两岸发辉城市规划调控作用促进城市土地合理集约利用21.docx

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两岸发辉城市规划调控作用促进城市土地合理集约利用21

发辉城市规划调控作用、促进城市土地合理集约利用

高世明*

.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc1/21.doc

摘要：

基于对当前城市建设用地使用状况及问题成因分析，从城市规划角度系统提出了促进城市建设用地合理集约利用的具体对策和措施，包括科学制定规划指标，调控土地供给；合理布局引导城市开发建设；加强实施管理与监督等三个方面。

关键词：

城市建设用地集约利用城市规划

1.对城市建设用地使用状况的宏观判断

1.1城市人口密度属于中高密度型

2003年建制城市共660个，城市建设用地2.83万平方公里，占国土面积0.29％，城市人口3.38亿人，占全国总人口的27.4%，城市市区GDP为64292.41亿元，占全国GDP（102398亿元）的62.8%，城市经济在国民经济中占据主导地位。

随着经济社会的发展，尤其是人们生活水平的不断提高，城市的人均用地水平呈现出增长的趋势。

2003年城市人均建设用地123平方米，其中特大城市人均用地112平方米，小城市人均184平方米。

与国外一些城市相比，属于中高密度型的城市。

表12003年城市人均建设用地统计

非农业人口

（万人）

建成区面积

（平方公里）

人均建设用地

（平方米/人）

超大城市

6120.44

5801.56

94.79

特大城市

3971.38

4453.68

112.14

大城市

4174.39

4683.88

112.21

中等城市

4788.03

6102.52

127.45

小城市

3932.56

7266.38

184.77

全国城市

123.15

资料来源：

建设部综合财务司．2004年中国城市建设统计年报．中国建筑工业出版社，2004．

1.2城市化进程是城市建设用地渐趋集约的过程

目前处于工业化初期向中期转化阶段，同时也进入快速城市化的阶段，1978年至2002年城市化水平由17.92%上升到39.1%，年均增长0.88个百分点。

由此反映在城市空间结构和土地利用上表现出较大的结构性调整和总量需求的快速上升。

综合来看，城市建设用地的利用程度总体上是集约的，基本保持与经济发展和人口集聚相适应的状况。

只是由于地区间地理资源和生产力水平发展的不平衡，各地区城市土地利用集约度的差异较为明显。

1.2.1建设用地增长率与城市人口增长率总体上保持协调

过去10年来，城市建设用地增长率略超出预期的城市人口的增长速度，基本保持协调，但2000年后城市建设用地增长速度加快。

图1城市建成区面积与非农业人口增长（1990-2001）

1.2.2城市用地增长率低于GDP增长率，产出效益反映出一定的集约性

1994－2002年城市市区GDP增加了106％，城市建成区面积增加了44.8％，表明在快速城市化的发展阶段，城市用地和人口的增长速度低于城市国民经济的增长速度，从总体上来说是趋向合理集约的。

图2城市建成区面积增长与市区GDP增长（1995-2002）

1.2.3城市用地结构趋于合理

表2城市用地结构变化（1994、2002）

用地分类

1994

2002

国标

居住用地

33.7%

32.3%

20~32％

公共设施用地

10.3%

11.6%

工业用地

23.9%

21.5%

15~22%

仓储用地

5.3%

4.2%

对外交通用地

5.2%

6.3%

道路广场用地

7.8%

8.8%

市政公用设施用地

3.6%

3.7%

绿地

6.5%

8.6%

8~14％

特殊用地

3.6%

3.0%

城市建设总用地

100%

100%

100％

注：

国标为城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）。

至2002年平均城市建设用地比例基本符合国家标准，但是城市工业生产用地比例偏大，道路广场和绿地比例偏低，仍然是大多数城市存在的问题。

从地级以上城市的用地结构来看，也基本反映了不同城市职能的用地特征：

旅游城市居住用地和公共设施用地比例相对较大合计为47.91%，同时工业仓储用地则较小为18.73%；而采掘、重工业城市工业仓储用地比例则达到30.22%。

交通贸易口岸城市道路广场及对外交通用地比例较大为20.74%。

中心城市则公共设施用地比例较大，其中地方中心城市为13.16%，区域中心城市13.03%。

图32002年不同职能城市用地结构

1.2.4城市建设用地集约程度地区间差异明显

从地域分布看，城市人口和建设用地主要集中在东部地区。

2002年全国城市建设用地面积为2.68万平方公里，东部、中部、西部地区所占比例分别为54.9％、28.1%、17.0％；全国城市人口3.52亿人中，东部、中部、西部地区所占比例分别为48.6%、31.6%、19.8％。

无论是城市人口还是城市建设用地，东部地区均占全国总量的一半左右。

图42002年城市人口建设用地分布情况

在土地利用产出效益方面，比较2002年42个国家级高新区单位面积产值：

东部地区平均21.2亿元，其中最高的为上海闵行每平方公里工业产值84.4亿；中部地区平均10.5亿元，最高者武汉为每平方公里工业产值22.6亿元；西部地区平均7.7亿元，最高的重庆每平方公里工业产值18.4亿元。

既反映了具体城市产业聚集程度和产业类型的不同，也反映了东中西地区差异的存在。

图52002年部分国家级高新区地均工业总产值（亿元/平方公里）

图片来源：

中国城市规划设计研究院．中央财经领导小组办公室课题《工业化进程中的土地问题研究》分报告，《全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展和土地占用之间关系的研究》专题，2004．

2.当前存在的问题

改革开放20多年来，经济发展取得了世界上“奇迹般的增长”，但与之相伴随的是土地资源消耗速度的加快。

“六五”期间全国平均每年净减少737万亩耕地，而从1996年到2003年7年间，耕地减少了1亿亩，平均每年减少1428万亩。

特别是近年2000年净减少耕地面积1443.5万亩，2002年减少2529万亩，2003年减少了3806.1万亩。

数据表明，尽管采取了严格的控制措施，但土地被圈占、大量消耗的态势并没有得到遏制，相反出现扩大的趋势。

耕地减少的原因是多方面的，其中城市建设占用耕地的总数约占全国耕地减少总量的6%。

同时在城市快速发展建设过程中，还存在着土地利用不够集约的现象。

主要表现在如下几个方面。

2.1对经济发展预期过高，“圈地运动”导致土地利用粗放

由于对经济发展预期过高，且习惯于粗放式管理，数年来几度出现“多圈地”，“早圈地”的不良现象，造成土地浪费。

作为经济发展的重要地区，同时也作为城市主要的拓展区域——开发区、大学城、豪华别墅等用地使用的粗放成为多数城市节约集约利用土地的问题焦点。

开发区的土地利用不合理主要表现在数量过多，建设规模过大和用地结构不合理等方面。

据2003年国土资源部调查资料，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省份有各类开发区120个以上。

其中，省级以下开发区占67.4％。

国务院五部委的检查验收结果表明，截至2004年6月17日，除内蒙古自治区以外，全国30个省（区、市）共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过当年全国现有城市建设用地总面积。

据不完全统计，全国已撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70.2％；核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.4％。

2002年全国1041个高等院校实际用地仅478.7平方公里。

而对近几年新开发的近60多个大学城中的30个大学城统计，占地达435平方公里，平均每个大学城14.5平方公里。

其中，广州、长沙大学城规划用地达到45平方公里。

当前全国已建高尔夫球场176个,在建或即将完工的高尔夫球场大约还有500个到1000个。

一个标准的18洞高尔夫球场，至少需占用土地1200亩，以此推算，这些高尔夫球场需要占地上百万亩。

此外，豪华别墅的建设占地逐年攀升，北京、上海等大城市尤为凸显，有的已达到每栋豪宅占地10亩（6670平方米）。

2.2城市发展的阶段性导致土地利用的不够集约

在城市化的进程中，大量农村人口进城从事非农产业，使用城市的土地资源和基础设施，但由于户籍制度和土地制度的原因，其在农村的耕地和宅基地依然存在。

“两份居住用地”导致建设占用土地越来越多。

在城市“退二进三”的产业结构调整过程中，由于体制等方面的原因在短期内会造成城市土地利用的不够集约。

一方面城市内部的存量土地没有被利用，而城市外部却同时加大了工业园区的建设。

此外“双轨制”管理土地开发建设模式依然存在，造成了部分城市的土地闲置现象存在，房屋炒作也导致局部用地没有发挥相应的承载功能，影响城市土地的集约利用。

2.3城市布局形态与城市发展水平不适应

在城市快速发展时期，由于过于乐观估计城市的发展水平，城市建设求大求全，中小城市盲目采取特大城市的布局模式如环路建设、卫星城、组团城市等，此外不适当的“大广场、大马路”，造成土地整体利用效率降低，影响城市的经济、社会和环境效益的发挥。

图6大广场、大马路

2.4片面追求经济利益，超强度高密度开发

城市建设中既存在着不够集约的问题，同时还普遍存在着超强度高密度建设的不合理现象。

为了降低土地开发成本，追求过高的建筑容积率，侵占绿地和开敞空间，而某些城市又疏于管理，损害公共环境卫生利益，交通压力增大，甚至造成安全问题，是土地综合价值的损失。

图7建设密度过大

3.问题成因分析

自1980年以来，既是城市化快速发展的时期，同时也是经济体制全面改革的阶段，因此，城市建设用地出现不合理和不集约的现象，是与一系列法规制度不健全密切相关的。

综合分析其原因，主要包括：

3.1城乡土地产权制度的不够协调

按《土地管理法》规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。

在城市边缘地区，在快速城市化过程中，城市规模的不断扩大，边缘地区的农业土地向城市土地转换频繁。

由于城市土地和农村土地之间存在巨大的地租差异，导致较低的征地补偿费，降低了土地配置效率，也损害了农民的利益，造成大量城市边缘区、开发区、乡镇工业园区土地低效使用，以及“征而不用，早征迟用”的土地闲置现象。

而在城市内部，由于中央与地方城市政府之间土地支配权的界限模糊，中央政府土地所有权地位被相对弱化，使得城市政府往往从自身利益最大化出发。

此外，目前土地出让年限相当于政府每届任期的10－17.5倍，政府领导批准土地出让的权利和保证土地资产保值增值的责任缺乏联系，使得以地生财，过量批租土地的现象频繁发生。

政府短期行为和寻租行为造成“圈地运动”的屡禁不止。

3.2城市土地市场机制不健全，市场化程度不够完善，土地供给总量控制困难

在土地一级市场上实行的土地供给双轨制，是造成土地管理混乱、配置效率较低的重要原因。

当前土地市场仍以行政划拨、协议出让为主，在目前地产市场不规范的情况下，造成国有土地资产的流失。

2002年7月，停止经营性项目协议出让土地使用权的33号档正式颁布，当年国有土地使用权招标拍卖总价款比2001年增长了96.86％。

但2003年以招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的面积仍只占当年有偿用地总面积的27.8%。

而且管理混乱也是导致开发区土地粗放使用的重要原因。

2003年7月，据10个省、直辖市统计，在458.1万亩开发区实际用地中，未依法批准的用地达到314.6万亩，占68.7%。

3.3缺乏土地价值和土地效益方面的循环评估与利用奖惩机制

城市土地的客观价值和集约效益是随着城市经济、社会和文化的发展而发生相应变化的，这也是城市空间结构发展与调整中的客观过程。

由于土地市场机制刚刚建立起来，尚缺乏对土地的综合价值和土地集约效益评估机制，相关政府管理部门对城市土地利用效益信息的变化反应不敏感，造成开发商钻空子，影响到土地价值的有效发挥。

城市上级政府也往往忽视城市总体规划的宏观调控作用和指导意义，在地方干部考核制度上往往只重效果，不重效率（包括土地使用效率），是造成土地市场寻租的又一重要因素。

而目前仅靠上级主管部门发档限期清理土地开发闲置和出让金拖欠问题也不是根本方法。

较为彻底的解决土地问题需要完善市场化机制，建立基于土地综合价值和土地集约效益的循环评价机制、市场化的奖惩机制与规范制度，才能够缓解城市空间结构调整中出现的不集约利用现象。

3.4城市规划、土地利用总体规划难以衔接，缺乏有效的监督管理机制

1997－2010年新一轮土地利用总体规划提出耕地总量动态平衡的目标，全国范围内预测规划期内建设占用耕地总量，然后按照一定的标准层层分解到省、地级市以至乡镇。

这种沿用计划经济时代自上而下地下达规划指标的僵硬做法，使得占用耕地指标基本成为一种政治过程，不管乡镇是否有发展潜力，每一级官员都会提出耕地占用指标的分配要求。

这种以耕地保护为唯一目标，将农业发展和城市发展相脱离甚至对立的土地供给制度，造成“肥瘦不均”，反而不利于城市土地的合理使用和集约化。

对于城市规划的编制，由于城市建设速度过快，城市规划预测的适应性往往落后于客观需要。

另一方面几乎每一个城市政府都有扩大城市规模的冲动，在城市总体规划编制过程中，地方政府官员往往干预城市人口规模和用地规模的确定，严重影响规划对城市发展的正确引导和控制。

此外，城市规划管理也应由单纯的审批式管理转向积极应用法律、经济和行政手段的综合规划管理；城市规划引导和调控职能的实现需要多种机构与部门之间的协调，综合运用技术、行政、法律、经济、社会等多种方式和手段。

在思想观念方面，部分城市政府领导不珍惜土地、片面追求形式、讲究排场的错误思想和一些规划设计人员“惟命是从”的工作态度、不重视“精心设计”的作风，也是造成用地不够集约的一个重要原因。

此外城市规划与土地利用总体规划两者在用地分类、规划指标等方面都存在严重的不相衔接之处，使得城市规划和土地利用总体规划在实际操作中成为两张皮，更是大大降低了规划对城市土地高效合理使用的引导作用。

4.合理集约利用土地的措施与建议

当前大陆国民经济正处于一个十分重要的发展阶段，有可能保持一个较长时期的持续快速增长，并且需要实现增长方式的明显转变。

土地是经济发展中最重要的三大基础要素之一，要实现国民经济的快速发展和产业结构的大幅调整和升级，必然要求相应的土地资源作为支撑条件。

城市作为产业、科技、文化、教育等大量活动的主要载体，其用地数量将不可避免地增加，因而对于土地利用的节约与集约将成为未来城市管理的重要任务。

4.1城市建设用地发展的基本判断

4.1.1人均用地持续增加

随着生活水平的提高，城市居民的物质、文化、精神需求也更加丰富，城市人均用地必然会随之增长。

可以预见，随着经济的快速发展，城市用地的人均指标的合理而持续的提高是必然趋势。

4.1.2城市人口增长导致建设用地总量的增长

根据《全国城市体系规划2000-2020》的预测，2020年全国人口总量将会达到14.8亿，城市人口总量达到7.7亿。

未来十几年间，全国城市人口的增加量将达到三亿，预测到2020年全国城市建成区总量将达到6.8万平方公里左右。

4.2合理集约利用城市建设用地的措施与建议

在市场经济条件下，要求城市规划能够进一步发挥宏观调控作用，引导城市合理集约利用土地，并改进相关的技术方法；为加强城市规划管理，也要相应完善管理及监督体制。

4.2.1科学制定规划指标，调控土地供给

城市对土地的需求，本质上是为实现城市经济和社会发展目标的需求。

土地资源的高效率配置是指土地供给与城市经济社会的需求达到均衡，这需要土地的供给能够形成对有效需求的合理调控。

⑴城市建设用地总量控制

城市用地扩展，不仅是城市用地范围的扩大，而且也表现为城市土地利用集约化的过程，应加强城市规划的科学性，合理地确定人口规模和用地规模，按近期建设规划划定五年的用地范围，逐年分期开发。

⑵合理确定各项用地指标

城市规划工作的基本内容就是合理分配和使用土地，用地指标要充分考察城市化发展及城市区域发展的客观需求。

在确定用地指标时应着重考虑与城市规模、性质、职能等因素的关系，处理好与延续历史风貌与城市特色塑造的关系，并保证市民活动的公共空间，包括公共绿地以及公共活动场地等。

⑶深化城市用地开发强度的控制

目前城市的开发强度控制包括两种方式，对于大于一定用地规模的开发项目，要求编制详细规划作为开发强度控制的依据。

对于小于一定规模的开发项目和在详细规划没有覆盖的地区，一些城市以城市规划部门的规章作为开发强度控制的依据。

实践表明，上述控制方式存在一定问题：

一是由于缺乏城市开发总量控制，控制性详细规划所确定的开发强度没有可靠的依据。

二是作为开发强度控制依据的部门规章过于粗略。

在城市建设快速发展的条件下，为促进城市土地集约利用，城市开发强度控制应当成为城市规划的一项重要内容，为各层面的规划提供强度管制的指导。

⑷近期建设规划与社会经济发展计划及供地计划相结合

在近期建设规划中，应加强城市用地有效需求的分析与预测，根据全市社会经济发展计划、城市经济、人口与用地的发展，明确城市建设用地开发供应的总体格局和区位次序。

进而在近期建设规划范围内，根据可利用土地资源情况，对市场经济发展可能出现的各种情况和机遇，制定相应的对策，并注意挖掘城市存量土地的利用潜力，提出近期土地开发供应方案，与长期发展稳步衔接。

目标是使土地供应适量，不超出房地产市场的有效需求和城市基础设施的支撑能力。

4.2.2合理引导城市开发建设

⑴合理布局，优化城市结构

关于城市空间形态，大陆城市大体可分为集中型、带形、放射形、星座形、组团形、散点形，进而可归纳为同心圆圈层发展与卫星城市、星形放射发展城市、带形组团城市和多中心城市等。

通过对213个地级以上城市的统计分析，中小城市多为集中形态，特大城市及大城市则以放射形态以至星座形态为多，均反映了我国城市发展的实际特点。

在城市化快速发展时期，人口和建成区规模处于动态阶段，须从根本上寻求缓解和逐步改善的对策，也就需要从研讨未来城市空间结构几种可能发展模式入手，优化布局结构。

⑵旧城改造与建设新区相结合

当前一般来说旧城人口密度大，拆迁安置有困难。

由于获得增量土地使用权的成本更低，近年来城市土地市场发展规模和增长速度的膨胀，基本上是以片面追求土地增量扩大为条件。

正由于获取增量土地使用权成本更低，一方面不可避免地产生增量土地购而不用，浪费闲置等低效率利用的问题，另一方面也回避了存量土地深度开发的问题，导致城市存量土地资源难以重组，使用效率难以根本上提高。

因此，应坚持把旧城改造与新区开发结合起来，盘活土地存量，用好土地增量。

根据城市外迁人口规模和城市布局与发展需要建设边缘新区，使企业在城市规划的指导下向城市边缘聚集，实现有计划的发展新区。

⑶加速城市用地置换，盘活存量土地

利用不同区位的级差地租收益，进行土地置换，不仅可以提高存量城市土地的效率，而且还可增加土地级差收益，发挥土地区位优势。

城市用地置换应建立在市场与规划双重引导机制之上，一方面通过市场竞争迫使低效益企业向城市外围迁移，发挥城市用地置换的自发性与能动性，另一方面应加强规划引导与控制，防止土地投机现象。

⑷土地综合开发与利用

城市土地综合开发与利用，表现为具有生产、生活和交通、市政功能的综合开发。

在强调功能分区的同时，应坚持混合的土地利用、紧凑式发展，实行综合开发，以平衡人口与就业的发展，减少居民跨片区长距离出行。

⑸引导房地产开发与交通相结合

运输设施导向可以使城市空间增长布局结构有效率，鼓励基地上合理的高密度开发，以及减少不符合规划的低密度开发。

引导房地产开发与交通设施的建设相结合，也有利于有限的城市公共投资发挥最大的作用。

4.2.3加强城市土地利用的实施管理与监督

⑴细分城市建设用地并提出规划要求

对具有公益性、公共服务性，体现城市整体利益和公众利益的用地和对功能布局有巨大作用与影响的用地，加以明确划分并严格控制，而其它非公共开发部分用地应在确保在城市规划控制要求内，保持灵活的选择余地，以适应市场经济的需求。

⑵加强城市建设用地分等定级工作

由于城市规划布局再分配了土地权益，直接决定了城市土地的内在经济属性，另一方面土地经济评价也能促使城市规划不断深化和合理。

城市总体规划中的城市用地定级工作主要是：

以土地利用现状分析为基础，结合发展布局，分析城市规划区内各区位土地质量、使用效益以及规划期条件变化导致的土地利用价值的差异状况，分析城市规划对规划期城市用地的影响，进行异同划区、分片组合，评定规划期土地的级别界线范围。

⑶加强城市土地利用的监督管理

建立规划实施的反馈机制，加强对土地开发利用的调控能力，建全规划实施的监督机制。

另一方面也需要加强对国土规划、城市规划和土地利用总体规划的综合协调，加强土地利用监管，推行土地集约利用的考核制度，促进土地利用效率的不断提高。

参考文献：

1.邹德慈编.城市规划导论.中国建筑工业出版社,2002.

2.张文奇,靳东晓等.城市用地结构和人口规模的研究.中国建筑工业出版社,2000.

3.建设部课题:

中国城镇建设用地集约利用研究.中国城市规划设计研究院,2004.