收管理、大企业税收风险的提示、大企业税收风险内控机制建立等。

开展风险管理过程监控和绩效评估。

2、关于县（市、区）局的职能定位。

县（市、区）局机关主要是通过落实省局提出的前移行政审批事项，整合办税服务厅功能等措施，为专业化、实体化管理聚集力量，拓展空间。

县（市、区）局机关重点是提高直接承担各类重要事项、复杂事项的处理能力；加强风险应对的规范管理，提高组织实施风险应对的质量和效率。

对涉及跨税种、跨部门、跨地区等专业化税收风险管理事项，可以在一定时期内组织专业化管理团队开展工作。

在县以下国税机关的专业化方案设计过程中，要充分考虑地区差异度实行差别化的税源专业化管理模式。

路径一，（市）局机关通过转变各部门管理职能实现管理实体化；县局机关根据税源专业化管理职能需要，可以设置一个或多个税源管理科，承担税源专业化管理工作；同时，适当减少基层分局设置数量。

县局实体化后，主要履行以风险应对为重点的税收风险管理职能，包括：

大企业的风险监控应对、专业纳税评估、中小企业行业性分类风险监控等专业化程度较高的风险管理职能。

基层分局主要从事属地的税源基础性管理工作。

路径二，县（市）局实体化＋部分专业化管理分局。

原有县（市）局机关机构设置不变，赋予机关业务科室部分税源专业化管理职能；调整基层分局的管理职能，将基层分局中的一个或几个转变为专业化管理分局。

专业化管理分局不承担基础管理职能，不实行划片分户管理；其余分局扩大户管范围，承担所属范围内的基础管理。

路径三，县（市）局实体化＋分局内部专业化。

原有县（市）局机关机构设置不变，赋予机关业务科室税源专业化管理职能，承担上收的复杂程度较高的风险应对事项。

人数较多的基层管理分局设立一个或多个税源专业化管理股，实施辖区内所有纳税人的税源专业化管理工作，不承担户管任务；属地管理股扩大户管范围，承担基础管理职能。

人数较少的基层管理分局只负责基础管理工作，专业化管理工作由县（市）局通过充实职能科室的力量上收直接实施。

在县（市）域范围内，为了落实分类管理要求，可以对管理分局的纳税人管辖关系进行调整。

上述模式是税源专业化探索初期，考虑税源管理机构基本稳定的情况下的渐进路径，随着专业化程度的不断提高，逐步趋于压缩管理层级，推进各级管理功能转型。

根据目前的税收管理的内外部环境，经过努力，可用三年时间，在逐步增强省市县局实体化管理能力后，实现重点税源管理上移至省市局，省市县局完全实体化。

（三）建立以税收风险管理为导向的税源专业化管理运行机制

要充分发挥税源专业化管理的综合效能，必须以风险管理为导向，建立跨层级、跨部门、跨专业化管理岗位的税源专业化管理运行机制。

1、税源专业化管理运行机制的基本构成，包括：

（1）纵向互动机制：

省市局发挥其在专业化管理中的主导作用，承担风险管理运行流程中的“风险管理目标规划、风险分析识别、风险等级排序、过程监控和绩效评价”等重要职能。

县局以下税务机关主要履行以风险应对为重点的税收风险管理职能。

从而在省、市、县、分局之间建立起闭环的税收风险管理大流程格局，形成自上而下又自下而上的专业化、立体化税源管理运行机制。

（2）横向联动机制：

各级部门之间建立健全以联席会议为主要载体的联动工作机制。

联席会议根据部门工作计划，统筹制定本级税源管理年度目标规划（计划），为开展税源管理提供目标指向；在部门研究设计基础上，论证、整合、确定本级风险特征指标体系和重点风险分析识别项目；统筹协调各部门风险管理实施中的措施和要求；研究、整合综合的分析数据模型、工具、风险应对操作模版、指南等；开展年度风险管理工作规划实施情况的总结、分析和评估工作。

2、税源专业化管理运行机制具体构成，包括：

（1）目标规划管理机制。

各级税务机关的税源管理部门分别制定具体风险管理工作计划，报税源管理联动机制联席会议秘书部门，由秘书部门制定本级风险管理目标规划（县以下税务机关可称为工作计划），提交联席会议通过后发布。

上级机关目标规划既是本级特定时期专业化管理的重点工作安排，又是下级机关目标管理规划制定的基础；下级机关的目标规划是对上级目标规划的分解、细化，同时又做符合本地区实际的重点工作补充安排。

各级税源管理部门根据风险管理目标规划的要求，制定细化目标和实施步骤，并组织实施和反馈。

各级税源管理联动机制联席会议秘书部门负责对风险管理规划实施过程中存在的问题和意见进行归集、分析，并根据监控和评估的结果，报联席会议审议修订。

（2）数据信息情报管理机制。

按照税源专业化管理要求，通过明确税收数据信息情报管理岗位职责，或通过组建专业团队等形式，把税收数据信息情报管理要求分配到各层级各有关部门，分解到岗，落实到人。

各级税务机关在联席会议的框架内，建立以统一信息平台为支撑，以数据采集、信息加工分析、情报交换应用为主要环节，专业分工明确，部门联动、层级互动的税收数据信息情报管理工作运行机制。

上级机关负责本级数据采集、信息加工分析，以及本区域范围内情报交换应用管理，负责回应下级机关情报交换申请、情报调查任务分配以及情报交换申请回复的监管工作；下级负责本级数据采集、信息加工分析，以及本区域范围内情报交换应用管理，负责向外部交换情报的申请和外部情报交换需求的回复等。

各级税务机关数据信息情报管理，由征管部门扎口管理。

（3）风险分析识别管理机制。

省、市局和有条件的县（市、区）局是风险分析识别的主体。

按照税收专业化管理要求，通过明确税收风险分析识别岗位职责，或通过组建专业团队等形式，把税收风险分析识别要求分配到各层级各有关部门，分解到岗，落实到人。

各级税务机关在联席会议的框架内，建立以统一信息平台为支撑，专业分工明确，部门联动、层级互动的税收风险分析识别工作运行机制。

上级机关负责本级税收风险分析识别，发布风险分析识别结果；下级负责对上级发布的风险分析结果进行细化分析，结合本地区实际开展符合本地区区域特点的税收风险分析识别，并进行科学整合，发布分析结果。

收入规划核算处负责分析识别的扎口管理工作，各税源管理部门根据职责分工，通过宏观经济税收分析、税种风险分析、专业税收风险分析、案例风险分析等方式，按照统一的格式，形成风险特征指标和税收风险分析项目，提交联席会议审议。

联席会议通过后，对指标化的分析识别成果，纳入本级风险特征库，由基层管理平台定期发布风险信息；对非指标化的风险识别项目，通过联动平台直接向下级机关发布。

各税源管理部门根据政策变化、指标运行及反馈情况、风险应对监控和评估结果等，及时修正、完善、提升风险特征指标和风险分析项目。

（4）风险等级排序管理机制。

省局税源管理联动机制联席会议秘书部门负责风险等级排序总体原则、数据模型、分析工具的制定和开发。

各省辖市局和有条件的县区局可在此基础上，根据本地税源和人力资源情况，调整风险等级排序的参数设置、高风险纳税人分布比例等。

市、县局负责风险等级排序管理的部门定期发布排序结果，供风险应对管理部门参照。

在特殊情况下，省局、市局和县区局风险等级排序管理部门可对单户纳税人风险等级予以调整。

（5）风险应对管理机制。

省、市、县（区）、分局在各自职责分工内，实行分层分级应对，重大复杂的风险应对事项，由层级较高的税源管理部门组织实施，上级部门已经开展应对的，下级机关原则上不再重复应对。

（6）风险管理监控和评估机制。

各级税源管理联动机制联席会议，是风险管理的监督机构。

各级法规部门牵头对风险管理从目标规划、指标发布到应对处理进行全过程跟踪监控，把高风险等级纳税人的风险应对情况和重点工作规划的落实情况作为执法检查的重要内容。

联席会议秘书单位借助基层管理平台，按期生成评估指标，制作纳税遵从风险状况评估报告，对全省和各地风险管理状况进行绩效评价。

（四）落实各项税源专业化管理措施

要运用税收风险管理理念和方式，全面落实税源专业化管理的各项措施。

1、要用风险管理的理念和方法加强征管基础环节的税源专业化管理。

要按照规模、行业、税种、存续时间、居民属性、交易形态类型等口径，做好纳税人户籍结构分类分析工作；要加快推进网上开票进程，促进发票数据信息情报化；要积极探索对网上交易税收风险的有效控管；要对户籍管理、注销管理、代开发票管理、欠税管理等关键环节采取更具操作性的风险应对措施。

2、要突出对大企业实施以风险控制为重点的专业化管理。

要以省市局为主，建立大企业服务、管理的专家团队，发挥专业管理机构层级高、信息掌握全面、跨区域协调能力强的优势，组织和指导各地开展大企业税收风险分析监控和应对处理等工作；要根据大企业税收风险管理的特点，开展有针对性的税企沟通、综合评估和全面审计。

要充分发挥大企业税务风险管理指引的作用，抓紧建立大企业政策执行反馈制度、大企业涉税事项协调制度和大企业重大事项报告制度。

3、针对中小企业面广量大、内控制度缺失、财务核算不规范等特点，要实施以行业性风险监控为重点的专业化管理。

要综合考虑中小企业行业聚集度、税源规模、贸易方式、产品品种等多种因素，根据不同行业企业的经营和核算特点，细化各行业管理的特殊要求，总结分行业税收风险管理的方法和规律；要突出重点、渐次推进，健全实用性强的行业纳税评估模型和指标参数体系，分行业进行风险特征的筛选、分析，深入开展行业纳税评估。

4、要根据税种管理特点，深入分析各税种管理中的风险领域、环节和项目。

要完善增值税抵扣管理，对稽核异常的抵扣凭证要深入分析，总结规律，增强其在风险分析识别中的作用；要完善税种、行业风险管理指南，完善所得税税前扣除审核工作，健全业务专家团队专业化评审制度；建立企业所得税评估省级数据库，进一步加强对重点风险项目的分析应对。

继续加强税种联评、征退税联评，加强税种风险信息与发票风险信息的综合应用，提高管理效能。

5、要进一步完善跨国税源日常管理与反避税、情报交换融为一体的国际税收专业化管理体系，增强跨国税源风险识别、应对和控制的准确性和针对性。

要推进反避税新领域的突破，认真做好预约定价谈签工作，强化同期资料管理，提高反避税工作水平。

要加强居民企业与非居民企业税收管理一体化，及时发布风险预警、风险点提示和管理方法指引，有针对性地开展非居民税收风险事项的专项调查，进一步加强对非居民转让境内股权交易的税收监管。

6、税务稽查作为应对税收风险的重要方式，要融入税收风险管理流程。

要发挥税务稽查应对重大涉税风险的优势。

要充分运用税收风险分析识别的成果提升案源管理质量，运用风险等级排序结果提高选案准确性；在案件查处中，要增强税收情报的采集、交换意识，善于从稽查案例中总结不同类型纳税人不遵从风险的发生规律，为改进税收风险分析工作打好基础，在更深层次上推进查管联动。

三、为深入推进税源管理专业化提供保障

税源管理专业化是一项复杂的系统工程，涉及税收工作的方方面面，因此，必须为税源专业化管理提供强有力的保障。

一是要统一思想，提高认识，为推进以风险管理为导向的税源管理专业化提供思想保障。

要使全体干部都深刻理解到，随着经济社会快速发展，纳税人数量迅猛增加，企业税务处理团队化、电算化、智能化趋势明显，传统的税收管理员属地管户等税源管理方式已不能完全适应征管工作发展的新要求，只有以风险管理为导向，优化资源配置，实施税源专业化管理，把有限的征管资源用于风险大的行业和企业，才能适应新形势下税源管理的需要，从而自觉适应、支持并参与到这项工作中，形成上下同心协力，齐头并进的良好态势。

二是要加强领导，健全组织，为推进以风险管理为导向的税源管理专业化提供组织保障。

税源管理专业化不仅是征管体制机制的变革，更是思想观念上的更新，没有坚强的领导、坚定的信念和勇气，很容易流于形式。

三是要优化配置，注重培养，为推进以风险管理为导向的税源管理专业化提供人才保障。

要整合管理资源，优化人力资源配置，将具有中高级专业等级、“三师”资格的人员以及高层次复合型人才等充实到数据分析、大企业管理、行业管理以及反避税等专业化管理程度高的岗位，充分发挥其专业特长。

同时，以培养高素质专业化人才队伍为目标，继续举办高层次人才进修班，更快更多地培养专业人才。

要进一步健全专业人才激励机制，不断完善税源管理专业人才能级管理制度，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源管理专业化人才队伍。

四是要完善功能，深化运用，为推进以风险管理为导向的税源管理专业化提供信息化保障。

要在广大干部中普及数据、信息、情报知识，拓展各种税收数据来源和渠道，探索建立跨地区数据信息情报交换协作机制，加强信息分析比对；以数据采集、信息加工分析、情报交换利用为重点，着力解决征纳双方信息不对称问题，更有针对性地开展税收风险分析和应对工作。

要进一步完善信息系统功能，进一步丰富风险应对策略选择功能，完善风险应对工作流程，为专业化管理提供信息化支撑。

五是要强化监督，加强考核，为推进以风险管理为导向的税源管理专业化提供制度保障。

要建立健全与深化税收风险管理，推进税源管理专业化相适应的监督、评价、考核机制。

要把推进以风险管理为导向的税源管理专业化工作的开展情况作为年度目标任务考核的重要内容，把其中重点事项作为年度执法检查的主要内容，切实加强检查考核；要充分运用征管信息系统、执法考核系统以及基层管理平台等系统，提取数据，分析研究，及时掌握税源管理专业化工作的进展状况，强化对工作过程的日常监控和绩效分析评价，促进税源管理专业化工作扎实有效开展。