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分和的艺术对古德诺政治与行政协调发展思想的研究
“分”“和”的艺术——对古德诺政治与行政协调发展思想的研究
摘 要:
古德诺在《政治与行政》一书中,不仅明确提出政治是“国家意志的表达”,行政是“国家意志的执行”,而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下,如何使二者协调发展的问题。
也就是如何在“分”的基础上,实现“和”。
很多学者认为古德诺将“政治”与“行政”生生地割裂开来,于是一直对其思想进行抨击,然而古德诺的核心思想在于如何通过协调政治与行政来实现民治政府和高效行政的目标。
目前,我国的行政体制正在进行变革,如何处理好政治与行政之间的关系,让其分工合作,需要我们在经典中找寻灵感。
关键词:
古德诺;政治;行政;“二分法”
一、引言
“政治与行政的关系”既是西方政治、行政实践中的一个老问题,又是随着改革发展而恒久弥新的一个新问题,对这一问题的争论不仅直接孕育了近现代行政学的产生,而且标识了西方行政学发展的不同时期及学派。
盖·彼得斯将这一关系称作行政现代化的中心问题[1]。
古德诺是对政治与行政的关系系统论证的集大成者,政治与行政之间的分立与协调是其思想的核心,目的是实现民主与效率的协调发展。
他不但强调了政治与行政之间分立的必要性,而且强调了政治与行政之间的协调,并对之做出了系统的阐释。
他指出,国家意志的表达与国家意志的执行之间必须实现某种程度上的协调,否则就会导致政治的瘫痪。
他的这一思想主要反映在《政治与行政》一书中,对该书的准确解读,对于今天我们理解行政学的研究对象仍有积极的借鉴意义。
二、古德诺在《政治与行政》中的基本思想
(一)政治与行政分立的原因:
实现国家两种基本功能的需要
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:
“作为政治实体的国家的行为,既存在于对表达其意志所必需的活动中,也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”[2]也就是说,无论是在纯粹的君主政体还是在民主政体中,国家的功能基本上都是相同的,即表达并执行国家的意志。
依其之见,这种划分并不是人为的主观意志的划分,而是有必然原因的。
首先,这是民治政府发展的需要。
政府的民治程度越低,国家意志的执行功能和表达功能的差别也就越小。
“在纯粹的君主政体中,表达国家意志所必需的活动,自然远不如在民治的或民主的政府中那么复杂。
”[2]古德诺所指的民治政府,实际上指的是多党竞争的政治制度。
在这种竞争性的政治制度中,政党依靠竞争性的选举获取掌权机会。
把政治与行政分开,既有利于通过竞争性的方式促进公共利益的表达,把冲突限制在政治的领域内,促进民主政治的发展,又便于通过行政集权,促进行政效率的提高。
其次,政治的极端复杂性,要求人们在实践中把国家意志的表达和执行功能委托给不同的政府机关来行使。
这些政府机关虽“不可能把自己完全局限于行使其中的某一种功能”,但“在很大程度上或主要以行使这种或那种功能为特征”[2]。
最后,政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
古德诺成书的时期正好是西方文官制度的发展时期,行政的发展通过文官制度真正成为了一个相对独立的技术性领域,从而使政治与行政二分的原则得以贯彻。
文官制度的发展又为政治与行政二分原则提供了保障,改善了民主与效率难以兼得的局面。
(二)政治与行政协调的基础:
政治控制行政
政治与行政的协调发展是古德诺对政行二分理论最具有独创性的贡献。
古德诺提出的政治与行政在功能上的分立,并不是一种绝对的、僵化的分立。
“一种行为准则,即一种国家意志的表达,如果得不到执行,实际上就什么也不是,只是一纸空文。
另一方面,执行一种并非国家意志所表达的行为准则,倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。
”[2]政治与行政作为一对矛盾,不仅是对立的,而且是统一的。
如何实现这种统一,使二者协调发展,是古德诺在《政治与行政》一书中讨论的重点。
政治之所以要控制行政,是因为在实际上,政治要求国家意志的表达与执行协调一致。
“为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调,就必须或者牺牲掉国家意志表达机构的独立性,或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。
只有这样,政府中才能存在协调。
只有这样,真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
”[2]在这两种必须做出的选择之中,古德诺选择了后者,即“政治必须对行政有一定的控制。
”[2]做出这种选择有两方面的考虑:
一方面,是基于人民主权的考虑。
“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构,因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民;另一方面,是基于行政特性的考虑。
“执行表达国家意志的法律,在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。
由于它们的这种创议性,应当把它们始终置于政治的控制之下。
”[2]
(三)政治与行政走向协调的途径
1.对“公地”相对分立而又容忍。
古德诺认为,孟德斯鸠所主张的三权分立理论,即一个政府机关只行使一种权力的看法,是一种极端的形式。
这种“极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的”[2]。
政府往往建立了相应的机关来实现政治与行政这两种功能,但政府机关之间的分工不可能像政府功能的划分那样一清二楚,二者的分立是相对的而不是绝对的。
一方面,以执行国家意志为主要功能的机关经常被赋予了表达国家意志的具体细节的职责;另一方面,表达国家意志的立法机关通常有权通过一定的方式控制执行机关对国家意志的执行。
可见,“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’,每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地。
”[2]“尽管人们能够区分开政府的两种主要功能,但却无法严格规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。
”[2]
2.政治适度控制行政。
政治对行政的控制并不是一种绝对的、无限制的控制,而应当是一种适当的、有效的控制。
也就是说,政治对行政的控制是有一定边界的,要掌握好控制的尺度。
“应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。
但是,如果控制扩展超出了这一限制,它就会立刻失去其存在的理由。
”[2]“因为如果超越了,国家意志执行中的普遍的行政效率以及人民表达国家意志的能力都将不可避免地大大降低。
”[2]为了进一步考察清楚政治对行政控制的边界,古德诺细分了行政的功能,指出了行政功能中的哪些具体功能需要政治的控制,哪些应当独立。
古德诺把行政分为两大类,一类是司法行政,一类是政府行政。
“国家意志应该由某种多少独立于立法的机关来解释。
这种非立法的机关的活动通常就叫做司法行政,而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。
”[2]“除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。
”[2]在此基础上,古德诺又把政府行政细分为“执行的功能、准司法的功能、统计的和半科学的功能”[2]。
在行政的两大类功能中,司法行政应当脱离政治的控制,以保证司法活动的独立开展,避免在法律的执行过程中政治团体的不正当干预。
“明显地允许政治团体对司法进行控制是很危险的。
因此,被委托执行这方面国家意志的机构,应该具有极大的独立性,为了保持这种独立性,甚至冒险使表达出来的国家意志丧失它作为实际的行为规范的资格也在所不惜。
”[2]在政府行政中,执行功能应当受到政治的控制,而其余各种功能都应保持相当的独立性,不受政治的控制。
“执行功能,就像它被作的那样,无疑需要受到最终被委托来表达国家意志的机构的控制。
如果在制定法律的机构和执行法律的机构之间没有从属关系,或者如果立法机构和执行机构在政府内的有关关系上是互相独立的,而在政府体制以外又没有制定任何使立法和执行之间协调一致的法律条款,那情况便可想而知了。
在这种情况下,为执行法律而设立的机关会以这样那样的借口拒绝执行法律。
因此,这种执行的功能是必须服从于政治的功能的。
”[2]但是,“在政治功能与政府行政的其他分支之间并不存在这种密切的关系。
”[2]因为“半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。
为了能最有利于行使行政功能的这一分支,必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。
这套机构之所以必须不受政治的影响,是出于这样的事实:
它的使命是运用预测和判断,是寻求事实,收集情报,是要对它所打交道的人保持严格的公正无私的态度,是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。
”[2]由此可见,只有政府行政中的执行功能需要政治的控制,而司法行政以及政府行政的准司法的功能、统计的和半科学的功能是需要独立于政治的。
政治控制如果侵犯到了这些领域,不但无法实现政治与行政的协调发展,还将给政治与行政都带来不利影响。
3.行政的适度集权化。
一个集权的行政体制,如果其中的政治影响很强,就很容易地被用来谋求政党的利益而牺牲民众意志的表达,集权的行政就会成为不负责任的政党领袖的工具。
由于美国是将分权理论精神贯彻比较彻底的国家,它不仅将国家权力作了横向层次的划分,使立法、行政、司法相互分立、相互牵制,而且在纵向层次上实行了中央和地方的分权,从而大大降低了中央集权化程度。
尽管美国的这一政治试验有他可取的一面,但是其弊端也不可忽视,最大的弊端要数它导致了政治与行政的失调。
古德诺清楚地认识到,这种分权,特别是中央与地方的分权,造成了行政力量统一性的破坏,从而使国家意志的执行出现问题。
对于这种情况,古德诺描述说,任何国家意志的表达,在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。
有关政府理论可能承认地方政治共同体在国家意志的表达上对国家的服从。
但是如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话,这种地方政治共同体会通过运用其执行权力,或者某种真正的非执行性的或修正的权力,改变由整个国家机关表达的国家意志,以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。
古德诺认为,在国家与地方政治共同体存在冲突的问题上,地方自治政府倾向于牺牲国家的利益,因此国家意志的执行即使可能,也是非常困难的。
反过来说,地方政治共同体要与国家(或州)的整体利益保持适当的关系,就不能完全不受国家(或州)的控制。
而如果国家在地方自治政府行政体制中的唯一控制,即立法控制被解除,而又没有提供别的控制手段的话,地方政治共同体就会完全脱离国家或州的控制。
于是,中央政府便会因此而通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方的权力,保证统一。
一旦地方自治权受到侵害,它便会使用消极的不执行权来对抗。
这样,国家的意志就无法贯彻,而宪法规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。
古德诺认为,要改变这种状况,便只有通过行政集权这个唯一的途径。
“因为只有行政在一定程度上被集权化了,才能达到政治与行政功能之间的必要的协调。
”
4.规范政党行为。
“考虑到政党在美国政府体制中具有如此巨大的作用,古德诺认为,必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实,发挥它已有的协调功能,制定出政党的行为规范,减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
”[3]首先,应该通过变革行政体制使政党对政府负起责任。
在美国分权的行政体制下,尽管政党担负着挑选行政官员的责任,但是由于各类行政官员任期的不一致,使得政党在一次选举中获得的对政府的控制并不是全面的。
选举一位权力很小的市长和选举一位拥有任命和控制城市官员的巨大权力的市长无论对于选民还是政党的责任感都是不一致的。
因此,建立行政集权的体制是使政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。
其次,在政府体制中应该更加经常地使用公民投票的方法。
他说:
“只有当公民投票比现在更多地被采用,当整个行政体制完全集中在一个行政长官之下,而他又受到一个有效的立法机构的控制的时候,确保政党负责的这个目标才可能达到。
”[2]再次,应该将政党纳进法律加以管束,防止政党将自身变成目的。
美国高度分权的政府体制要求形成全国性的强大政党,然而要防止强大的政党可能在某种不受控制的情况下对民主和效率造成威胁,比如对行政过度控制出现的“政党分肥制”现象,就必须对政党的行为加以规范,将它置于民主化、法制化的管理之下,文官制度的实行就是对政党行为的一种限定。
应该实行财务公开原则,防止政党和利益集团之间的关系过于密切。
他指出:
“如果我们希望我们的政党和政党领袖们能够在管理我们的政府中负起责任来,在美国,看来需要有适当的预选立法和涉及公司与政党领袖之间关系的,包括确保完全公开他们帐目和活动的适宜的规定。
”[2]一言以蔽之,政党是一个民治政府可以建诸其上的恶魔,关键在于规范之、约束之、控制之,使之致力于政治与行政之间的协调而不是相反。
三、对《政治与行政》的评价
要对古德诺关于“政治与行政二分法”的论述作一个客观的批判不是一件容易的事。
毫无疑问,“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。
”[4]对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。
他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释,而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了针对美国现状的可操作性的措施和见解。
“值得注意的是,政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉,似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。
”[4]这种错觉导致了继传统公共行政学之后,政治与行政二分法遭到了很多学者的批判。
新公共学派认为,“政治行政分离只是一种理论虚构,而在现实的政治与行政运行中,行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。
”[3]新公共管理学派的欧文·休斯指出:
“要对政治与行政,或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。
”[5]然而,从上文对古德诺政治与行政协调发展思想脉络的梳理中可以看出,古德诺的政治与行政二分法并没有割裂政治与行政的关系。
他认为,政治与行政功能是彼此联系、相互影响的。
在各个国家机关中,都存在着这两种功能,不能绝对地认为一个国家机关只具备一种功能。
为了彻底地阐明政治与行政协调发展理论,古德诺从理论和现实层面分析了如何实现政治对行政的控制,政府体制、行政体制、政党等因素都被纳入了分析体系。
因此,如果仅仅依据政治与行政二分法的字面意思,是不能妄作评判的,而要全面地理解政治与行政二分法的思想内涵。
从全书来看,古德诺对政治与行政协调发展理论的阐述最终归结到实现民治政府这个目的上来。
也就是说,政府要对人民负责。
古德诺分析了英国实现责任政府的路径,即议会向人民负责,内阁向议会负责,行政系统内下级向上级负责。
美国三权分立的政府体制决定了无法采用英国式的责任政府路径。
为了实现政治对行政的有效控制,就必须让政党承担起控制行政的责任。
这样一来,要实现民治政府,就必须使政党对人民负责,使政党领袖对政党负责。
以此观之,古德诺的二分法中渗透了西方社会和工业时代的价值诉求——民主与效率。
而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。
行政发展研究的历史、主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。
这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策,而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。
实践证明它确实较好地缓和了民主与效率冲突的矛盾。
二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主;以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。
民主和效率便天然的统一了起来。
而后期新公共行政在对二分法批判的基础上,倡导的以社会公平为价值取向,效率次之的观点,在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。
只不过,新公共行政学派根据当时现实的需要,对古德诺提出的无等级次序之分的民治政府和效率行政的双重价值作了一个位置的编排。
在20世纪80年代兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。
其实古德诺的二分法犹如韦伯的官僚制,它是一种“理想类别”,是一种理论对实践衡量的价值尺度,而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。
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