财政支持完善社会保障制度探析结稿.docx
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财政支持完善社会保障制度探析结稿
兰州商学院陇桥学院
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财政支持完善社会保障制度探析
摘要
在社会主义市场经济条件下,随着改革逐步深入,社会保障制度的建立和完善日益重要。
健全的社会保障制度是各国政府社会政策的重要组成部分,是社会主义市场经济体制的重要支柱,关系改革、发展、稳定的全局。
而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中,最需迫切克服者莫过于资金短缺。
充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础。
文章分析了建立社会保障制度,即建立基本养老保险制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度及下岗职工基本生活保障和再就业制度的过程中存在的问题,指出这些问题会造成财政资金的浪费和对财政的压力,认为应该从加强内部管理,强化财政监督着手,达到完善社会保障制度、减少资金浪费的目的。
[关键词]社会保障;保障基金;财政管理;措施
ABSTRACT
Undertheconditionofsocialistmarketeconomy,withthedeepeningofreform,toestablishandimprovethesystemofsocialsecurityhasbecomeincreasinglyimportant.Theperfectsocialsecuritysystemisanimportantpartofthegovernment'ssocialpoliciesofothercountries,isanimportantpillarofthesocialistmarketeconomysystem,therelationshipbetweenreform,developmentandstabilityoftheglobal.ManyobstaclesinmodernChinasocietysecuritysystemreformandthedevelopmentofsocialsecurityencountered,themosturgentneedtoovercomethemistheshortageoffunds.Adequatesocialsecurityfundisthesocialsecuritysystemforitsexistenceandoperationofthefoundation.Thisarticleanalyzestheestablishmentofsocialsecuritysystem,namelytheestablishmentofthebasicold-ageinsurancesystem,unemploymentinsurancesystem,therearecityresidentslifeguaranteesystemandbasiclivelihoodguaranteeforlaid-offworkersandreemploymentsystemintheprocessoftheproblem,pointedoutthattheseproblemswillcausethefinancialfundsWasteandfinancialpressure,thatshouldstrengthentheinternalmanagement,strengthenfinancialsupervision,toimprovethesocialsecuritysystem,reducethepurposeofwasteoffunds.
[KeyWords]socialsecurity;securityfund;fiscaladministration;measures
目录
一、社会保障财政制度的概述1
(一)社会保障财政制度的内涵1
(二)社会保障财政责任的内容2
1.财源责任2
2.管理责任2
二、建立和完善社会保障财政制度的必要性3
(一)稳定的财政支持,己是通行的国际惯例3
(二)社会保障是外部性很强的产品4
(三)社会保障是一种宏观调控手段4
三、现行财政体制在社会保障建设中的缺陷及不利影响5
(一)现行财政体制在社会保障建设中的缺陷5
1.对社会保障的财政支出规定不明5
2.对各级政府的财政责任划分不清6
3.对财政转移支付的设计不合理6
(二)财政体制缺陷对社会保障制度的影响7
1.不利于社会保障制度的均衡发展7
2.不利于社会保障制度“碎片化”的整合7
四、构建促进社会保障发展的财政体制8
(一)完善社会保障预算制度8
1.全面预算、统一预算原则。
8
2.绝对分项预算、相对分级预算原则8
(二)完善社会保障财政支出制度9
1.转变财政职责范围及其支出责任9
2.重组社会保障财政支出项目10
(三)完善社会保障基金投资制度11
1.投资机构问题11
2.投资方式问题12
五、结语12
参考文献14
财政支持完善社会保障制度探析
我国现行的财政体制是在分税制的基础上形成的。
这一体制既调动了地方政府的积极性,协助中央政府协调经济运行;又增强了中央财政的实力,有利于中央政府实行宏观调控。
但是,该财政体过于重视效率,忽视了社会的公平,特别是不能很好地适应社会保障制度建设的需要。
本文将在分析现行财政体制在社会保障制度建设中的缺陷的基础上,分析财政体制缺陷对社会保障制度的影响,进而提出构建促进社会保障发展的财政体制。
一、社会保障财政制度的概述
(一)社会保障财政制度的内涵
社会保障制度是指国家和社会依据法律规定,通过各种方式,在公民暂时或永久的制度。
社会保障财政制度是指社会保障基金由财政给予稳定支持的制度,财政并对社会保障基金参与管理、指导和监督。
社会保障基金由财政给予支持的主要原因有:
第一,社会保障制度的最终责任主体是国家或政府,纵观各国社会保障制度,不论是政府直接主办,还是以国家信誉做担保,通过社会自治或市场操作方式实施保障,国家都要承担最终责任。
第二,社会保障是维护社会稳定的一项基本社会制度,而维护社会稳定是国家繁荣的基础,也是政府的基本责任。
第三,强制性是社会保障的一个重要特征,尽管各种选择性保障项目和民营公益项目在最近一个历史时期有所发展,降低强制性社会保障水平,减少政府责任也成为一种明显的改革趋势,但通过政府推行强制性社会保障的主体地位没有改变。
以上因素都决定了政府即财政对社会保障基金要给予稳定支持,并采取各种有效措施,保证社会保障基金的稳定健康发展。
(二)社会保障财政责任的内容
财政对社会保障所承担的责任具有多项内容,对不同的社会保障项目,责任内容也不尽相同。
归纳言之,社会保障财政责任的内容大致分为财源责任和管理责任两大类。
1.财源责任
财源责任,即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。
其中包括:
(1)筹集资金的责任。
财政应当以征收社会保障税和费、发行社会保障债券和彩票、变现国有资产等方式,为社会保障筹措所需资金。
(2)分配资金的责任。
财政应当以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、社会保障各项目之间、中央和各级地方之间合理分配社会保障资金。
(3)提供资金的责任。
财政应当遵循社会保障预算的安排,按照专款专用的原则,以拨款、补贴等方式,向社会保障经办机构和服务机构供给资金。
财政是社会保障活动的财力总后台和根本支柱。
财政提供社会保障基金一般有三种形式:
(1)社会保障法直接规定国家负担的份额;
(2)以让税的形式负担,即对用人单位缴纳的社会保险费税前列支,对被保险人缴纳的社会保险费税前扣除;最后出场的角色。
后两种形式在我国被普遍采用。
2.管理责任
由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配,影响财政分配关系,财政有责任管理社会保障资金运行的全过程,以保证基金既能及时筹集起来和支付出去,又与财政、企业和个人的经济承受能力相适应。
其主要内容有:
(1)参与制定社会保障政策,为社会保障基金的筹集和分配提供标准;
(2)编制和执行社会保障预算,平衡社会保障基金的收支;(3)参与社会保障基金的征管,确保其及时足额上缴;(4)将各种来源的社会保障基金统一纳入财政管理的范围,并按社会保障项目的不同,分设财政专户储存,确保专款专用;(5)对社会保障基金的运营进行跟踪监管,确保其安全和保值增值;(6)规范社会保障财务管理及其监管,研究和制定与社会保障相关的财务制度,从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动。
二、建立和完善社会保障财政制度的必要性
(一)稳定的财政支持,己是通行的国际惯例
世界各国的社会保障实践表明,建立社会保障财政制度,给社会保障以稳定的财政支持,己是通行的国际惯例。
几乎所有建立社会保障制度的国家,都重视财政对社会保障的作用。
这主要表现在:
(1)在许多国家的财政总支出中,社会保障支出占有相当的比重。
(2)各国大都将社会保障资金作为财政管理的客体,有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算;有的将社会保障收支纳入政府专项预算,即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。
这种情况以新加坡和口本比较典型。
新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的社会保障制度,所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理。
口本政府设立了厚生年金和国民年金特别会计,两项年金的年收支余额要统一纳入财政投融资计划投入重点建设,使之得到保值和增值。
(3)财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理,规定结余资金一般只能购买政府公债,以保证结余资金的安全和保值增值。
如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户,90%以上购买国债由政府用于公共投资;口本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为政府投融资的重要来源;新加坡1990年公积金余额达390亿新元,其中320亿新元购买了政府公债,用于经济建设,还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。
(4)运用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。
如新加坡规定,任何一项社会福利政策或社会保险制度的制定,必须征求包括财政部在内的政府综合经济部门的意见,涉及财政收支政策的,由财政部决定。
(二)社会保障是外部性很强的产品
社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品,其主要提供者不可能是私人而只宜是政府,就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾。
市场经济是风险经济。
市场竞争的优胜劣汰机制,使各个社会成员都有可能遭遇风险而难的社会成员需要外力的支持,以保障自己最基本的生存条件。
但竞争中的优胜劣汰,并不等于对这部分社会成员放任不管,而听任其陷于悲惨境地。
可社会公平问题是不能由市场机制解决的,大规模的社会保障活动不是任何单个的市场主体仅凭自身力量的能完成的,就只能寻求非市场的力量和方式。
所以,在市场经济中,旨在解决公平问题的社会保障是现代政府必须承担的基本职责,这就决定了社会保障的最主要组织者和提供者是作为社会中心组织的政府。
(三)社会保障是一种宏观调控手段
社会保障是一种宏观调控手段,政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责,就必然要求有相应的财政作为其基础。
经济发展具有波动性,社会保障有助于缩小其波幅和波长。
通过组织社会保障收入,既可以均衡企业之间的经济负担,为在同一起跑线上展开公平竞争创造良好的外部环境;又可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节,缩小贫富差距。
因此,欧洲经济共同体作为一个国家间的经济联合体,在1983年的一份文件中就明确指出,“社会保险不能简单地被看作是对国家的一种负担,而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段”。
具体而言,在经济不景气时期,由于失业人数增加,更多的人加入贫困线以下的队伍,社会保障用于失业救济和其他社会保障方面的支出必然增加。
同时,由于失业增加,收入减少,货币积累减少,社会保障的收支状况表现为支出大于收入,或支出的增长快于积累的增长,使国民的货币收入不会大幅度减少,或者维持在一个相对稳定的水平上,以减缓经济萧条的冲击;并成为保证个人消费的手段,从而增加需求,推动经济的发展。
在经济繁荣或经济膨胀时期,就业人数剧增,人们的收入大幅度增加,其结果一方面是使社会保障资金积累的速度加快、数量增加和规模扩大;另一方面使更多的人脱离贫困状况,用于失业救济、困难补助及其他社会保障方面的支付减少,社会保障表现为收入或积累大于支出。
与此同时,个人收入量在一定程度上相对减少,社会保障在需求过程中起到一定的抑制需求的作用,有利于经济稳定地发展。
三、现行财政体制在社会保障建设中的缺陷及不利影响
(一)现行财政体制在社会保障建设中的缺陷
1.对社会保障的财政支出规定不明
分税制是在1994年确立的。
此时,我国的社会保障制度改革也处于初探时期。
受到时代背景的约束,政府对社会保障制度建设的财政支出规模的估计不芯《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央财政和地方财政所负担的项口进行了规定,但对社会保障建设所需财政支出并没有明确规定。
这为社会保障在日后的发展设下了制度性的障碍。
社会保障的财政支出没有相关的法律法规的规定,政府在做预算是对其具有较大的任意性。
政府承担多少财政责任以及怎样承担财政责任往往只根据财政的负担状况来确定,不能很好满足实际需要,这不利于社会保障制度的持续发展。
2.对各级政府的财政责任划分不清
一方而,社会保障的财政责任缺乏制度化的划分使得财政支出的主观任意性大。
随着社会改革的深入,财政用于社会保障的支出逐年加大。
口前,这笔庞大的财政支出仍是通过中央与地方协商、国务院的文件和转移性支付确定的。
这种划分缺乏科学标准并且是非规范化的。
另一方而,事权与财权的不匹配,弱化了基层政府的公共服务供给能力,阻碍了社会保障的建设。
2015年中央财政收入占总财政收入的比重为47.89%而中央财政支出仅占总支出的20%呈现出“财权上移,事权下移”的状况。
各项社会保障制度的管理都需要基层政府参与其中。
地方政府事权过重,财权过轻导致其缺乏建设社会保障制度的动力。
3.对财政转移支付的设计不合理
我国现行的转移支付包括税收返还,一般性转移支付,专项转移支付和其他转移支付。
税收返还是中央政府根据地方政府每年上缴的消费税与增值税的税收增长比率,确定返还比例的转移支付制度。
返还规模的大小与地区经济发展水平相关。
地区经济发展水平越高,其上缴的税收越多,相应的返还规模越大。
一般性转移支付则是中央政府根据地区人口数量、资源、贫富状况用于弥补地区差异的转移支付制度。
这才是实现社会保障制度均衡发展的“真正的”转移支付制度。
在分税制改革后的较长一段时间内,税收返还占中央对地方转移支付的比重保持了较高的比例,对地方政府财政收入水平有着重要影响,从而影响各地的经济发展及公共服务的供给。
近年来,国家加大了一般性转移支付的力度,在但是,一般性转移支付仍不到总额的一半。
这一状况制约了一般性转移支付均衡社会发展的作用。
(二)财政体制缺陷对社会保障制度的影响
1.不利于社会保障制度的均衡发展
社会保障制度在我国发展的并不均衡。
一方而,城乡间的社会保障制度发展存在差距。
以最低生活保障制度为例,口前,我国农村的最低生活保障制度远不如城市的完善。
本应体现社会公平的社会保障制度因发展的不均衡进,反而一步扩大了城乡间贫富差距。
这主要是由财权与事权不对应所致。
社会保障制度建设的资金投入和公共服务的供给更多由地方政府承担。
政府考核体系出现偏差,省市级政府为了保障经济建设,民生建设的重点放在经济发达的城市,在农村地区投入有限。
而县乡政府的财力有限,无法支持农村社会保障的建设。
另一方而,地区间社会保障存在着加大差距。
中西部地区自然资源不足、经济不发达、贫困人口基数大,是最需要社会保障制度保护公的地方。
社会保障建设的推进重点应当也在中西部地区。
而实际上,中西部地区的社会保障水平落后于东部地区,出现了富者有保障,贫者没有保障的局而,这不仅没有实现制度建立的初衷,反而产生了“富者愈富、贫者愈贫”的马太效应。
2.不利于社会保障制度“碎片化”的整合
社会保障制度的“碎片化”主要是指一个国家的社会保障体系中存在着针对不同人的、分立的多种制度体系,或者在同一社会保障项口上存在着针对不同人的各种分立的制度安排,从而导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等方而不统一的现象。
社会保障制度的“碎片化”阻碍了社会保障制度的运行效率,削弱了社会保障制度的公平性,不利于社会保障制度有训一划的、平衡的、稳定的发展。
所以,我国需要建立起统一的社会保障制度的框架,在总的框架内允许地方政府根据当地特点有所调整。
口前,我国中央政府与地方在社会保障建设中的财政责任是非制度化的方式进行确定的,社会保障资金来源缺乏制度性的保障。
非制度化的财政责任分配方式这不利于社会保障统一化进程的发展。
四、构建促进社会保障发展的财政体制
(一)完善社会保障预算制度
1.全面预算、统一预算原则。
社会保障预算作为独立和并列于政府公共预算、国有资产经营预算的一种预算,应当将以往分散和混合在众多财政收支科目中具有社会保障性质的各种收支项目集中起来,构成一套独立的收支体系,使其涵盖各种社会保障项目,将社会保障的各种基本形式和补充形式,将社会保障基金的各种来源和用途、各种统筹帐户和个人帐户,都纳入预算范围。
无论何种社会保障项目的预算,其运行规则和管理规则都应当统一。
为此,有必要制定《社会保障预算条例》,就社会保障预算的原则、范围、构成、编制和实施等基本问题作出统一规定。
2.绝对分项预算、相对分级预算原则
绝对分项预算,是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算,即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目,不同项目基金的收入不能混淆和替代,不同项目基金的支出不能串换和挪用。
社会保障由两大部分构成,一部分是社会福利、社会救济和社会优抚,另一部分则是社会保险。
从社会福利、社会救济和社会优抚来看,它们由于没有对应的固定收入来源,只能依靠财政一般性收入来解决,所以它们主要的财力来源是由政府经常性预算收入安排的。
社会保险则由于主要采取缴税(费)的方式筹集社会保险基金,似乎不必与政府预算发生关系,可以自成体系、自收自支、自我循环周转,仅靠自身的基金预算就可以解决问题。
但市场经济中的风险和不确定性,使得社会保险基金容易入不敷出。
从这个意义上讲,某时期社会保险基金收不抵支应是常态。
鉴于社会保险不是商业保险,它本身不具有保本营利的要求,但又必须通过保障所有社会成员的基本生活条件,以实现社会公平。
所以,应当区别不同社会保障项目的收支平衡需要,分项确定财政支持。
相对分级预算,是指社会保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算,下级预算只是相对独立于上级预算,亦即下级预算包括于上级预算之中,形成全国统一的社会保障预算体系。
分级预算的编制有一个从无到有、从初级到高级的发展过程。
考虑到目前社会保障地、市级统筹的现状,现实的做法是从地、市级财政开始编制社会保障预算,并要求在地、市级财政编制社会保障预算的基础上,进行逐级汇总,直到编制整个国家的社会保障预算。
在分级预算中,应当考虑到上级社会保障财政对下级社会保障财政的连带责任。
(二)完善社会保障财政支出制度
我国现阶段社会保障支出不能满足社会保障需求,除了社会保障基金收不抵支的原因外,社会保障支出方面也存在财政地位偏低、支出结构不合理和支出效益不高等问题。
所以,完善社会保障财政支出制度,应当着重在以下几点作出制度安排:
1.转变财政职责范围及其支出责任
调整财政支出总量和结构,对社会保障财政支出重新定位。
如前所述,在西方国家的财政支出结构中,社会保障支出处于特别重要的地位,如英国和美国的社会保障支出占财政支出的40%左右。
而我国,由于受传统财政体制的影响,财政支出仍存在重视生产性投入而轻视包括社会保障在内的非生产性投入,重视购买性支出而轻视社会保障在内的转移性支出的倾向,造成社会保障支出在财政支出结构中地位偏低。
为解决财政支出在市场经济中的“缺位”和“越位”问题,在资本财政为主的财政支出模式向公共财政为主的财政支出模式转换的过程中,在合理确定财政支出规模的基础上,应当确立社会保障支出在财政支出结构中的主体地位,使财政支出逐步退出竞争性投资领域,并相应地逐步增大社会保障支出的比重,使用人单位的社会保险费用负担降下来,以促进经济发展,保证企业有能力发展与效率(或激励)机制相联系的企业年金制度。
为此,有必要在立法中,将社会保障支出占财政支出比例固定在一定幅度之内,并将其规定为政府及其首长的责任目标,不允许社会保障支出占财政支出的比例低于法定最低限。
2.重组社会保障财政支出项目
合理界定各种社会保障财政支出项目的分工,优化社会保障财政支出结构。
我国社会保障财政支出结构不合理的突出表现是,支出项目散乱、混杂,不同属性的社会保障支出项目之间、社会保障支出项目与非社会保障支出项目之间界限不清。
例如,国有单位的社会保险支出与社会救济、社会优抚、社会福利支出混在一起;机关事业单位职工的公费医疗、离退体金、社会福利补贴等支出与政府的经常性支出混在一起;国家教育部门的教职工福利费与学生助学金、大学在校生医疗费混在一起;企业政策性亏损补贴、城镇居民物价补贴和住房补贴等项财政补贴,多兼有经济支持和社会保障双重属性。
为了优化社会保障财政支出结构,应当依据社会保障项目体系的设计,对具有社会保障性质的众多财政支出项目进行清理,该归并的归并,该取消的取消;打破所有制界限和企业、机关、事业单位界限,统一组合社会保障支出项目;将社会保障支出项目从政府经常性支出项目中分离出来,并且将非保险性社会保障支出项目与社会保险支出项目分开,按保障对象和保障功能不同重新分类;确立和界定各种社会保障财政支出项目与各种财政收入项目的相关对应关系,除了将社会保险税
的专项用途固定为社会保险支出外,还应当对其他以社会保障为主旨的财政收入项目(税收、国债、彩票等),根据各种社会保障项目的需求,统一安排其用途,即规定某种财政收入项目只能或主要用于某种社会保障项目。
(三)完善社会保障基金投资制度
社会保障基金是一种长期性的后备基金,它不仅具有积累性,更在支出上具有刚性增长的特点,因此,最起码的要求是必须实现社会保障基金的保值;同时考虑到人口老龄化进程的加快和通货膨胀等因素,则必须使之增值。
基金的保值增值归根到底依赖于投资的收益,没有收益,就不能保值,更谈不上增值。
确保社会保障基金保值增值,必须完善社会保障基金投资制度。
由于社会保障基金属于公益性基金,社会保障基金经营机构应当以保值增值为目标,按照法定方式投入运营。
各国立法允许的社会保障基金投资渠道不尽相同。
1.投资机构问题
按照“事资分开”的原则,将社会保障基金投资职能从社会保障经办机构中分离出来,转移给专门的社会保障基金投资机构,并逐步过渡到设立专门的社会保障银行,同时实行相应的社会保障基金投资责任制。
长期稳定的基金,可以考虑成立省、自治区、直辖市规模的投资机构;流动性较
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