长沙市土地利用总体规划度大纲.docx

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长沙市土地利用总体规划度大纲

长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）

大纲

长沙市人民政府

二OO八年三月

引言

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源的保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。

《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，对于长沙市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识、加强土地宏观管理和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、保障经济社会健康发展发挥了重要作用。

随着国家“中部崛起”战略和“泛珠三角”区域合作战略的实施，特别是长株潭城市群被列为国家资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区后，长沙市迎来了前所未有的发展机遇，其经济社会发展的外在环境和内在因素发生了重大变化。

同时，正在实施的土地利用总体规划已暴露出建设用地指标不够、土地利用空间布局受限制等问题。

为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展，迫切需要开展新一轮长沙市土地利用总体规划修编。

本轮规划深入贯彻党的“十七大”精神，立足“中部崛起”战略，积极推进“3+5”城市群建设，服务于建设国家级资源节约型和环境友好型社会示范区目标，切实落实节约资源和保护环境的要求，统筹安排各业各用途用地，保障土地资源可持续利用。

本轮规划根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策编制。

本轮规划贯彻落实下列文件精神：

《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《湖南省人民政府办公厅关于转发国务院办公厅国办发[2005]32号文件的通知》（湘政办发[2005]30号）等文件。

本规划大纲主要阐明规划期间长沙市土地利用的战略、目标和实施保障措施；协调城市规划、交通规划等相关规划的用地空间，通过调整土地利用结构和布局，统筹安排各用途、各区域用地；加强耕地和基本农田保护，合理确定土地开发复垦整理的规模和范围；加强用地存量挖潜，节约和集约利用土地资源，保障重点区域和重点项目的合理用地；加强生态建设、环境整治及历史文物保护，促进人与自然和谐发展。

本轮规划的范围为长沙市行政管辖区域，即岳麓区、开福区、雨花区、天心区、芙蓉区、长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市，总面积1181962.71公顷。

规划基期为2005年，规划期限为2006-2020年，规划目标年为2020年，近期至2010年。

第一章土地利用战略

第一节区域发展功能定位

长沙，湖南省省会，全省政治、经济、文化、科教、信息、交通、金融和商贸中心，是国家历史文化名城和第一批对外开放的旅游城市之一。

长沙市位于以长江三角洲城市群为核心的长三角经济圈和以珠江三角洲城市群为核心的珠三角经济圈的结合部，是长三角经济圈沿长江向内陆辐射、珠三角经济圈沿京广铁路向内陆腹地扩展的必经之路，又位于上海、广州、重庆、武汉四大全国性商贸中心聚辐的交错地带，发挥着承东启西、联南接北的枢纽作用。

随着“中部崛起”战略的实施、“泛珠三角”区域合作战略的推进、长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的设立，长沙市具备了加快发展、快速崛起的条件和环境，逐步成为“中部崛起”的战略支撑点、“泛珠三角”区域的新兴增长极和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的主导城市。

在湖南省提出的优势地区优先发展战略蓝图中，长沙市担负着引领全省经济社会快速健康发展的重任。

规划期内，长沙市将凭借自身的区位优势、资源禀赋、产业特色和文化底蕴，逐渐发展成为全国“两型社会”建设示范区、区域性高新技术产业和装备制造业中心、山水名城和文化新市，成为影响全国、辐射周边省份、统领湖南全省的现代化中心城市。

第二节土地利用现状与规划任务

长沙市处于湘中丘陵向滨湖平原过渡地带，地势起伏较大；土壤肥沃，水资源丰富；气候温和，季节变化明显；自然环境优美，旅游资源丰富。

（1）土地利用现状

2005年，长沙市土地总面积1181962.71公顷；其中农用地996395.78公顷，建设用地145066.79公顷，未利用地40500.14公顷。

农用地。

2005年，全市耕地289115.43公顷，主要分布在湘江、捞刀河、浏阳河、沩水河、楚江、乌江、靳江河、大溪河等河谷平原。

园地21224.13公顷，主要分布在河谷平原、丘陵山区。

林地587750.50公顷，绝大部分分布在丘陵山区，河谷平原分布较少，从中部到东、西两端逐步增加。

牧草地14.48公顷。

其它农用地98291.04公顷。

建设用地。

2005年，全市居民点及工矿用地125744.38公顷；其中城镇用地32707.57公顷，农村居民点用地79328.06公顷，独立工矿用地11632.50公顷，特殊用地2076.25公顷。

交通用地10947.91公顷，水利设施用地8374.50公顷。

未利用地。

2005年，全市未利用地40500.14公顷，其中未利用土地14068.14公顷，其它土地26432.00公顷。

（2）土地利用规划任务

保障经济社会发展合理用地需求，提高土地节约集约利用水平。

服务于“两型社会”建设，保障中心城市合理的发展空间，确保长沙市中心城市功能不断完善和城市品质不断提升；保障长沙市重点发展产业、基础设施必要的用地需求，增强长沙市的发展动力和竞争力。

严控建设用地总量，加强用地存量挖潜，促进土地资源节约与集约利用，提高土地的综合利用效能。

严格保护耕地，加强耕地和基本农田建设。

严格控制非农建设用地占用耕地，合理确定土地开发复垦整理的规模和范围，加强耕地和基本农田建设，确保耕地和基本农田的数量与质量。

统筹安排各业各用途用地，促进城乡、区域协调发展。

实施土地利用功能分区，统筹安排各用途用地，优化土地利用结构和布局；健全区域合作机制，统筹土地利用与保护，促进区域全面协调发展。

协调土地利用和生态环境建设，走可持续发展之路。

合理配置生态用地与生产生活用地，建设环境友好型土地利用模式；构建生态系统空间结构，确保生态建设重点工程用地，逐步实现土地利用生态系统的良性循环。

第三节土地利用战略选择

（1）“3+5”城市群协同发展的土地利用战略

根据“3+5”城市群发展的战略需要和长沙市土地资源利用的特点，“3+5”城市群协同发展的土地利用战略的主要内容包括：

系统完善城市功能，统筹整合建设用地，协同保护耕地与环境。

系统完善城市功能。

按照资源节约、环境友好的要求，因地制宜地选择建设项目、科学选址、合理安排用地。

以发挥土地资源最大综合效益为目标，稳步拓展长沙市城市发展空间，加大旧城改造力度。

统筹整合建设用地。

根据“3+5”城市群区域产业的分工与协作特点，充分发挥能源、劳动力等现有资源和产业链的优势，探索内生型经济发展模式；大力加强交通、能源和重大文化体育设施的共享，统一建设区域防洪工程、环境治理工程、供水排水设施等，促进长株潭基础设施用地形成同城效应。

协同保护耕地与环境。

加强耕地，特别是耕地资源相对丰富、质量较高、受城镇化影响较小区域的耕地和基本农田保护。

以社会主义新农村建设为契机，加强区内重要粮食产区和基本农田重点保护区的农田基础设施建设。

建立区域环境共同防治机制，跨地区建立生态保护区。

（2）内融翼优、市域统筹的土地利用战略

长沙市大部分历史文化资源、人口、产业、城市建设用地集中于沿湘江的中心地带，即中心城市，望城县、宁乡县与长沙县、浏阳市分列中心城市两侧。

从中心城市往外，生态系统受人类的影响程度递减。

地处长沙东西两端的浏阳市和宁乡县是长沙市需要重点保护的生态区和水源地。

基于长沙市土地利用的内外差异特征及未来发展需要，选择内融翼优的土地利用战略，其主要内容包括：

长望融城，两翼齐发，城乡统筹。

长望融城。

土地利用规划应为长沙县、望城县部分地区，特别是县城所在地，融入中心城市创造条件，加快两地与中心城市在产业链上的对接、基础设施共享、发展平台共用的步伐，建设产业集聚、环境优美、和谐宜居的现代化中心城市。

两翼齐发。

宁乡县、浏阳市，以及长沙县、望城县大部分地区结合自身条件，有选择地发展优势产业，加快工业和人口向中心镇和次中心镇集中。

坚持利用与保护并重，在保障发展用地的同时，加强生态环境建设，提高生态环境质量和生物多样性。

城乡统筹。

土地利用为城乡统筹发展创造条件，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进社会主义新农村建设，统筹安排城乡居住、产业、基础设施、公共服务等各用途用地，逐步实现农民居民化、农村社区化、农业现代化，形成协调共进的新型城乡体系。

（3）可持续发展的土地利用战略

规划期内长沙市的土地利用以保持和提高可持续发展能力为目标，重点要加强土地生态环境建设和污染土地的整治，限制生态脆弱地区的开发建设，重视建成区内生态环境和景观的建设，严禁建设用地无序扩张。

根据长沙市自然资源条件和发展特点，可持续发展的土地利用战略主要包括：

发展现代农业，推进新型工业化，积极发展中心城市，探索资源节约与环境友好型土地利用模式。

发展现代农业：

以现代科学技术为手段，大力推进农业现代化。

加强农业产业带建设，逐步发展新型农业生产方式，形成一批优质水产、优质水稻、无公害茶叶和苗木生产基地。

推进新型工业化：

按照清洁生产的规定和工业生态学原理，加强资源综合利用，发展资源节约型和环境友好型产业，大力推动新型工业化，促进工业化的可持续发展。

积极发展中心城市：

加强文化产业、动漫产业等强势产业的发展，建设功能完善、生活文明、产业发达、和谐宜人的中心城市，为全省、全市域的发展提供良好的平台和经济“发动机”，并以中心城市的大发展带动全市走可持续发展的新型城镇化、现代化之路。

探索资源节约与环境友好型土地利用模式：

结合“两型社会”试验区建设，大胆创新，探索景观环境先行等土地利用模式，为资源节约与环境友好型土地利用模式的形成和推广积累经验。

第二章土地利用规划目标

按照建设“两型社会”综合配套改革试验区的要求，围绕全面建设小康社会和初步实现现代化的经济社会总体发展目标，统筹各业各用途用地需求、土地供给能力和长远可持续发展的需要，在坚持节约和集约用地的原则下，确定规划期内要努力实现的土地利用规划目标。

其主要有：

（1）经济社会发展目标

规划期间，长沙市坚持走新型城镇化和新型工业化的发展道路，经济社会发展将进入高级阶段。

2005年，长沙市总人口722.35万人，城镇化率53.87％，GDP1519.90亿元，全社会固定资产投资总额881.44亿元，工业总产值1300.62亿元。

到2010年，全市总人口840.25万人，城镇化率达到63.87％，GDP达到3204.20亿元，全社会固定资产投资总额突破1906.00亿元，工业总产值达到3428.55亿元。

至2020年，全市总人口1077.47万人，城镇化率达到74.90%，GDP达到9790.44亿元，全社会固定资产投资总额突破5412.00亿元，工业总产值达到11199.05亿元。

（2）建设用地控制规模

在保障经济平稳健康发展的前提下，合理控制建设用地总量。

至2020年，全市建设用地总规模控制在189108.95公顷以内，建设用地增加规模控制在44042.16公顷以内，且占用耕地不超过22522.58公顷，占用农用地不超过48453.32公顷。

其中，至2010年全市建设用地总规模控制在164778.07公顷以内，建设用增加规模控制在19711.28公顷以内，且占用耕地不超过9930.28公顷，占用农用地不超过20363.17公顷。

（3）耕地保护目标

严格保护耕地特别是基本农田，提高耕地质量。

规划至2010年全市耕地保有量不低于282311.03公顷，2020年耕地保有量不低于274332.55公顷。

规划期间基本农田保护面积不少于229200.00公顷。

（4）中心城市建设用地规模

控制中心城市人口过快增长，适度扩展中心城市发展空间，确定2010年中心城市人口407.86万人，建设用地规模控制在38647.25公顷以内；2020年中心城市人口540.70万人，建设用地规模控制在49004.00公顷以内。

规划期内，中心城市建设用地增加规模控制在17194.00公顷之内。

（5）生态环境保护目标

坚持土地利用与保护并重，促进人与自然和谐发展，创建富有山水洲城特色的宜居城市。

规划期内长沙市森林覆盖率不低于50.0％，土地生态保护面积保持在306000.0公顷以上。

至2010年，中心城市人均公共绿地从2005年的7.9平方米提高到9.5平方米，绿地率由2005年的33.0％提高到35.0％，绿化覆盖率由2005年的37.9％提高到40.0％。

至2020年，中心城市人均公共绿地面积达到14.0平方米，绿地率达到40.0％，绿化覆盖率保持在45.0％。

中心城市城市建设区生态保护用地不低于20000.0公顷。

（6）土地节约和集约利用目标

制定和完善建设用地定额指标，推行土地投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标控制体系，促进土地节约和集约利用。

规划期内主要控制指标如下：

①全市人均建设用地面积由2005年的205.49平方米降低至2020年的188.57平方米。

②全市人均城镇（居住）用地面积由2005年的87.75平方米降低至2020年的83.03平方米。

③全市人均独立工矿用地由2005年的31.21平方米增至2020年的40.69平方米之内。

④全市人均农村居民点用地面积由2005年的238.07平方米降至2020年的235.90平方米。

⑤中心城市人均建设用地由2005年的105.36平方米降至2020年的99.86平方米以内。

其中，人均城市（居住）用地由2005年的79.47平方米降至2020年的72.32平方米，人均工业用地由2005年的10.62平方米增至2020年的14.87平方米，人均基础设施等其它建设用地由2005年的15.27平方米降至2020年的12.67平方米。

⑥土地产出率稳步增长，2005年土地产出率1285.91万元/平方公里，至2020年土地产出率提高到8283.21万元/平方公里。

第三章市域土地利用功能分区

在土地利用生态保护度评价、土地利用适宜开发度评价以及土地利用开发度－保护度关联分析结果的基础上，参考现有土地利用功能，结合长沙市自身特点及其区域发展功能定位，落实土地利用战略，按照土地利用地域差异性和单元土地利用主导功能相对一致的原则，将长沙市划分为中心城区、城镇居住区、工业发展区、农业生产区、旅游发展区、生态保育区、湘江综合经济区等七大功能区。

在功能区内部，各项土地利用活动要围绕主导功能进行。

（1）中心城区

中心城区指长沙市主城区，是已经或即将建成的集中连片区域，是长沙市居住用地、工业用地、基础设施用地和商贸服务业用地最为集中的区域，面积约550－650平方公里。

在规划期内该区域总体上属于优化开发区域。

应逐步完善作为区域性中心城市“核心”的职能，实行“退二进三”，加快旧城改造的步伐，改善环境质量，完善基础设施，控制合理的容量。

（2）城镇居住区

城镇居住区包括以长沙县县城（星沙镇）、望城县县城（高塘岭镇）、宁乡县县城（玉潭镇）、浏阳市市区为中心的“两主、四辅、一环”的网络状城镇发展空间，面积约650－750平方公里。

在规划期内该区域总体上属于重点开发区域。

在保护生态环境和坚持集约利用的原则下，区内产业布局与城镇空间布局应有机结合、综合协调，实现产业发展与城镇建设有序、持续、健康发展。

（3）工业发展区

按照产业集聚的原则，结合可持续发展的要求，在长沙市已有工业发展的基础上，促进工业企业集聚，做大做强开发区和工业组团。

该区域面积800－1000平方公里。

在规划期内该区域总体上属于重点开发区域。

要制定严格的准入标准，充分发挥产业集聚效应，提高工业用地集约利用水平，并降低资源消耗和污染排放。

（4）农业生产区

农业生产区逐渐形成“三环四廊六园”的区域农业发展格局，面积约3600－4400平方公里。

在规划期内该区域总体上属于限制开发区域。

区内土地利用活动以保护耕地和生态环境为前提，大力发展现代农业、高科技农业、生态旅游观光农业，合理用药用肥；同时，在保障一定的城镇发展空间的基础上，严格控制除基础设施以外的新增建设用地。

（5）旅游发展区

规划期内基本形成“一心、三带、四组团”的总体旅游格局，面积约1200－1400平方公里。

在规划期内该区域总体上属于限制开发区域。

区内以不损害文化旅游资源和生态景观为前提，建设成以山、水、洲、城为依托，以娱乐休闲为特色，以楚汉文化和湖湘文化为内涵的区域性世界级旅游胜地和中国中西部极具影响力的旅游中转中心，并严格控制工业项目和住宅项目的建设。

（6）生态保育区

生态保育区包括浏阳河、捞刀河和沩水河源头等水源保护区，及重要湿地、森林公园和自然保护区等，面积约3400－4200平方公里。

在规划期内该区域总体上属于禁止开发区域。

区内严格禁止一切企业发展，对水源保护区及其集水区域严格控制农业面源污染；加强自然保护区和生态功能保护区的建设管理，提高区域内生物多样性。

（7）湘江综合经济区

湘江不仅具有较高的生态保护要求，而且还有较大的开发利用价值，因此划定面积约450－550平方公里的湘江综合经济功能区。

在规划期内该区域总体上属于限制开发区域。

区内允许进行低密度清洁生产项目建设，任何项目的建设均以保障湘江生态安全为前提，将其建设成集利用与保护于一体的综合经济区。

第四章耕地和基本农田保护

按照维持长沙市粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的要求，坚决落实耕地保护数量与质量并重的原则，合理确定耕地和基本农田保护区的规模和分布。

大力加强基本农田建设，合理利用其它农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益。

第一节耕地占用与补充

规划期内，长沙市由于非农建设占用和灾毁减少耕地22597.58公顷，其中非农建设占用耕地22522.58公顷、灾毁耕地75.00公顷。

长沙市将在规划期内充分挖掘土地开发利用潜力，努力补充耕地。

至2020年开发复垦整理土地总规模达到113697.54公顷，通过土地开发复垦整理补充耕地7814.70公顷。

2006-2020年，长沙市耕地净减少14782.88公顷。

至2020年长沙市耕地保有量必须保持在274332.55公顷以上，主要分布在中心城市以外的湘江、浏阳河、沩水河等水系两岸的河谷平原。

按照耕地占补平衡的要求，全市减少的耕地由长沙市出资，通过异地代保在省内其它地市补充。

第二节基本农田保护

2005年长沙市基本农田保护面积248000.00公顷，主要分布在长沙县、望城县、宁乡县和浏阳市。

结合长沙市经济发展需要以及耕地资源数量、质量和空间分布特点，确定2020年基本农田保护面积为229200.00公顷，分布在中心城市以外的长沙县、望城县、宁乡县和浏阳市的耕地可能连片区域，城市建设重点区域内不安排基本农田。

第三节耕地和基本农田保护措施

（1）严格控制非农建设占用耕地。

按照不占或少占耕地的原则，强化对城乡各用途建设用地占用耕地的控制和引导，确需占用耕地的也应尽量占用等级较低的耕地。

加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损害耕地数量。

建立完善的土地开发复垦整理从实施到管理的政策措施，逐步形成政府投资与社会投资相结合、产业化运作的土地开发复垦整理投入机制，加大资金投入，积极整理、加强复垦、适度开发。

（2）严格落实基本农田保护制度，加大基本农田建设力度。

通过土地开发复垦整理新增加的耕地，应当逐步划入基本农田保护区，实行特殊保护。

建立基本农田保护补贴专项基金，从耕地开垦费、土地闲置费和荒芜费、耕地占用税、土地出让金中抽取部分资金，用于基本农田的保护和建设，并对基本农田承包农户进行适当补贴。

在基本农田保护区内，结合农村居民点搬迁改造和农用地整理，合理规划设计，加快推进标准农田建设，全面提高基本农田质量。

（3）建立耕地评价体系和耕地预警监测系统，加快耕地管理信息化建设。

对耕地的质量、区位、环境进行综合评价，为土地合理利用、土地利用结构调整提供科学依据；同时，采用现代科技手段，提高对耕地的数量、质量、环境变化进行动态监测的能力，设立乡（镇）、村级耕地保护固定观测点，随时掌握耕地变化情况。

第五章土地利用与生态环境建设协调

第一节环境友好型土地利用模式

按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态环境建设，严格保护生态用地，构筑生态良好的土地利用格局，创建良好人居环境，促进经济社会可持续发展。

根据长沙市土地利用特点，以生态经济和协调发展为目标，提出长沙市可采取如下几种环境友好型土地利用模式：

①生态型特色农业土地利用模式。

在中部农业重点发展区强化耕地数量和质量的保护，发展生态农业、高科技农业，严防土地污染。

在东部林农综合发展区适度开发耕地后备资源，切实抓好水源涵养。

在西部农林水保区推行“生态经济型”发展模式，加大生态环境的保护力度。

②集约型新型工业土地利用模式。

按照生态空间的要求组织工业用地，以集聚的模式布局工业产业，实行工业园区与绿色隔离带有机结合的空间结构。

严格控制高污染、高能耗产业的发展，按循环经济的要求，形成良性的工业产业发展模式。

③复合型文化旅游土地利用模式。

创建依山傍水的现代化山水城市景观，营造舒适优美的人居环境。

发掘湘楚文化精华，突出现代革命传统特色，体现历史文化名城风貌。

第二节生态系统空间结构

以长沙市自然、生态资源为基础，建设湘江、浏阳河、沩水河等5条江河生态廊道以及京珠高速、319国道、209国道、107国道等11条交通主干线防护带，完善和优化包括风景区、森林、湖泊、湿地等生态斑块，加强深入中心城市的楔形生态绿地的规划建设，努力构建完整的综合生态空间体系。

第三节生态环境重点建设区域

在协调土地利用与生态环境建设中，把自然保护区、森林公园、风景名胜区和生态公益林地以及集中居民区环境建设作为重要内容。

根据长沙市山、水、洲、城一体化的特色，建设成青山、森林、绿岛、碧水相连的环形生态景观带。

按照“防汛休闲，双重利用”的原则，重点建设长沙市六条江河风光带，尤其要高度重视湘江、浏阳河、沩水河等流域的生态环境功能重建工作，加强重点生态功能区域的治理和饮用水源地生态环境的建设。

生态隔离带建设要以森林资源为依托，根据不同自然地理条件，建立多主题功能的生态林带。

加大重要湿地的保护，禁止造成湿地污染的一切排污行为。

同时，加大宣传力度，提高全社会的湿地保护意识。

第六章土地节约和集约利用

第一节合理控制建设用地增量与总量

按照建设资源节约型社会的要求，充分发挥土地的调控作用，严控建设用地总量，用好建设用地增量，加强建设用地空间管制，优化城乡建设用地结构和布局，创新土地利用模式，提高节约集约用地水平，促进经济发展方式的转变和宜居城乡环境的形成。

至2020年，全市建设用地规模控制在189108.95公顷以内，建设用地增加规模控制在44042.16公顷之内。

其中，新增城镇用地规模控制在28102.68公顷以内，农村居民点减少规模不少于15532.51公顷，新增独立工矿用地规模控制在18168.35公顷之内。

第二节稳步提高节约集约用地水平

合理调控城镇用地增长的规模和时序，推动城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；加大对城镇内闲散、低效用地的整合和深度开发，加快利用现已